摘 要 土地整治是改善土地利用條件、提高土地利用效率的重要手段之一，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要政策。本文根據(jù)蚌埠市實際的自然條件和社會經(jīng)濟(jì)條件的現(xiàn)狀、特點及其問題，并結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定和指導(dǎo)方向，分析規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的土地利用現(xiàn)狀，評價土地整理潛力，在此基礎(chǔ)上提出合理的分區(qū)規(guī)劃、分段式的開展土地規(guī)劃管理方案的設(shè)計。

關(guān)鍵詞 土地整治 土地利用現(xiàn)狀 實施方向

一、引言

土地是大自然賦予人類的不可替代的物質(zhì)財富，當(dāng)前中國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高速發(fā)展時期，土地整治的新格局正在被建立。由于我國與其他國家國情和時代背景的不同，也造成了在發(fā)展中存在不一樣的土地資源匱乏等問題，致使很難直接套取發(fā)達(dá)國家在過去發(fā)展中的實踐經(jīng)驗和教訓(xùn)。中國本就是人口眾多而耕地卻很少的發(fā)展中國家，過去為了謀求城市現(xiàn)代化的快速發(fā)展，掠奪的征地方式直接讓耕地的后備資源嚴(yán)重虧空，使得如蚌埠等三線城市在如今的轉(zhuǎn)型發(fā)展時期面臨土地資源瓶頸帶來的種種挑戰(zhàn)。以目前的形勢來看，應(yīng)當(dāng)盡快制定出具體且有效的土地整治措施，借以此來盤活存量土地，補(bǔ)充農(nóng)村耕地面積，強(qiáng)化土地集約利用度。本文基于土地整治視角，力求為蚌埠市在土地資源調(diào)整和發(fā)展中引起的一系列問題，提供有價值的借鑒和參考。

二、蚌埠市土地整治的目的和意義

改善蚌埠市土地利用條件和生態(tài)環(huán)境，將未利用過但具有利用潛力和開發(fā)價值的土地改造為可利用的土地，將在生產(chǎn)建設(shè)因塌陷、壓占等破壞的土地恢復(fù)為可利用土地，將未得到合理利用的土地重新規(guī)劃使其得到高效利用。

從土地整治的角度實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化利用，從而達(dá)到促進(jìn)蚌埠市經(jīng)濟(jì)的快速、可持續(xù)發(fā)展。

三、蚌埠市的背景及其土地利用現(xiàn)狀

（一）背景

蚌埠市幅區(qū)屬江淮丘陵與黃淮海平原的過渡地帶，是江淮分水嶺的末梢。境內(nèi)以平原為主，南部散落丘陵，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而津浦鐵路從境區(qū)中部縱貫?zāi)媳?，淮河自西向東流過境南，使得蚌埠成為全國重要的交通樞紐，皖北的公路運輸中心。但過去由于缺乏國家相應(yīng)的政策關(guān)懷，其本身的地理優(yōu)勢也得不到充分的發(fā)揮，且陳舊的土地規(guī)劃布局一定程度上也限制了城市產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化創(chuàng)新，致使蚌埠的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了滯后的態(tài)勢。且土地面積的有限性和城市發(fā)展對土地需求的增長性之間的不協(xié)調(diào)，產(chǎn)生了對土地資源重新進(jìn)行整治規(guī)劃的新需求。例如隨著合蕪蚌自主經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)程的加快，土地資源的供需矛盾也日益顯著。

（二）土地利用現(xiàn)狀

蚌埠市土地總面積為595072.23公頃，其中，耕地378585.41公頃，占土地總面積的63.62% ；林地18156.63公頃，占土地總面積的3.07%；園地和牧草地面積較少，分別為1356.04公頃和187.63公頃，各占0.23 %和0.03%；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積為76170.14公頃，占土地總面積的12.80%；交通運輸用地面積為18729.17公頃，占土地總面積的3.15%；水域及水利設(shè)施用地面積為3733.67公頃，占土地總面積的0.63%。（見表1）

截止到2010年末，蚌埠市常住人口362萬人，其中城鎮(zhèn)人口137萬人，農(nóng)村人口225萬人，人口密度為609人/平方公里。

由此可知，目前蚌埠市農(nóng)用地比重較高，人均耕地面積較大，耕地資源較為充足。草地和其他類型土地所占比重較少則說明土地后備資源不足，生態(tài)承載能力較低。伴隨著城市建設(shè)區(qū)域面積的繼續(xù)擴(kuò)大，耕地面積縮減帶來的各方面壓力將會增大，與此同時根據(jù)實地走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，蚌埠市的工業(yè)用地與農(nóng)村宅基地比重偏高。急需改變這種土地后備資源緊缺與粗放利用并存的不良現(xiàn)象。

四、蚌埠市土地整治的總體規(guī)劃及戰(zhàn)略目標(biāo)

（一）總體規(guī)劃

《蚌埠市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》中指出：規(guī)劃期內(nèi)，全市通過土地整理復(fù)墾和土地開發(fā)增加耕地7694.31公頃，擬安排7個土地綜合整治區(qū)，項目總規(guī)模44171.47公頃。

（二）戰(zhàn)略目標(biāo)

第一，制定合理的土地整治的設(shè)計方案，從而通過有效補(bǔ)充農(nóng)村的耕地總體數(shù)量，進(jìn)而保障蚌埠市內(nèi)的糧食及其農(nóng)副產(chǎn)品的供給能力。

第二，盡可能地提升土地集約利用率。想方設(shè)法地提高蚌埠市的糧食產(chǎn)量，解決農(nóng)村空置宅基地和低效率工業(yè)占用地的地利用現(xiàn)象。

第三，改善現(xiàn)有生態(tài)狀況。建立生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

第四，通過調(diào)整城市整體布局，優(yōu)化空間形態(tài)。引導(dǎo)其由高度聚合轉(zhuǎn)為適度分散。

五、蚌埠市土地整治措施的方案

（一）農(nóng)用地整治

蚌埠市作為一個走向“落寞”的老工業(yè)城市，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也急需“甘霖”。因此，蚌埠市的農(nóng)用地整治不應(yīng)局限于“田成方、林成行、路相通、渠相連”的旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，還要充分考慮城鄉(xiāng)一體化和統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展，建設(shè)新型農(nóng)村。

1.農(nóng)用地平整。蚌埠市位于淮河中游，地勢西北高，東南低，自然坡降約為萬分之一。地形以平原為主，僅南部地區(qū)分布有少量的丘陵和臺地。耕地質(zhì)量較好，其中一等地占21.1%，六等地僅占2.6%，主要種植作物有水稻、小麥、玉米、蔬菜等。我國早期的土地平均分配制度使得地塊被分割，零碎化。地塊的零碎化導(dǎo)致機(jī)械耕作無法實施，只能依靠人工作業(yè)，這樣不但成本高且效率低下。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大趨勢下，規(guī)模經(jīng)營具有很強(qiáng)的操作性和現(xiàn)實意義。

2015年6月，蚌埠市下發(fā)的《蚌埠市委辦公室蚌埠市人民政府辦公室關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》中明確指出支持農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地等方式解決承包地細(xì)碎化問題，扶持農(nóng)戶集中承包地，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以按照規(guī)定程序通過互換并地等方式解決承包地細(xì)碎化問題?！靶K變大塊”不僅使得農(nóng)民的耕作成本降低，有利于資源的利用和農(nóng)村生態(tài)多元化經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更有利于政府農(nóng)用地平整項目的實施。

2.灌溉系統(tǒng)、田間道路、防護(hù)林規(guī)整。水利是農(nóng)業(yè)的命脈。蚌埠市地處淮河中游下段，境內(nèi)河流、湖泊眾多，年降水量約為881mm，地表水資源較豐富，但由于過境水量大，不能得到充分利用，并且水污染嚴(yán)重，所以需要節(jié)約用水，合理組織農(nóng)業(yè)灌溉。

灌溉系統(tǒng)的規(guī)整首先是要進(jìn)行農(nóng)業(yè)布局的調(diào)整，根據(jù)各區(qū)域?qū)嶋H供水情況和農(nóng)作物蓄水規(guī)律選擇相應(yīng)的農(nóng)作物，因地制宜，高效利用降水和灌溉水，以取得最佳的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益；其次是對水利灌溉技術(shù)的改進(jìn)，建立完整的節(jié)水灌溉技術(shù)體系，利用節(jié)水灌溉工程技術(shù)、農(nóng)藝及生物節(jié)水技術(shù)和水資源優(yōu)化調(diào)配及節(jié)水管理技術(shù)等，推廣水稻淺水灌溉、濕潤灌溉以及溝灌、噴滴灌、微噴灌等，以降低農(nóng)田耗水率，實現(xiàn)渠系的高效利用。

土地整理是為了從土地中盡可能多的獲得農(nóng)副產(chǎn)品，道路正是交通運輸中不可缺少的物質(zhì)條件。

田間道路根據(jù)服務(wù)面積與功能的不同，可以將其劃分為以下四個等級：聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的干道、聯(lián)系村莊與村莊的支道、聯(lián)系村莊與田塊的田間道和田間生產(chǎn)路。隨著國家“村村通公路”政策的實施，使規(guī)?；?、機(jī)械化的大型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更加可行，人力、物力、財力可以得到充分利用，投入成本降低、產(chǎn)量增加。同時公路的便捷使得銷售渠道大開，大大縮短了從資源轉(zhuǎn)化為利潤的時間。因此在未來的土地規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)逐步提升田間道路的資金投入量。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地整治

需穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村居民點整治。農(nóng)村居民點受歷史因素和自然地理環(huán)境的影響往往比較零散，占地多且利用效率低下，加上大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，造成土地的閑置。在新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，農(nóng)村土地利用方式由粗放利用向集約利用轉(zhuǎn)型，再受城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的影響，在這些經(jīng)濟(jì)驅(qū)動力和政策驅(qū)動力下，農(nóng)村居民點的整理是可行而必要的。

村莊的改造歸并的首要工作是制定合理的土地利用規(guī)劃，充分利用閑置土地和廢棄地，將居民點統(tǒng)一安排，嚴(yán)格控制居民點數(shù)量和規(guī)模，同時配套完善的基礎(chǔ)設(shè)施，確保農(nóng)民生活質(zhì)量最大程度的提高。

（三）城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治

積極促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，鄉(xiāng)村土地的非農(nóng)化和非糧化對農(nóng)村的生活、生態(tài)環(huán)境都產(chǎn)生了非常大的影響。在農(nóng)村的初級工業(yè)化階段，大多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局無序且對污染物的排放沒有控制，造成對土壤、河流、地下水的嚴(yán)重污染。因此，對農(nóng)村建設(shè)用地的整治應(yīng)把目標(biāo)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等工業(yè)用地上。譬如，將對勞動力密集型、對農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)副產(chǎn)品依賴性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)適當(dāng)集聚在農(nóng)村，利用廢棄地和無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的未利用地劃定產(chǎn)業(yè)園區(qū)，構(gòu)建集約高效的農(nóng)村生產(chǎn)空間。

（四）市地整治

1.舊城改造。同其他老工業(yè)城市一樣，蚌埠市也面臨著主城區(qū)的“老化”問題，房屋破舊，居住環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，人口密集，工業(yè)區(qū)與居住區(qū)、商業(yè)區(qū)的混雜更造成土地利用效率的低下，城市發(fā)展的緩慢。早期由開發(fā)商主導(dǎo)的舊城改造項目并沒有取得顯著的成效，甚至在一定程度上衍生了房價高漲等社會經(jīng)濟(jì)問題。因此，應(yīng)該采取政府政策和市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合下順應(yīng)時勢的整治措施，對舊城區(qū)和城中村進(jìn)行整治的同時，注重歷史風(fēng)貌城區(qū)的保護(hù)，互相促進(jìn)以此提升城區(qū)的土地價值和環(huán)境品質(zhì)。

2.岸線保護(hù)與利用規(guī)劃?？茖W(xué)的保護(hù)和利用市區(qū)域內(nèi)的淮河干流、沿淮河流、湖泊的岸線等。可以考慮逐步將沿岸的三類工業(yè)遷出，集中目前分散布局的港口岸線。重點保護(hù)龍子湖區(qū)的生態(tài)岸線，竭力將其打造為蚌埠未來城市面貌的集中展示區(qū)。將天河兩岸的自然生態(tài)岸線，逐步規(guī)整為生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游度假勝地。同時合理規(guī)劃迎河—張公湖—席家溝岸線，擴(kuò)寬迎河沿岸濱河綠帶等，建設(shè)為蚌埠市居民休閑健身的生活岸線。

3.自然山水資源整治。各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃，確立蚌埠市自然景觀資源的保護(hù)區(qū)。逐步加強(qiáng)對山體、水系及其周邊地段的研究與建設(shè)控制。引淮河入城，規(guī)劃天河—張公湖、天河—龍子湖水系的溝通工程。

六、如何保障土地整治措施的實施

第一，重視規(guī)劃的引領(lǐng)作用，通過調(diào)查研究區(qū)域內(nèi)土地資源的整治潛力，確立未來一段時期內(nèi)的整治目標(biāo)及其重點工程，提出詳盡的整治規(guī)劃方案引導(dǎo)整治的開展方向。

第二，加強(qiáng)市政各部門及其各級間的協(xié)調(diào)作用。整合農(nóng)業(yè)、水利、發(fā)改、建設(shè)等相關(guān)部門的政策和資金，同時協(xié)調(diào)市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地管理部門，從有助于土地整治政策的順利開展和落實。

第三，在充分了解區(qū)域內(nèi)土地資源實際情況基礎(chǔ)上，制定有針對性的、有創(chuàng)新的差別化整治政策。例如針對城市化進(jìn)程中農(nóng)村居民點整治，就要加強(qiáng)社會保障配套機(jī)制和多渠道資金籌備機(jī)制的政策建設(shè)。

第四，拓寬資金渠道，開拓新的融資模式。加強(qiáng)涉農(nóng)各部門間的溝通合作，整合專項資金，集中用于土地的整治項目中去。同時正確引導(dǎo)社會資金的投入，以市場運營模式成立土地整治基金作為有效的融資平臺。

七、結(jié)語

土地整治作為促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化城市空間布局及其改善生態(tài)環(huán)境的重要平臺，它的具體實施有利于積極解決蚌埠市的土地資源緊缺與粗放利用并存的現(xiàn)狀，同時有效地緩解了城市居民對生態(tài)環(huán)境所提出的更高要求與生態(tài)空間逐步萎縮兩者并行的矛盾。

（作者單位為安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院）

[作者簡介：劉婧（1995—），女，安徽池州人，安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院本科在讀?；痦椖浚罕疚南蛋不肇斀?jīng)大學(xué)省級大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目（項目編號：201510378588）的階段性成果。]

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