陳巖

摘 要：自2009年新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)?！保┱哒Q生以來，近些年來，已經(jīng)取得了顯著的成效。但在民族地區(qū)，受到其民族文化、民族經(jīng)濟和民族發(fā)展三方面特殊性的影響，新農(nóng)保政策的實施也存在著特殊性。通過B·蓋伊·彼得斯的參與式國家的理論探討發(fā)展民族地區(qū)新農(nóng)保政策中公眾參與的參與因子、參與鏈和參與圈的三步路徑。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)保；民族地區(qū)；參與式國家

根據(jù)2010年第六次全國人口普查詳細匯總資料計算，我國人口平均預期壽命達到74.83歲，比2000年的71.40歲提高3.43歲。到2050年，60歲以上老人占總?cè)丝诘谋戎貙⒊^30%，社會進入深度老齡化階段。我國的老齡化進程加快，但是，我國卻是世界上第一個“未富先老”和“未備先老”的國家。

一、老齡事業(yè)和養(yǎng)老社會保障的政策導向

對于我國的養(yǎng)老保險未來發(fā)展趨向，在十八大的報告中曾明確提出“整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調(diào)整機制。擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值?！痹谵r(nóng)村地區(qū)，施行的養(yǎng)老制度是從2009年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，簡稱新農(nóng)保制度試點工作。在“舊農(nóng)保”的體制之下，養(yǎng)老金的費用主要由農(nóng)民繳納，村集體經(jīng)濟組織只起到了輔助作用，這種養(yǎng)老保險的模式備受詬病，被一度戲稱為“農(nóng)民交錢養(yǎng)活自己”。而新農(nóng)保的進步意義在于，首先是實現(xiàn)了資金來源的多元化，由個人繳納、集體補助和政府補貼三部分構(gòu)成，更好地將政府責任、社會責任和個人責任三者有機地結(jié)合起來。

二、民族地區(qū)新農(nóng)保的特殊性問題研究

（一）民族文化的滲透式影響。民族文化不僅是形塑社會保障的一個重要變量，基本上構(gòu)成了社會保障制度的社會背景。這種互動的辯證關(guān)系主要由以下兩個方面構(gòu)成：首先是民族文化是社會保障制度的人文保障，是影響社會保障的一個基礎(chǔ)性變量；而社會保障制度承擔著維護民族成員的權(quán)益，促進民族發(fā)展的重要責任。

根據(jù)公共政策對象文化的定義，公共政策對象文化是指公共政策對象的價值觀、信仰、思想、規(guī)范等文化因素綜合作用而形成的對公共政策的傾向模式。[1] 我國少數(shù)民族具有家庭養(yǎng)老的這種傳統(tǒng)觀念，不單純是一種社會觀念，而且是一種深刻的文化認同。[2] 近些年來，隨著生活方式的迅速變化，尊老、敬老、養(yǎng)老的文化似乎正在變?nèi)?，一些拋棄老人、虐待老人的社會丑聞逐漸出現(xiàn)，其背后是社會制度、政府管理的缺陷。

（二）民族經(jīng)濟的現(xiàn)實性影響。受到地理位置、自然環(huán)境、歷史文化和人口素質(zhì)等諸多因素的影響，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，貧困問題一再威脅著少數(shù)民族的生存和發(fā)展，這也是當前少數(shù)民族地區(qū)的普遍現(xiàn)狀。[3]雖然我國的新農(nóng)保已經(jīng)實現(xiàn)了在全國制度上的全覆蓋，民族地區(qū)也同樣在這些制度覆蓋的范圍內(nèi)，但是，新農(nóng)保制度全覆蓋和真正的覆蓋還是有一定的區(qū)別的。家庭收入情況對民族地區(qū)的農(nóng)村參保情況會產(chǎn)生一定的影響。根據(jù)對湖北來鳳縣的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，非常了解與認同“新農(nóng)?！闭邇?nèi)容的農(nóng)民有7.5%，認同的有35.5%，民族貧困地區(qū)弱勢農(nóng)民群體對“新農(nóng)?！钡恼哌€不是很了解。[4]

（三）民族發(fā)展的戰(zhàn)略式影響。關(guān)于民族地區(qū)的社會發(fā)展?jié)摿Φ难芯恐饕敲褡宓貐^(qū)的人才建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。除了教育水平低下之外，自身文化素質(zhì)和根深蒂固的思想也導致了在推行新型農(nóng)村社會保障制度時會出現(xiàn)兩個方面的影響：一是社會保障需求多，需求范圍廣，首先全面社會保障的難度很高；二是廣大民族農(nóng)村地區(qū)社會保障體系的管理能力弱、素質(zhì)低，執(zhí)行能力又較弱，造成整個社會保障體系極度薄弱，民族地區(qū)的新農(nóng)保政策在制定和實施的過程中都要充分考慮當?shù)氐恼?、?jīng)濟、文化、民族、宗教等因素，如果不結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，社會保障政策的效果就會大打折扣，保障的目標難以實現(xiàn)。

三、基于參與式國家理論的新農(nóng)保可持續(xù)發(fā)展的路徑探討

彼得斯曾經(jīng)在《政府未來治理的模式》一書中提到四種政府未來的治理模式，其中一種就是參與式國家，參與式國家理論的基本假設(shè)是傳統(tǒng)官僚制這種層級節(jié)制的、由上而下的管理形態(tài)限制了員工對其從事工作的參與。參與式國家則更注重低層員工即政府下層的工作人員。由于公共組織和私人部門的不同，這種尋求廣泛參與的對象從政府部門的底層員工擴展到公民參與最后也涉及了協(xié)商治理的指向。

（一）明晰參與因子，夯實新農(nóng)保政策中公民參與的基礎(chǔ)。參與因子指的是個體對新農(nóng)保政策的體驗中的不同方面。新農(nóng)保的政策是民生領(lǐng)域的重要政策，是關(guān)乎每一位社會成員切身利益的政策。影響這種政策中公眾參與的積極性的因素還是公眾自身對于養(yǎng)老關(guān)乎利益的認知水平。每個家庭或者是個人針對養(yǎng)老問題的實際體驗是不同的，這種參與首先是應(yīng)該包括民族地區(qū)新農(nóng)保的政策對象應(yīng)該參與其中，基層的工作人員也具有很強的發(fā)言權(quán)。

（二）打造參與鏈，強化新農(nóng)保政策中公民參與的能力。整合個體的參與因子，將不同個體的體驗整合分析，再應(yīng)用于民族地區(qū)新農(nóng)保政策的特殊性構(gòu)建當中。按照參與公眾的類別整理政策意見，將同一種群體的利益進行整合，確保整合后的方案可以保證這部分群體的利益。將這些紐帶型的利益鏈條再反饋給相關(guān)的利益群體，讓他們重新檢視其中的利益關(guān)聯(lián)。

（三）形塑參與圈，提升新農(nóng)保政策中公民參與的品質(zhì)。參與圈是要打造一種公民參與新農(nóng)保政策的環(huán)境。形成一種將利益訴求敢于表達、善于表達、表達清晰、得到反饋的新型政策制定和評估的方式。現(xiàn)階段，我國的公民參與政策路徑并不完善，未來首先要提高公民的政策參與品質(zhì)，將參與政策過程當做是生活的一部分，充分發(fā)揮公民參與權(quán)。也要處理好整體利益和局部利益的關(guān)系。

參考文獻：

[1]寧國共政策文化分析：公共政策分析的一個重要向度[J]. 西安政治學院學報，2003（05）：78-80.

[2]黃維民.完善我國西部農(nóng)村少數(shù)民族社會保障的戰(zhàn)略考量[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：127-138.

[3]李仲先.邊遠民族地區(qū)貧困狀況及扶貧建議——以攀枝花市為例[J].攀枝花學院學報，2014，05：32-34.

[4]許芳，徐國虎.民族貧困地區(qū)弱勢農(nóng)民群體“新農(nóng)保”參保意愿與行為實證分析——基于湖北省來鳳縣的調(diào)查[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2013（06）：111-114.

[5][美]B·蓋伊·彼得斯著，吳愛明等譯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2013：33-40.