彭洪兵，吳姍姍，王雙，方春洪，李鋒

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

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我國海上風(fēng)電發(fā)展政策演變分析

彭洪兵，吳姍姍，王雙，方春洪，李鋒

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

海上風(fēng)電是新能源和可再生能源發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一，目前我國海上風(fēng)電發(fā)展已經(jīng)取得一定成效，而且發(fā)展前景廣闊。文章通過對(duì)我國海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀和政策框架的深入研究，從政策背景、政策內(nèi)容和政策實(shí)施評(píng)價(jià)3個(gè)方面分析我國海上風(fēng)電發(fā)展政策演變歷程，揭示其演變特征及存在的主要問題，提出關(guān)于我國海上風(fēng)電發(fā)展政策的若干建議，以期為我國海上風(fēng)電開發(fā)管理及政策制定提供參考借鑒。

海上風(fēng)電；新能源；可再生能源；政策演變

在全球生態(tài)環(huán)境不斷惡化和傳統(tǒng)化石能源日益緊缺的雙重壓力下，尋找并使用環(huán)境友好的替代能源日益迫切。在可再生能源領(lǐng)域，風(fēng)力發(fā)電技術(shù)相對(duì)成熟、大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)條件相對(duì)較好、成本相對(duì)較低，尤其是海上風(fēng)電因風(fēng)能資源持續(xù)穩(wěn)定、不占用土地資源、鄰近負(fù)荷中心、并網(wǎng)消納容易等優(yōu)點(diǎn)而受到各國重視，歐美和日韓都開始將發(fā)展海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)作為應(yīng)對(duì)氣候變化、保障能源安全、培育新興產(chǎn)業(yè)的重要方向。為大力發(fā)展海上風(fēng)電，世界各國制定詳細(xì)的產(chǎn)業(yè)扶持政策，涵蓋目標(biāo)引導(dǎo)、價(jià)格激勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、投融資支持、科研和產(chǎn)業(yè)化等各個(gè)環(huán)節(jié)[1]，取得巨大成效。2014年，全球海上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量取得重大突破，由2009年的211.15萬kW增至877萬kW，年均增長率達(dá)到32.95%[2]。我國海上風(fēng)電起步相對(duì)較晚，尚處于發(fā)展初期階段，對(duì)國家政策依賴性較強(qiáng)。本文對(duì)我國海上風(fēng)電政策演變進(jìn)行分析，揭示政策演變特征及存在的主要問題，提出我國海上風(fēng)電發(fā)展政策建議，以期為我國海上風(fēng)電政策制定及管理提供參考。

1 我國海上風(fēng)電發(fā)展現(xiàn)狀及政策框架

1.1 發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國海上風(fēng)電呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢(shì)。2014年，我國海上風(fēng)電新增裝機(jī)容量22.93萬kW，累計(jì)裝機(jī)容量由2009年的6.3萬kW增至65.79萬kW(圖1)，年均增長率為59.87%[3]。從我國海上風(fēng)電區(qū)域分布來看，截至2014年，我國共有6個(gè)沿海省(市)建成海上風(fēng)電場(chǎng)，其中江蘇省累計(jì)裝機(jī)容量最高，達(dá)到39.95萬kW，占全國海上風(fēng)電總裝機(jī)容量的60.7%；其次是上海市，裝機(jī)容量為20.42萬kW，占全國海上風(fēng)電總裝機(jī)容量的31.04%。從海上風(fēng)電場(chǎng)類型來看，我國65.6%的海上風(fēng)電場(chǎng)屬于潮間帶風(fēng)電場(chǎng)，累計(jì)裝機(jī)容量為43.05萬kW；近海風(fēng)電場(chǎng)累計(jì)裝機(jī)容量為22.74萬kW，占34.4%[4]。

圖1 2009—2014年我國海上風(fēng)電裝機(jī)情況

隨著我國海上風(fēng)電的快速發(fā)展，一批知名風(fēng)機(jī)制造商紛紛進(jìn)入海上風(fēng)電機(jī)組制造領(lǐng)域，并迅速成長起來，為海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐。截至2014年年底，海上風(fēng)電機(jī)組供應(yīng)商達(dá)到11家[3]，華銳、金風(fēng)、上海電氣、國電聯(lián)合動(dòng)力等風(fēng)機(jī)制造企業(yè)具備一定的國際競爭力。但是，我國海上風(fēng)電仍然處于發(fā)展初級(jí)階段，存在用海面積大、海域使用效率低下、影響生態(tài)環(huán)境、技術(shù)水平不成熟、基礎(chǔ)工作能力較弱、經(jīng)濟(jì)性差、市場(chǎng)機(jī)制不健全、配套政策體系不完善、規(guī)劃和管理機(jī)制不協(xié)調(diào)等突出問題。

1.2 政策框架

實(shí)踐證明，政策推動(dòng)是現(xiàn)階段我國海上風(fēng)電得以快速發(fā)展的主要推動(dòng)力量。從我國現(xiàn)有的海上風(fēng)電政策環(huán)境來看，已初步形成由可再生能源政策、風(fēng)電發(fā)展政策、海上風(fēng)電政策組成的層次分明、相互補(bǔ)充的政策框架(圖2)。

圖2 我國海上風(fēng)電政策框架

我國現(xiàn)有的海上風(fēng)電政策都是可再生能源政策和風(fēng)電發(fā)展政策的衍生產(chǎn)物，大多以法律及配套管理辦法、規(guī)劃形式來頒布和實(shí)施。除短期上網(wǎng)電價(jià)之外，海上風(fēng)電還沒有獲得實(shí)質(zhì)性的財(cái)政、稅收等方面的激勵(lì)政策，海上風(fēng)電政策體系有待進(jìn)一步完善。

2 我國海上風(fēng)電發(fā)展政策演變

我國關(guān)于海上風(fēng)電發(fā)展的政策走向與我國海上風(fēng)電的發(fā)展歷程是總體相符的，大致可將近年來我國海上風(fēng)電政策演變歷程劃分為3個(gè)階段，即環(huán)境營造階段(1995—2008年)、萌芽示范階段(2009—2013年)和快速發(fā)展階段(2014年后)。

2.1 環(huán)境營造階段的政策

2.1.1 政策背景

20世紀(jì)70年代后，世界各國開始積極尋找新能源來逐步代替?zhèn)鹘y(tǒng)能源。在1973年石油危機(jī)暴發(fā)后，西方發(fā)達(dá)國家加大可再生能源開發(fā)利用步伐[5]。1995年，我國相繼出臺(tái)《1996—2010 年新能源和可再生能源發(fā)展綱要》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和 2010 年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》《中華人民共和國電力法》等法律、法規(guī)、規(guī)劃，明確表示國家鼓勵(lì)和支持可再生能源開發(fā)利用，標(biāo)志著我國可再生能源發(fā)展開始萌芽。這一時(shí)期的政策目標(biāo)側(cè)重于完善可再生能源發(fā)展的配套政策環(huán)境。

2.1.2 主要政策

在這一階段，海上風(fēng)電發(fā)展還沒有正式起步，專門針對(duì)海上風(fēng)電的政策偏少，但是多數(shù)可再生能源領(lǐng)域相關(guān)政策適用于海上風(fēng)電。2005年，全國人大通過《中華人民共和國可再生能源法》；隨后，國家發(fā)改委頒布《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄》《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》《可再生能源中長期規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等實(shí)施細(xì)則和規(guī)劃文件，財(cái)政部印發(fā)《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。這些文件確立的全額保障性收購制度、可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償、大型電力企業(yè)配額指標(biāo)、規(guī)劃目標(biāo)、指導(dǎo)目錄等政策對(duì)后續(xù)海上風(fēng)電發(fā)展起到很大的推動(dòng)作用。除此之外，在陸上風(fēng)電政策中，風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)、分區(qū)上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)、風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金政策以及科技支撐計(jì)劃對(duì)風(fēng)電技術(shù)發(fā)展的支持，為海上風(fēng)電相關(guān)政策的出臺(tái)提供參考借鑒。

2.1.3 政策實(shí)施評(píng)價(jià)

總體來看，雖然這一時(shí)期的可再生能源和風(fēng)電政策沒有推動(dòng)我國海上風(fēng)電取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但為后續(xù)海上風(fēng)電發(fā)展?fàn)I造了良好的政策環(huán)境。從海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)情況來看，2007年11月，我國第一個(gè)海上風(fēng)電試驗(yàn)項(xiàng)目——中海油渤海灣鉆井平臺(tái)試驗(yàn)機(jī)組(0.15萬kW)建成運(yùn)行，標(biāo)志著我國海上風(fēng)電發(fā)展取得“零的突破”；但該項(xiàng)目利用石油平臺(tái)作為海中風(fēng)機(jī)基礎(chǔ)，且接入孤立的海上平臺(tái)電網(wǎng)，對(duì)于海上風(fēng)電的并網(wǎng)技術(shù)參考價(jià)值不大[6]。

2.2 萌芽示范階段的政策

2.2.1 政策背景

進(jìn)入2009年后，以哥本哈根氣候變化大會(huì)為標(biāo)志，溫室氣體排放成為國際政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大問題，新能源也成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)。為積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，我國承諾：2020年非化石能源在能源消費(fèi)中達(dá)到15%、2020年的單位GDP二氧化碳排放量比2005年減少40%～50%。隨著國家對(duì)可再生能源重視程度的提高，海上風(fēng)電政策相繼出臺(tái)。

2.2.2 主要政策

2009年1月，國家能源局召開海上風(fēng)電開發(fā)及沿海大型風(fēng)電基地建設(shè)研討會(huì)，研究討論海上風(fēng)電規(guī)劃和海上風(fēng)電開發(fā)前期工作等問題，并通過《近海風(fēng)電場(chǎng)工程規(guī)劃報(bào)告編制辦法(試行)》《近海風(fēng)電場(chǎng)工程預(yù)可行性研究報(bào)告編制辦法(試行)》等規(guī)范。2009年4月，國家能源局印發(fā)《海上風(fēng)電場(chǎng)工程規(guī)劃工作大綱》，同年6月召開海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)會(huì)。2010年1月，國家能源局、國家海洋局聯(lián)合印發(fā)《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》(國能新能〔2010〕29號(hào))，規(guī)范海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目授予、項(xiàng)目核準(zhǔn)、海域使用和海洋環(huán)境保護(hù)、施工竣工驗(yàn)收、運(yùn)行信息管理等環(huán)節(jié)的管理。2010年5月，國家確定首批4個(gè)海上風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目，掀起海上風(fēng)電發(fā)展熱潮。為更好地落實(shí)和執(zhí)行《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》，2011年7月15日，國家海洋局和國家能源局又聯(lián)合印發(fā)《海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》，進(jìn)一步明確海上風(fēng)電項(xiàng)目前期、項(xiàng)目核準(zhǔn)、工程建設(shè)與運(yùn)行管理等海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理工作。期間，《風(fēng)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等都對(duì)海上風(fēng)電做專門部署。除此之外，《風(fēng)電設(shè)備制造行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》將海上風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)列入優(yōu)先發(fā)展內(nèi)容，《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》將海上風(fēng)能開發(fā)裝備納入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)目錄，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年)》首次將“海上風(fēng)電機(jī)組技術(shù)開發(fā)與設(shè)備制造”和“海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)與設(shè)備制造”納入鼓勵(lì)類項(xiàng)目范疇。

2.2.3 政策實(shí)施評(píng)價(jià)

在上述政策的推動(dòng)下，我國海上風(fēng)電實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍，海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)取得突破性進(jìn)展。截至2013年年底，我國已完成的海上風(fēng)電項(xiàng)目共有17個(gè)，其中已投運(yùn)的項(xiàng)目有7個(gè)(表1)。

表1 我國已建成的海上風(fēng)電場(chǎng)(截至2013年年底)

2.3 快速發(fā)展階段的政策

2.3.1 政策背景

2014年6月7日，國務(wù)院發(fā)布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014—2020年)》，提出“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針和“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，立足國內(nèi)戰(zhàn)略，綠色低碳戰(zhàn)略，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略”的重點(diǎn)戰(zhàn)略。2014年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》，為控制溫室氣體排放，該規(guī)劃提出優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)能源節(jié)約等9項(xiàng)舉措。2015年3月15日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，要求“強(qiáng)化能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新，提高可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電在電力供應(yīng)中的比例”。這些文件的出臺(tái)標(biāo)志著可再生能源在國家能源戰(zhàn)略中的地位上升到一個(gè)新的高度。

2.3.2 主要政策

2014年被業(yè)內(nèi)人士稱為“海上風(fēng)電元年”。2014年1月，國家能源局印發(fā)《關(guān)于做好海上風(fēng)電建設(shè)的通知》，海上風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)制定被列為2014 年重點(diǎn)任務(wù)。2014年6月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》，規(guī)定2017年以前投運(yùn)的潮間帶風(fēng)電項(xiàng)目含稅上網(wǎng)電價(jià)為0.75元/(kW·h)，近海風(fēng)電項(xiàng)目含稅上網(wǎng)電價(jià)為0.85元/(kW·h)；2017年及以后投運(yùn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目，將根據(jù)海上風(fēng)電技術(shù)進(jìn)步和項(xiàng)目建設(shè)成本變化，結(jié)合特許權(quán)招投標(biāo)情況另行研究制定上網(wǎng)電價(jià)政策。同年12月，國家能源局對(duì)外公布《全國海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)方案(2014—2016)》，總?cè)萘? 053萬kW的44個(gè)海上風(fēng)電項(xiàng)目列入開發(fā)建設(shè)方案，至此國內(nèi)海上風(fēng)電開發(fā)再次提速。2015年6月，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于風(fēng)力發(fā)電增值稅政策的通知》，規(guī)定自2015年7月1日起，對(duì)納稅人銷售自產(chǎn)的利用風(fēng)力發(fā)電生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實(shí)行增值稅即征即退50%的政策。

2.3.3 政策實(shí)施評(píng)價(jià)

這一時(shí)期對(duì)海上風(fēng)電發(fā)展最大的利好政策是確定了海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)，將推動(dòng)我國海上風(fēng)電步入發(fā)展的快車道。在過去幾年，電價(jià)政策不明確是導(dǎo)致我國海上風(fēng)電發(fā)展緩慢的主要原因。據(jù)中國風(fēng)能協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，2013年中國海上風(fēng)電發(fā)展進(jìn)程緩慢，新增裝機(jī)容量僅39 MW，同比降低69%。隨著海上風(fēng)電電價(jià)政策的正式出臺(tái)，上千億元的海上風(fēng)電市場(chǎng)將正式啟動(dòng)，按15元/W投資成本和2 800～3 200年利用小時(shí)數(shù)反推，0.7～0.9元/(kW·h)的標(biāo)桿電價(jià)將使海上風(fēng)電運(yùn)營的內(nèi)部收益率與陸上風(fēng)電相近，具備啟動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性[7]。同時(shí)，沿海省(市)在積極開展海上風(fēng)電規(guī)劃的同時(shí)，將逐步加大對(duì)海上風(fēng)電的扶持力度，如上海市發(fā)布《可再生能源和新能源發(fā)展專項(xiàng)資金扶持辦法》，規(guī)定根據(jù)實(shí)際上網(wǎng)電量對(duì)項(xiàng)目投資主體給予獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)間是連續(xù) 5 年，其中海上風(fēng)電獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)為0.2元/(kW·h)。

3 我國海上風(fēng)電發(fā)展政策演變特征及存在的問題

3.1 演變特征

3.1.1 連續(xù)性與波動(dòng)性并存

我國海上風(fēng)電政策的演變歷程既表現(xiàn)出一定的連續(xù)性，也伴隨有波動(dòng)性。我國海上風(fēng)電政策大體延續(xù)“可再生能源政策→風(fēng)電政策→海上風(fēng)電政策”的制定路線，從無到有、逐步細(xì)化、不斷延伸、更加多元。由于對(duì)海上風(fēng)電開發(fā)的態(tài)度出現(xiàn)搖擺以及各部門之間的利益訴求不同，相應(yīng)政策往往出現(xiàn)波動(dòng)。2009—2013年，為推動(dòng)海上風(fēng)電發(fā)展，相關(guān)部門鼓勵(lì)在潮間帶大規(guī)模建設(shè)海上風(fēng)電場(chǎng)；到2014年年底已建成的海上風(fēng)電場(chǎng)中有65.6%位于潮間帶，之后出于對(duì)海洋資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考慮，為限制潮間帶海上風(fēng)電開發(fā)，提出“雙十原則”。

3.1.2 問題導(dǎo)向

由于我國海上風(fēng)電還處于初級(jí)發(fā)展階段，諸多問題層出不窮，政策制定大多以實(shí)際問題為導(dǎo)向。如，為推進(jìn)海上風(fēng)電開發(fā)，國家能源局開展海上風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)；為遏制海上風(fēng)電“跑馬圈地”現(xiàn)象[8]，國家海洋局出臺(tái)“雙十原則”；針對(duì)海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)過低問題，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》。以問題為導(dǎo)向制定政策，雖然可以解決相應(yīng)問題，但過于被動(dòng)，而且易導(dǎo)致政策波動(dòng)頻繁，不利于海上風(fēng)電的穩(wěn)定發(fā)展。

3.1.3 借鑒歐洲海上風(fēng)電政策制定經(jīng)驗(yàn)

歐洲海上風(fēng)電政策對(duì)我國海上風(fēng)電政策產(chǎn)生重要影響。歐洲海上風(fēng)電起步較早，現(xiàn)已成為國際海上風(fēng)電發(fā)展的中心，其海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和政策完善程度及有效性遠(yuǎn)勝于我國。我國在海上風(fēng)電發(fā)展過程中，學(xué)習(xí)借鑒諸多歐洲海上風(fēng)電發(fā)展及政策制定經(jīng)驗(yàn)。全額收購制度、上網(wǎng)固定電價(jià)、電價(jià)補(bǔ)貼等制度均源自歐洲，歐洲可再生能源配額制度、綠色證書交易制度值得我國借鑒運(yùn)用。

3.1.4 受國家能源和氣候戰(zhàn)略影響

從我國海上風(fēng)電政策出臺(tái)背景及演變歷程來看，我國海上風(fēng)電政策受國家能源與氣候戰(zhàn)略影響顯著，主要表現(xiàn)為海上風(fēng)電政策隨著國家對(duì)可再生能源重視程度的提高而不斷完善。萌芽示范階段制定的海上風(fēng)電政策與2009年哥本哈根氣候變化大會(huì)之后我國作出的兩點(diǎn)承諾不謀而合，快速發(fā)展階段出臺(tái)的海上風(fēng)電政策與《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014—2020年)》《國家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》一脈相承。

3.2 存在的主要問題

3.2.1 缺乏全國統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展目標(biāo)不明確

目前雖然沿海各地都積極開展海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，但全國統(tǒng)一規(guī)劃尚未出臺(tái)，缺乏對(duì)海上風(fēng)電開發(fā)的全國統(tǒng)一管理。各地規(guī)劃大多從行政利益出發(fā)，各自為政，一哄而上、盲目跟風(fēng)現(xiàn)象顯著，易導(dǎo)致占用海域面積過大、損害海洋生態(tài)環(huán)境、影響其他海洋產(chǎn)業(yè)或海上活動(dòng)等突出問題。

長期以來，我國海上風(fēng)電沒有形成一個(gè)科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)。雖然我國曾在可再生能源、風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃中提出過海上風(fēng)電發(fā)展目標(biāo)，但由于受政策波動(dòng)影響較強(qiáng)，與實(shí)際發(fā)展情況相悖。2007年《可再生能源中長期規(guī)劃》提出“到2010年建成1～2個(gè)10萬千瓦級(jí)海上風(fēng)電試點(diǎn)項(xiàng)目，到2020年建成100萬kW海上風(fēng)電”；2012年《風(fēng)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》均提出“到2015年海上風(fēng)電裝機(jī)總?cè)萘窟_(dá)到500萬kW，到2020年達(dá)到3 000萬kW”。而2014年海上風(fēng)電累計(jì)裝機(jī)容量僅為65.79萬kW，與2015年達(dá)到500萬kW的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)；如果要完成到2020年3 000萬kW的目標(biāo)，裝機(jī)容量年均增長率需達(dá)到89%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于目前59.87%的平均水平。

3.2.2 激勵(lì)政策體系不完善，缺乏市場(chǎng)引導(dǎo)

由于海上風(fēng)電比陸上風(fēng)電、常規(guī)能源發(fā)電開發(fā)成本高許多，在相同的政策環(huán)境和市場(chǎng)規(guī)則下，海上風(fēng)電勢(shì)必缺乏競爭力。目前除部分可再生能源相關(guān)政策適用于海上風(fēng)電發(fā)展之外，專門針對(duì)海上風(fēng)電的激勵(lì)政策只有固定上網(wǎng)電價(jià)，還缺乏財(cái)政、稅收、投資、人才等各方面的激勵(lì)政策及實(shí)施細(xì)則。需要指出的是，海上風(fēng)電固定上網(wǎng)電價(jià)政策對(duì)2017年及以后投運(yùn)的海上風(fēng)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)、差異化電價(jià)等內(nèi)容未作實(shí)質(zhì)性規(guī)定，而且有專家認(rèn)為此次海上風(fēng)電電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)略低，只有資源情況好、施工難度低、管理水平高的項(xiàng)目才能盈利[9]。除此之外，由于國家層面海上風(fēng)電激勵(lì)政策不完善，地方有關(guān)海上風(fēng)電的配套政策幾乎處于空白狀態(tài)，這也是導(dǎo)致我國海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)化進(jìn)展緩慢的重要原因。同時(shí)，由于沒有建立起強(qiáng)制性的市場(chǎng)保障政策，部分企業(yè)發(fā)展海上風(fēng)電的主要目的是通過獲取配額而進(jìn)一步發(fā)展常規(guī)能源發(fā)電，無法形成穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，海上風(fēng)電缺少持續(xù)的市場(chǎng)拉動(dòng)。

3.2.3 政策協(xié)調(diào)性較差

我國海上風(fēng)電開發(fā)管理涉及能源、海洋、環(huán)保、海事、軍事、航道、漁業(yè)等多個(gè)部門，由于各部門之間的目標(biāo)訴求、利益取向和發(fā)展思路不完全一致[10]，各部門、中央和地方制定的政策往往出現(xiàn)“打架”狀況[11]，出現(xiàn)多頭審批、審批周期長、規(guī)劃沖突等現(xiàn)象。在現(xiàn)行海上風(fēng)電項(xiàng)目審批機(jī)制下，獲得海域使用權(quán)、通過海洋環(huán)評(píng)和通航安全論證的周期一般需要兩年以上，導(dǎo)致海上風(fēng)電項(xiàng)目前期工作推進(jìn)緩慢。首批4個(gè)海上風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)項(xiàng)目雖已經(jīng)同意批準(zhǔn)，但因部門協(xié)調(diào)較難限制，在海域使用、設(shè)備選型和建設(shè)技術(shù)方案等方面均需做出調(diào)整，一定程度上影響項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、開發(fā)建設(shè)成本和整體運(yùn)行效率。

3.2.4 配套服務(wù)政策不健全

我國現(xiàn)有海上風(fēng)電政策框架缺少對(duì)海上風(fēng)電基礎(chǔ)工作、技術(shù)研發(fā)、運(yùn)行監(jiān)測(cè)、故障分析、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、并網(wǎng)檢測(cè)等配套服務(wù)的支持。由于我國海上風(fēng)電技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證等技術(shù)服務(wù)體系尚未建立，標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證權(quán)威機(jī)構(gòu)較少，大部分海上風(fēng)電設(shè)備都沒有經(jīng)過檢測(cè)認(rèn)證和并網(wǎng)檢測(cè)，而且還是自愿認(rèn)證而非強(qiáng)制認(rèn)證；如果不盡快完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和建立健全認(rèn)證監(jiān)管體系，大量質(zhì)量不合格的風(fēng)機(jī)將充斥海上風(fēng)機(jī)市場(chǎng)，后果不堪設(shè)想。

4 關(guān)于我國海上風(fēng)電發(fā)展政策的若干建議

4.1 出臺(tái)全國海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)制定發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌開展空間布局

出臺(tái)全國海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)全國海上風(fēng)電有序開發(fā)和統(tǒng)一管理的基本要求。應(yīng)匯總沿海各省(直轄市、自治區(qū))海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃成果，經(jīng)充分論證、討論、修改后，盡早出臺(tái)全國海上風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃，作為今后一段時(shí)期內(nèi)海上風(fēng)電發(fā)展的指南。①規(guī)劃須明確海上風(fēng)電發(fā)展的指導(dǎo)思想，規(guī)范海上風(fēng)電開發(fā)秩序，合理引導(dǎo)海上風(fēng)電輿論導(dǎo)向，奠定“合理控制近海、穩(wěn)步推進(jìn)深遠(yuǎn)?！钡暮Ｉ巷L(fēng)電發(fā)展基調(diào)；②規(guī)劃可制定科學(xué)合理的發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展目標(biāo)不能“畏首畏尾”定得太小而阻礙海上風(fēng)電的發(fā)展，也不能“盲目跟風(fēng)、頭腦發(fā)熱”定得太大而脫離實(shí)際，應(yīng)在專題研究的基礎(chǔ)上經(jīng)過充分論證制定；③規(guī)劃能夠統(tǒng)籌全國海上風(fēng)電空間布局，協(xié)調(diào)好海上風(fēng)電開發(fā)與資源環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系；④進(jìn)一步明確能源、海洋、電力等相關(guān)部門職能，理順海上風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)的審批流程，提高管理和審批效率，建立高效的海上風(fēng)電項(xiàng)目審批機(jī)制；⑤全國海上風(fēng)電規(guī)劃催生一系列配套政策，有力推動(dòng)海上風(fēng)電發(fā)展。

4.2 立足海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈組成，健全海上風(fēng)電政策體系，加大政策激勵(lì)力度

海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈涉及海上風(fēng)能評(píng)估、海洋水文測(cè)量、海底地質(zhì)勘察、海上風(fēng)電場(chǎng)規(guī)劃、海上風(fēng)機(jī)研發(fā)設(shè)計(jì)制造和檢測(cè)認(rèn)證、風(fēng)機(jī)安裝、風(fēng)電場(chǎng)運(yùn)行、風(fēng)機(jī)維護(hù)、風(fēng)電并網(wǎng)及電網(wǎng)運(yùn)行、配套服務(wù)等一系列環(huán)節(jié)[11-12]，應(yīng)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政策過多集中在開發(fā)建設(shè)環(huán)節(jié)的不平衡現(xiàn)象。通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投融資支持和科技攻關(guān)計(jì)劃，積極引導(dǎo)風(fēng)電機(jī)組制造企業(yè)、高等院校、科研機(jī)構(gòu)開展產(chǎn)學(xué)研合作，加大海上風(fēng)電技術(shù)研發(fā)投入，推進(jìn)核心領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)突破，增強(qiáng)海上風(fēng)電自主創(chuàng)新能力，進(jìn)一步降低海上風(fēng)電開發(fā)成本；通過專項(xiàng)資金、財(cái)政擔(dān)保、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等手段，積極培育海上風(fēng)電機(jī)組配套零部件制造企業(yè)發(fā)展，完善海上風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈；以風(fēng)能協(xié)會(huì)為主導(dǎo)，成立國家級(jí)風(fēng)電設(shè)備檢測(cè)中心和認(rèn)證中心，建立與國際接軌的檢測(cè)和認(rèn)證體系，推行對(duì)海上風(fēng)電整機(jī)及關(guān)鍵零部件的強(qiáng)制性檢測(cè)和認(rèn)證；完善海上風(fēng)電機(jī)組質(zhì)量、海上風(fēng)電場(chǎng)并網(wǎng)、海纜鋪設(shè)、防腐等標(biāo)準(zhǔn)體系，建立海上風(fēng)電行業(yè)信息發(fā)布平臺(tái)，將海上風(fēng)電納入風(fēng)電市場(chǎng)消納和輸電規(guī)劃。

進(jìn)一步加大海上風(fēng)電政策激勵(lì)力度。完善電價(jià)政策，應(yīng)在現(xiàn)有電價(jià)政策的基礎(chǔ)上，制定分資源區(qū)的海上風(fēng)電差異化上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，適當(dāng)提高電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，研究制定中長期電價(jià)政策，提高電價(jià)政策的指導(dǎo)性。出臺(tái)海上風(fēng)電配額制度，確定全國和地方海上風(fēng)電的配額目標(biāo)，探索建立海上風(fēng)電綠色證書交易制度。在財(cái)政、稅收、投融資、人才等方面，通過給予企業(yè)政府資金獎(jiǎng)勵(lì)、施行投資稅收抵免或扣除、允許海上風(fēng)電投資者加速固定資產(chǎn)成本折舊、提高地方和企業(yè)增值稅分成比例、成立海上風(fēng)電財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)投資基金、提供財(cái)政貼息和財(cái)政擔(dān)保、鼓勵(lì)海上風(fēng)電企業(yè)金融創(chuàng)新、制定海上風(fēng)電高端人才計(jì)劃等政策，增強(qiáng)地方和企業(yè)發(fā)展海上風(fēng)電的積極性。

4.3 轉(zhuǎn)變海上風(fēng)電政策制定模式，根據(jù)不同發(fā)展階段的政策需求，注重長期政策與短期政策相結(jié)合

為保障我國海上風(fēng)電快速穩(wěn)步發(fā)展，須轉(zhuǎn)變“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)的、靜止的政策制定模式，應(yīng)以辯證的思維，根據(jù)海上風(fēng)電不同發(fā)展階段的政策需求，制定長期政策和短期政策相結(jié)合的政策體系。短期政策以問題為導(dǎo)向，著重在短期內(nèi)解決海上風(fēng)電發(fā)展過程中遇到的突發(fā)問題，具有臨時(shí)性特征，如我國海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策；長期政策立足于海上風(fēng)電未來發(fā)展方向，從不同發(fā)展階段的政策需求出發(fā)，具有長期適用性，如2010年法國《可再生能源上網(wǎng)電價(jià)(Ⅲ)》規(guī)定“離岸風(fēng)能補(bǔ)貼為13歐分/(kW·h)、有效期10年，之后的5～10年平均年運(yùn)行小時(shí)數(shù)為3 900 h或以上的補(bǔ)貼3歐分/(kW·h)、平均年運(yùn)行小時(shí)數(shù)為2 800 h或以下的補(bǔ)貼13歐分/(kW·h)”[13]。近期，我國海上風(fēng)電處于發(fā)展初期階段，應(yīng)加大政策激勵(lì)力度，通過出臺(tái)海上風(fēng)電配額標(biāo)準(zhǔn)、提高電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政稅收優(yōu)惠的政策，保障各方利益，增強(qiáng)地方發(fā)展海上風(fēng)電的意愿以及企業(yè)進(jìn)入海上風(fēng)電領(lǐng)域的積極性；中期，當(dāng)我國海上風(fēng)電發(fā)展到一定程度時(shí)，應(yīng)逐年降低電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，政策側(cè)重于激勵(lì)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新和降低開發(fā)成本；遠(yuǎn)期，當(dāng)我國海上風(fēng)電開發(fā)成本降低到接近常規(guī)能源時(shí)，應(yīng)減小政策支持力度，引入市場(chǎng)化機(jī)制，促進(jìn)公平競爭。

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The Policy Evolution of Offshore Wind Power Development in China

PENG Hongbing，WU Shanshan，WANG Shuang，F(xiàn)ANG Chunhong，LI Feng

(National Ocean Technology Center,Tianjin 300112，China)

Offshore wind power is one of the strategic focus on new energy and renewable energy development.At present，the development of offshore wind power in China has achieved good results and developing prospects.This paper analyzed the policy evolution of offshore wind power development in China by in-depth study of wind power developing status and policy frameworks of China，from the policy background，content and implementation evaluation.The evolution characteristics and main problems were revealed，and some suggestions on offshore wind power developing policies were put forward to provide reference for management and policy-making on offshore wind power development.

Offshore wind power，New energy，Renewable energy，Policy evolution

2016-01-11；

2016-05-06

全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃前期研究項(xiàng)目“海洋風(fēng)能開發(fā)與利用問題研究”.

彭洪兵，研究實(shí)習(xí)員，碩士研究生，研究方向?yàn)楹Ｑ蠼?jīng)濟(jì)、海島規(guī)劃與海域評(píng)估，電子信箱：phbcug@126.com

F426；P74

A

1005-9857(2016)06-0072-07