文/閆富雄

“分稅制改革”與土地財政——一個文獻(xiàn)綜述

文/閆富雄

1994年的分稅制改革，集“財政分權(quán)與政治集權(quán)”于一身，財政分權(quán)形成了財權(quán)上收、事權(quán)下放、地方財政收支存在巨大缺口的事實；政治集權(quán)又促成了各地方官員的“晉升競標(biāo)賽”，進(jìn)而促成了地方政府通過經(jīng)營土地來彌補(bǔ)財政并實現(xiàn)晉升的執(zhí)政理念，這進(jìn)一步擴(kuò)大了土地財政規(guī)模。

分稅制改革；財政分權(quán)；政治集權(quán)；土地財政

一、分稅制改革回顧

（一）分稅制改革實施過程

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了根本性的轉(zhuǎn)變，也正得益于此，以“放權(quán)讓利”為基本特征的改革開放促成了我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，其中財政體制改革功不可沒。1979年開始的“財政包干”這一舉措，極大激發(fā)了地方政府改革、創(chuàng)新的積極性，但也造成了國家財政捉襟見肘、中央財政收入薄弱、財政秩序混亂的現(xiàn)象（吳敬鏈，2005）。為了扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，“分稅制改革”應(yīng)運(yùn)而生，業(yè)界稱為第三次財政分權(quán)改革。

（二）“分稅制改革”的特征

建國以來，在1958年的財政體制改革和“財政包干”背景下，地方政府稅收豐裕、財源穩(wěn)定，充分分享到了經(jīng)濟(jì)增長的成果，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的信心也得到了前所未有的激勵。但分稅制改革的實施，降低了地方政府的財源、稅源，不僅改變了過去“地方富”的財政狀態(tài)，而且事權(quán)逐級下放，加大了地方政府的支出規(guī)模，造成了財政收支的不平衡，地方財政開始入不敷出，政府不得不尋求新的收入來源。與此同時，政治集權(quán)制度成為了這一行為的又一激勵：中央政府有權(quán)通過政績考核制度決定地方官員的任免和晉升。Li and Zhou（2005）的研究結(jié)果證實了這個觀點，這也就導(dǎo)致了地方官員執(zhí)政努力的扭曲，他們將競相“競次”，壓低工業(yè)用地價格，以此作為吸引制造業(yè)項目投資的主要籌碼，以增加政績，換取自己政治晉升。由此來看，財政分權(quán)和政治集權(quán)是影響土地財政的兩大主力，本文將這兩個視角出發(fā)，梳理兩者對我國土地財政的作用機(jī)制。

二、財政分權(quán)對“土地財政”的影響

分稅制改革強(qiáng)化了中央對全國稅收的控制，削弱了地方政府的自主權(quán)，從而給予了地方政府實施土地財政的財政激勵，具體來看：

（一）分稅制改革削弱了地方政府的財政收支自主權(quán)和分配自主權(quán)

從財政稅收收支自主權(quán)來看，分稅制改革的實施，使得地方政府開征稅種權(quán)力、決定稅率的權(quán)利被限制了，并且預(yù)算內(nèi)收入的運(yùn)用被中央政府制定了嚴(yán)格的具體規(guī)定，同時我國地方政府的財政支出權(quán)力也十分有限，面對大型項目的建設(shè)，地方政府往往需要承擔(dān)資金配套義務(wù)，因此，就造成了地方政府財權(quán)事權(quán)不對稱帶來的財政壓力，而地方政府之所以愿意接受這一壓力，原因之一就是看到了自己可以掌控的“第二財政” ——土地出讓收入（周振華，1999）。

從財政稅收分配自主性來看，一方面，分稅制改革建立了國稅和地稅兩個系統(tǒng)，改變了以往的稅收體系，實行垂直化管理。大大削弱了前一財政時期出現(xiàn)的地方權(quán)利，即地方政府運(yùn)用稅收管理經(jīng)濟(jì)的能力（周飛舟，2010）。分稅制改革后，在支持本地企業(yè)發(fā)展和吸引外來資本上，地方政府所運(yùn)用的稅收手段得到了限制，所能使用的也就僅限于地方所分成的部分企業(yè)所得稅（陶然等，2009）。另一方面，1994年我國將稅種重新劃分為中央獨享稅、中央-地方共享稅和地方獨享稅三種，根據(jù)新稅種的特點，中央稅收收入得到了提高，因為稅源穩(wěn)定、集中的全歸中央，而地方稅收收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征收難度大、征收成本高，因此地方財政收入將視征收情況的不同而不同，處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，因此，地方政府不得不通過土地渠道擴(kuò)大財政收入規(guī)模。

（二）中央財政轉(zhuǎn)移支付未能緩解地方政府財政壓力

1994年分稅制改革后，地方政府財政支出劇增，財政赤字長期困擾著地方執(zhí)政者，財政赤字規(guī)模逐年增加。為了彌補(bǔ)地方的財政缺口，中央政府煞費(fèi)苦心，試圖通過稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來緩和這一現(xiàn)狀。但是，由于轉(zhuǎn)移支付中一般轉(zhuǎn)移性支付比重低于專項轉(zhuǎn)移支付，加之缺乏監(jiān)管的轉(zhuǎn)移支付制度，導(dǎo)致地方政府財政收入仍然不穩(wěn)定，中央轉(zhuǎn)移支付仍然難以平衡地方政府財政缺口（黃佩華，2003）。因此，在轉(zhuǎn)移支付并不能解決地方政府財政壓力的情況下，地方政府只能通過預(yù)算外收入緩解財政壓力。而土地出讓收益成為了預(yù)算外收入當(dāng)仁不讓的首選，地方政府紛紛通過設(shè)立城市土地儲備中心，壟斷土地出讓市場，運(yùn)用“招拍掛”等手段，高價成交土地，以最大化土地出讓收入，來增加地方財政收入（周飛舟，2007）。

結(jié)論：分權(quán)程度越高，地方財政就越依賴土地財政，其土地出讓價格也就越高。

三、政治集權(quán)對對“土地財政”的影響

改革開放后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為了國家工作中心，地區(qū)GDP增長率、城鄉(xiāng)居民收入及增長指標(biāo)作為黨管干部的主要考核指標(biāo)（許鳳麗，2011），在這些指標(biāo)中，GDP因其特殊的指標(biāo)優(yōu)勢，成為反映干部績效的最受歡迎的統(tǒng)計量，因此，地方政府就會通過財政、土地等可支配資源來促進(jìn)GDP增長，以實現(xiàn)政治晉升目標(biāo)。

由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點，要推動GDP的快速有效增長，就要想辦法發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，尤其更倚重第二產(chǎn)業(yè)的拉動。因此，地方政府將調(diào)動各種資源、集中力量發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。而近年來，隨著城市用地規(guī)模的擴(kuò)大、土地價格的上升，土地財政為地方城市的發(fā)展注入了大量的活力，（劉守英等，2005）。地方政府通過土地出讓來謀求財政收入、推動城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施完善、改善人居環(huán)境，進(jìn)而再吸引企業(yè)投資，做大、做強(qiáng)房地產(chǎn)業(yè)，構(gòu)成了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要動力。但是，就我國產(chǎn)業(yè)特征而言，商服、住宅用地和工業(yè)用地性質(zhì)完全不同，在特定區(qū)域，服務(wù)業(yè)具有其特定的消費(fèi)體，區(qū)域間難以流動，投資者可以隨意提高地價、房價，最后都是當(dāng)?shù)叵M(fèi)者買單。而工業(yè)部門選址靈活，容易進(jìn)行生產(chǎn)區(qū)位的調(diào)整，這其中更看重生產(chǎn)成本，因此，理性工業(yè)投資者必然選擇成本最低的區(qū)域進(jìn)行投資（陶然，2009）。地方政府競相廉價出讓土地，用于吸引制造業(yè)投資（張莉，2011）。而我國偏向GDP的政績考核體制更加強(qiáng)化了這一行為，地方政府一方面壓低工業(yè)用地價格來吸引資本，另一方面抬高第三產(chǎn)業(yè)用地價格，獲取財政收入（李永樂，2010）。

結(jié)論：政治集權(quán)下地方政府晉升競標(biāo)賽越激烈，二、三產(chǎn)業(yè)用地價格剪刀差越大，地方政府則越倚重土地財政。

四、總結(jié)及簡單評述

綜上所述，財政分權(quán)與政治集權(quán)相結(jié)合的“中國特色”的分權(quán)體制成為觀察改革后中國經(jīng)濟(jì)增長的一個重要因素。1994年分稅制改革后，由于地方政府爭奪制造業(yè)投資的稅收工具日益縮減，因此地方政府的興趣從“財政承包”時期的“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營土地”， 依靠土地出讓實現(xiàn)財政收入和政治晉升目標(biāo)。

［1］陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2009（07）.

［2］蔡昉.被世界關(guān)注的中國農(nóng)民工——論中國特色的深度城市化［J］.國際經(jīng)濟(jì)評論，2010（02）.

［3］沈坤榮，付文林.稅收競爭、地區(qū)博弈及其增長績效［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2006（06）.

［4］薛慧光.中國式分權(quán)對地方政府土地出讓行為的影響研究［D］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.

［5］張晏，龔六堂.分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué) （季刊），2005，5（01）.

（作者單位：安徽科技學(xué)院財經(jīng)學(xué)院）

上接（第60頁）

現(xiàn)金流入：工程款，專項借款，自行籌集。分公司不能統(tǒng)籌其他資金對其投入。

現(xiàn)金流出：工程支出，上交分公司利潤資金，歸還借款。

（2）分公司

現(xiàn)金流入：項目每筆工程款上交責(zé)任書利潤。

現(xiàn)金流出：分公司機(jī)構(gòu)費(fèi)用，上交公司利潤。

（3）總部

現(xiàn)金流入：外部融資，分公司上交年度利潤資金。

現(xiàn)金流出：總部機(jī)構(gòu)費(fèi)用，所得稅，股東分紅，歸還借款。

過渡期的處理：明確新老項目，嚴(yán)格劃斷新老項目資金，通過幾年過渡，老項目逐漸完結(jié)，所有項目按新的資金管理制度操作。過渡期，分公司按現(xiàn)有模式運(yùn)行老項目的資金管理，同時按計劃逐步歸還欠總部借款。

2.深化資金資源市場化配置，提高資金的效率和效益

（1）申請。根據(jù)項目承接時的資金策劃，由項目部通過分公司向公司申報借款計劃。

（2）評估。公司通過對工程項目拆借評級，決定是否借款。根據(jù)評級打分，以社會利率為參考，實行差別化利率，利率接近市場。

（3）放款。公司與分公司和項目部簽訂借款合同，明確借款額度、利率、時間表和拆借品種。

3.探索建立資金管理和利用的新模式，推動調(diào)整結(jié)構(gòu)

主要指傳統(tǒng)工程項目之外的房地產(chǎn)開發(fā)、“施工-地產(chǎn)”、墊資回報等。

4.強(qiáng)化管控與監(jiān)督，促進(jìn)分公司職能轉(zhuǎn)變

分公司由過去主導(dǎo)資金的籌集和使用，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛媱澓捅O(jiān)督。完善項目資金策劃管理，監(jiān)督檢查資金收支情況，監(jiān)控項目資金流向、流量的合理性與合法性，防范資金風(fēng)險。

（三）改革進(jìn)度

1.深圳地區(qū)以責(zé)任考核項目為主的單位，條件一旦成熟，立即實施。

2.以責(zé)任承包項目為主的單位，已按照這種方式運(yùn)作單位，進(jìn)一步規(guī)范；未按此運(yùn)作單位立即實施。

3.外區(qū)單位

第一方案是隨深圳地區(qū)一起實施；第二方案是根據(jù)深圳地區(qū)實施情況，分單位逐步實施。

［1］商艷芳.建筑施工企業(yè)資金管理的問題及對策探討［J］.財經(jīng)界，2014，02：100-101.

［2］劉兆陽.淺析如何加強(qiáng)建筑施工企業(yè)資金管理［J］.金融經(jīng)濟(jì)，2013，04：135-137.

（作者單位：中國華西企業(yè)有限公司）

本論文為安徽科技學(xué)院校級課題：“分權(quán)式改革引致的區(qū)域競爭對土地城市化的影響研究”（SRC2014361）的階段性成果。