楊愛悅

【摘 要】 長期以來，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的問題存在政企不分、政事不分，某些政府機構(gòu)運用其所掌握的行政權(quán)力維護本部門、本行業(yè)的利益的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，政府調(diào)整自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制具有非常重要的作用，其管制目的是建立一個超越部門利益、與企業(yè)無行政隸屬或產(chǎn)權(quán)關(guān)系的中立性國家管制機構(gòu)，即政府應(yīng)當(dāng)從壟斷經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮越?jīng)營的組織者、維護者，破除管制機構(gòu)與被管制企業(yè)之間的利益紐帶，使管制機構(gòu)能夠依法超然地行使正當(dāng)?shù)氖袌龉苤坡毮?。政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制，不僅對維護市場秩序、保障消費者和社會利益、促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都產(chǎn)生了一定的推動作用，而且對于正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期的中國來說，也是具有特殊的意義。

【關(guān)鍵詞】 產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué) 自然壟斷 主要特征 影響因素 管制問題

一、自然壟斷行業(yè)的主要特征分析

1.壟斷性

自然壟斷行業(yè)一般都是規(guī)模經(jīng)濟較明顯的行業(yè)，即規(guī)模愈大，生產(chǎn)成本就愈低。譬如，煤氣公司要輸送煤氣，就必須鋪設(shè)管道，而鋪設(shè)管道的成本是非常高的，但一旦鋪設(shè)完畢，向管道泵注入更多的煤氣則不需要更多的資金注入，以至于邊際成本趨向于零。同時，自然壟斷行業(yè)有大量的“沉淀成本”，即資金一旦投入就難以在短時期內(nèi)收回，也難改為其他用途。如果多個企業(yè)之間進行競爭，勢必導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)，造成資源的大量浪費。因此，一般要求由一家企業(yè)進行壟斷性經(jīng)營。

2.公益性

自然壟斷行業(yè)主要是為社會公眾提供公共服務(wù)的行業(yè)，它所提供的私人邊際效用（MPB）小于其社會邊際效用（MSB）。如電力產(chǎn)業(yè)所提供的效用，就不僅僅為電力消費者所享有，而且還對整個社會的生活和生產(chǎn)、整個社會的正常運轉(zhuǎn)具有至關(guān)重要的作用。

3.不可選擇性

由于自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營者一般都是唯一的，因此對消費者來說，這些服務(wù)具有不可選擇性。要么接受經(jīng)營者確定的交易條件，要么就不與其發(fā)生交易關(guān)系。

4.部分業(yè)務(wù)具有可競爭性

并非自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性，有些業(yè)務(wù)是可競爭的。如電力業(yè)包括電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)（發(fā)電）、高壓輸電、低壓配電和電力供應(yīng)等多種業(yè)務(wù)領(lǐng)域，這些業(yè)務(wù)中只有高壓輸電和低壓配電屬于自然壟斷業(yè)務(wù)。而電力設(shè)備供應(yīng)、電力生產(chǎn)和供應(yīng)則屬于競爭性業(yè)務(wù)。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)的有效競爭介紹

1.自然壟斷產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)有效競爭的政策思路

首先要區(qū)分具體產(chǎn)業(yè)中的自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，并實行區(qū)別對待的管制政策。對于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)放松進入壁壘，以較充分地發(fā)揮競爭機制的作用，但政府仍然要控制進入非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達(dá)到最小的經(jīng)濟規(guī)模，以避免低水平的過度競爭現(xiàn)象，實現(xiàn)有效競爭，而對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，由于這些業(yè)務(wù)需要大量的固定資產(chǎn)投資，其中相當(dāng)部分是沉淀成本，如果由多家企業(yè)進行重復(fù)投資，不僅會浪費資源，而且會使每家企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)不能得到充分利用。因此，政府管制的基本政策是嚴(yán)格控制新企業(yè)進入這些業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

2.多產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的有效競爭問題

多產(chǎn)品自然壟斷的成本弱增性主要表現(xiàn)為范圍經(jīng)濟性。當(dāng)非自然壟斷性業(yè)務(wù)由多家企業(yè)競爭性經(jīng)營后，是否應(yīng)允許經(jīng)營壟斷性業(yè)務(wù)的一家或極少數(shù)幾家企業(yè)同時經(jīng)營那些非自然壟斷性業(yè)務(wù)，這就在相當(dāng)程度上取決于企業(yè)對自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性（競爭性）業(yè)務(wù)實行垂直一體化經(jīng)營的范圍經(jīng)濟性。同時，還應(yīng)充分考慮到實行垂直一體化經(jīng)營的企業(yè)在壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)間，采取交叉補貼戰(zhàn)略，以排斥競爭企業(yè)，扭曲競爭機制的可能性。在對兩者進行綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上，才能制定合理的政府管制政策。

三、影響我國自然壟斷行業(yè)的主要因素

1.政企難分，行政性壟斷廣泛存在

在我國，政府一方面是企業(yè)的所有者，另一方面又是社會的管理者、市場的管理者，這就存在著深刻的角色沖突，從而產(chǎn)生政企難分的現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在三個方面上：首先，從政企關(guān)系上看，政府對企業(yè)管得過多、過死。從市場準(zhǔn)入、原材料的提供，到價格的制定、產(chǎn)量的規(guī)定以及產(chǎn)品的銷售，政府部門都直接對企業(yè)進行干預(yù)和控制，有的憑借行政手段實施壟斷經(jīng)營。企業(yè)從屬于政府，沒有競爭的壓力，政府做了許多企業(yè)該做的事情。在政府及其所屬部門的行政壟斷控制和操縱下，壟斷行業(yè)的企業(yè)并不是真正的企業(yè)。其次，從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)看，我國絕大部分壟斷行業(yè)的企業(yè)都是國有的，雖然進行了公司制改造，但并沒有建立起規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，沒有完全按商業(yè)化原則進行考核和管理。最后，從業(yè)務(wù)范圍看，壟斷行業(yè)既承擔(dān)政府下達(dá)的政策性任務(wù)，也從事一般的商業(yè)性經(jīng)營。正是因為承擔(dān)著政府的政策性任務(wù)，壟斷企業(yè)才有了低效率經(jīng)營的借口，企業(yè)預(yù)算約束軟化，即使虧損也能夠依靠政府補貼生存。

2.壟斷行業(yè)價格規(guī)制的不合理

我國壟斷產(chǎn)業(yè)特別是自然壟斷產(chǎn)業(yè)的價格大都由政府直接定價。目前我國政府對管制價格的審定，基本上是以被管制企業(yè)上報的成本和其主管部門提出的調(diào)價方案為依據(jù)，在具體審核時，雖然要計算成本，利潤和稅金，但成本只以企業(yè)上報的調(diào)價前或執(zhí)行期成本為準(zhǔn)，沒有從控制價格的角度設(shè)計成本的規(guī)制和具體標(biāo)準(zhǔn)，沒有法定的預(yù)測成本的依據(jù)，也沒有明確的量化的效率、提高標(biāo)準(zhǔn)及要求。至于利潤的確定，至今沒有明確規(guī)定任何產(chǎn)業(yè)合理利潤標(biāo)準(zhǔn)，也正因如此，我國的壟斷行業(yè)的價格便出現(xiàn)了“年年調(diào)，年年虧，越調(diào)越虧，越虧越調(diào)”的怪圈。價格聽證會變成了“價格漲價會”，物價局被稱為“漲價局”。

3.行業(yè)收入差距過大，出現(xiàn)兩極分化

由2010年國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)得知，電力、電信、石油、金融保險、水電氣供應(yīng)、煙草等壟斷行業(yè)，其職工數(shù)不足全國職工總數(shù)的9%，但工資和各項福利獎金收入總額卻相當(dāng)于全國職工工資總額的67%。按行業(yè)分組，2010年，年平均工資最高的是金融保險業(yè)（100253元）；最低的是采掘業(yè)當(dāng)中的木材及竹材采運業(yè)（5462元），兩者相差17.35倍。更有數(shù)據(jù)顯示，從2000年到2010年十年間，行業(yè)差距擴大了4.8倍。在壟斷與非壟斷行業(yè)中的收入差距如此之大，勢必會在廣大勞動者隊伍中產(chǎn)生強烈的不平衡心理和不滿情緒。

4.經(jīng)濟效率低下，服務(wù)質(zhì)量差

目前在我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)中，比較普遍的存在著消耗高、效益差、國有資產(chǎn)運營效率低下甚至在某些產(chǎn)業(yè)還存在著虧損狀態(tài)。另外，自然壟斷產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)在其企業(yè)活動中利用產(chǎn)業(yè)或地區(qū)壟斷地位，損害消費者利益的現(xiàn)象非常普遍，這樣的事件在每年的央視“3.15晚會”中比比皆是。

5.法律體系滯后

我國自然壟斷行業(yè)政府管制的法律體系明顯滯后。行政機構(gòu)靠權(quán)力牟利，部門立法，憑壟斷交易，與國爭權(quán)，與民爭利，成了當(dāng)今中國的普遍現(xiàn)象。由于法律體系滯后，許多領(lǐng)域的管制職能沒有得到法律和政策的明確授權(quán)，管制無規(guī)可循，不能做到依法管制；管制的人為干擾因素大，決策過程的透明度低，存在著相關(guān)部門權(quán)力膨脹和尋租的較大風(fēng)險。規(guī)制法律體系的嚴(yán)重落后，產(chǎn)生了許多問題，即使頒布了相應(yīng)的行業(yè)立法，也由于這些法律是由其主管部門牽頭起草，一方面具有較大局限性，另一方面，易陷入部門立法固化既有利益格局的局面。

四、我國政府管制所關(guān)注的問題分析

1.運營模式的選擇

改革的目的是要打破行政性壟斷，在能夠引入競爭的環(huán)節(jié)引入競爭，并在自然壟斷部分和競爭部分實現(xiàn)平穩(wěn)連接，在改善激勵效果的同時盡量降低交易費用。按照經(jīng)濟學(xué)的解釋，在確實存在自然壟斷的情況下，設(shè)立一家以上的企業(yè)將增加成本?，F(xiàn)實中的主要問題是在并不存在自然壟斷場合實行壟斷經(jīng)營，而且是行政性的壟斷經(jīng)營，有些時候，自然壟斷往往成為實行行政性壟斷的借口。隨著技術(shù)的進步和管制方法的改進，過去被認(rèn)為是屬于自然壟斷的的領(lǐng)域，也發(fā)生了性質(zhì)上的變化，具有一定的可競爭性。

2.企業(yè)體制的重新構(gòu)造

壟斷性國有企業(yè)往往存在著政企不分、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的公司化、高負(fù)債、人員過多、社會保障不足等各種難題。這些行業(yè)政企不分的成都是最高的，不少行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)就是政府機關(guān)，如鐵路總公司。國家郵政總局等。改革不僅是要把政府與企業(yè)分開，而是直接要對政府機構(gòu)進行撤并，分解并重新配置原有的政府資源。由于這些企業(yè)大都屬于關(guān)鍵領(lǐng)域，企業(yè)可以產(chǎn)權(quán)多元化，可以引入非國有資本，但是往往是國有資本控股，有的甚至是國有獨資。在這種特殊的情況下，建立什么樣的體制和機制，國有資本與非國有資本如何合作，有效的公司治理如何構(gòu)造和運轉(zhuǎn)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的選擇，在上述的這些方面尚無成功的經(jīng)驗供我國借鑒，需要我國通過自己的探索。

3.引入新的投資者

我國目前處于工業(yè)化中期，基礎(chǔ)設(shè)施具有可觀的增長潛力和可觀的經(jīng)濟回報，這一方面需要大量的新投資，另一方面也對新投資者具有極大的吸引力。引入新的投資者是對自然壟斷行業(yè)進行改革、重組和發(fā)展的一個重要變量。引入新的投資者的直接意義就在于為行業(yè)發(fā)展提供曾量資金和其他資源。引入新投資的最重要目的就是為了改革，新投資的進入通常有兩種方式：一是直接創(chuàng)辦企業(yè)，新企業(yè)直接采取新體制，以增量形式擴大市場的比重。二是新投資者以控股的方法進入老企業(yè)，來推動老企業(yè)的轉(zhuǎn)制。

4.建立新的監(jiān)管體制

新的監(jiān)管體制重點在于在市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)上，規(guī)范和保持合理的競爭與合作秩序。因此在確定新體制的同時需要明確并且貫徹若干基本原則，如政企分開，鼓勵競爭并盡可能的降低交易成本，公正性，相對獨立性等。設(shè)立新的有效的監(jiān)管機構(gòu)。對于原有的政府主管機構(gòu)來說，要實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變和人員重新配置，可以進行人員分流，部分人員進入新的機構(gòu)。新的崗位培訓(xùn)是必要的，關(guān)鍵是切實轉(zhuǎn)變工作思路和作風(fēng)。

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