【摘 要】十八屆五中全會(huì)提出：推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的必然要求，在“十三五”的開(kāi)局之年，營(yíng)口市“十三五”規(guī)劃中提出：促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，走新型城鎮(zhèn)化道路。本文以營(yíng)口市城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成就出發(fā)，分析了營(yíng)口市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的挑戰(zhàn)，并提出相應(yīng)的建議，以促進(jìn)營(yíng)口市城鎮(zhèn)化建設(shè)取得新成效。

【關(guān)鍵詞】營(yíng)口市；推進(jìn)；城鎮(zhèn)化建設(shè)；思考

目前，營(yíng)口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到63.9%，高于全國(guó)城鎮(zhèn)化率，但是在新常態(tài)下，如何更好的推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，是當(dāng)前值得思考的問(wèn)題。

一、營(yíng)口市城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的成就

城鎮(zhèn)化是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程。這一過(guò)程也是城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變化、城鄉(xiāng)文明不斷融合發(fā)展的過(guò)程。城鎮(zhèn)化是推動(dòng)現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)力，也是現(xiàn)代化的必由之路。近年來(lái)，營(yíng)口市在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中不斷探索，采取多種有力措施推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

1.規(guī)劃先行

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行。規(guī)劃是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，只有緊密結(jié)合實(shí)際高水平、高標(biāo)準(zhǔn)地編好城鎮(zhèn)規(guī)劃，并一張藍(lán)圖繪到底，才能保證城鎮(zhèn)化科學(xué)有序地推進(jìn)。營(yíng)口沿海和山區(qū)并存，發(fā)展基礎(chǔ)差異較大，針對(duì)這一實(shí)際，采取了重點(diǎn)突破戰(zhàn)略，請(qǐng)新加坡裕廊公司做了開(kāi)發(fā)區(qū)總體規(guī)劃，請(qǐng)上海交通大學(xué)做了沿海產(chǎn)業(yè)基地、營(yíng)東新城規(guī)劃，去年又由上海交通大學(xué)完成了全營(yíng)口地區(qū)的總體規(guī)劃，在全市形成了一帶三軸的城鎮(zhèn)空間布局，建立了以中心城市為核心、副中心城市為支撐點(diǎn)、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為骨干、偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的布局合理、層級(jí)清晰、功能完善的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

2.產(chǎn)業(yè)支撐

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐。沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐、項(xiàng)目帶動(dòng)就無(wú)法形成人流、物流、資金流的集聚，建起來(lái)的城鎮(zhèn)也只會(huì)是一座“空城”。因此，始終堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在城鎮(zhèn)化的突出位置來(lái)抓，充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以八大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，把發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為主攻方向，加大招商引資力度，著力引進(jìn)和培育大企業(yè)、大集團(tuán)，提升產(chǎn)業(yè)規(guī)模和水平，形成“458”產(chǎn)業(yè)集群，使全市經(jīng)濟(jì)增幅連續(xù)6年位居遼寧省第一位，有力地推動(dòng)了營(yíng)口市城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化統(tǒng)籌發(fā)展。

3.綜合保障

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須堅(jiān)持以提高城鎮(zhèn)綜合承載能力為保障，城鎮(zhèn)綜合承載能力決定著城鎮(zhèn)的規(guī)模和質(zhì)量，堅(jiān)持把“宜居”放在首位，努力提高交通、能源、供排水、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行保障能力。著力加強(qiáng)教育、文化、醫(yī)療、休閑等城鎮(zhèn)功能設(shè)施的建設(shè)，深入開(kāi)展文明城建設(shè)創(chuàng)建活動(dòng)，提高城市管理科學(xué)化水平，城鎮(zhèn)的承載力和吸引力不斷增強(qiáng)。

4.以人為核心

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵是人的城鎮(zhèn)化，營(yíng)口市積極探索戶籍制度改革、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和社會(huì)保障制度等改革，有序推進(jìn)農(nóng)村人口市民化，統(tǒng)籌解決其就業(yè)、教育、住房、養(yǎng)老、子女教育等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)職業(yè)上從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)、地域上從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、身份上從農(nóng)民到城市居民的三維轉(zhuǎn)換，讓農(nóng)民逐步融入城鎮(zhèn)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正能在城鎮(zhèn)安居樂(lè)業(yè)。

5.可持續(xù)發(fā)展

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須堅(jiān)持走集約智能綠色低碳的可持續(xù)發(fā)展道路。把生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，有效實(shí)施“青山工程”、“藍(lán)天工程”、“碧水工程”，推動(dòng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，做到布局集中、用地集約。構(gòu)建智能化城鎮(zhèn)體系，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算為核心的信息技術(shù)的普及應(yīng)用，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

二、營(yíng)口市城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

營(yíng)口市的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了一定的成就，但是在發(fā)展過(guò)程中仍然存在一些挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題不解決，會(huì)阻礙營(yíng)口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1.政府財(cái)力不足

營(yíng)口市政府財(cái)力不足，而在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)功能提升等諸多問(wèn)題，需要大量資金投入，只有靠負(fù)債搞建設(shè)，為此市縣兩級(jí)政府背負(fù)著沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

2.公共服務(wù)投入不到位

由于財(cái)力不足，政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中首先只能以較高的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)好道路、供水、供電等市政基礎(chǔ)設(shè)施，而需要同步配套建設(shè)到位的城鎮(zhèn)教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施，只能后期建設(shè)，又因?yàn)樨?cái)力緊張導(dǎo)致建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不高。同時(shí)，由于失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)、城鎮(zhèn)學(xué)校教育補(bǔ)貼、農(nóng)村未參保的老人、低保人員、殘疾人員的社會(huì)保障和社會(huì)管理只能由政府“埋單”，政府財(cái)力負(fù)擔(dān)過(guò)重，對(duì)這些社會(huì)公共服務(wù)的投入，只能是保證基本需求的較低標(biāo)準(zhǔn)投入。

3.社會(huì)保障能力弱

一是隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口的不斷增加，政府在社保上的投入逐年增多，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金缺口較大，2015年，營(yíng)口市城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)總收入為35.25億元（其中省級(jí)補(bǔ)助11.4億元），支出39.22億元，政府財(cái)政補(bǔ)貼4億元；二是新型農(nóng)村合作醫(yī)療與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)不對(duì)等，投保比例和報(bào)銷比例也不同步，需要加快農(nóng)村與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)的對(duì)接；三是大多數(shù)農(nóng)村居民由于其文化程度偏低、無(wú)在城鎮(zhèn)就業(yè)的技能，就業(yè)壓力大，需要政府加大培訓(xùn)力度。

4.解決土地問(wèn)題困難

由于國(guó)家沒(méi)有指定出臺(tái)集體土地征收補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償及土地利用缺乏政策依據(jù)。在城中村改造中，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換是目前面臨的難點(diǎn)問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)的方向和方式缺乏政策指導(dǎo)，擴(kuò)充用地比較困難。

5.不轉(zhuǎn)戶籍問(wèn)題難以解決

由于擔(dān)心城市就業(yè)、住房困難，子女上學(xué)和生活壓力大，同時(shí)，不愿意放棄擁有農(nóng)村土地的既得利益，部分農(nóng)民長(zhǎng)期在城市工作但不轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象較為普遍。

三、推進(jìn)營(yíng)口市城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議

目前，全國(guó)正掀起推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的高潮，根據(jù)營(yíng)口市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)踐，結(jié)合存在的問(wèn)題，建議能夠從國(guó)家層面出臺(tái)一些政策措施，保障新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。

1.加快財(cái)稅體制改革

（1）適當(dāng)增加地方的稅收分享比例

如：以增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、車輛購(gòu)置稅為基數(shù)，統(tǒng)一按照中央與地方7∶3的比例分享；或是仍以增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅作為共享稅收，將地方分享比例各提高10個(gè)百分點(diǎn)。

（2）調(diào)整上劃中央稅收增量返還政策

建議改變?cè)瓉?lái)的環(huán)比增量分成的方式，采取以某一年度上劃中央消費(fèi)兩稅為固定基數(shù)，以后年度增量部分按照中央與地方6∶4的比例定比分成。

2.調(diào)整金融政策導(dǎo)向

一是加快金融體制改革。制定金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策，切實(shí)把城鎮(zhèn)化建設(shè)列入信貸政策和信貸資金支持的重點(diǎn)，加大對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的支持力度；二是要求銀行支持地方的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。銀行部門(mén)應(yīng)增加貸款，延長(zhǎng)還貸期限，適時(shí)調(diào)整貸款的結(jié)構(gòu)，增加中長(zhǎng)期貸款的比例，減少短期、臨時(shí)性貸款，以避免城建資金周轉(zhuǎn)困難；三是拓展城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)證券、直投和信托等多種融資方式。

3.推進(jìn)建立失地農(nóng)民“以土地?fù)Q社?！钡纳鐣?huì)保障模式

一種是在政府實(shí)施土地征收補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，農(nóng)民繳納社會(huì)保障的各項(xiàng)費(fèi)用；另一種是通過(guò)政府與用地企業(yè)協(xié)調(diào)，解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障和工作問(wèn)題。

4.確定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向

一是積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的“土地家庭經(jīng)營(yíng)+農(nóng)民合作社+完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”模式；二是制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)、政策；三是堅(jiān)持土地集中流轉(zhuǎn)，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)模化及區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.制定關(guān)于集體土地及房屋的征收與補(bǔ)貼的政策法規(guī)

一是要明確補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)依據(jù)；二是要明確征收管理的辦法；三是要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)征收補(bǔ)償資金的用途。建議借鑒新加坡房屋和土地征收的方式，成立居民代表委員會(huì)，法定機(jī)構(gòu)評(píng)估與委員會(huì)評(píng)估相結(jié)合，80%以上居民同意就可征收，征收嚴(yán)格按照法律進(jìn)行，對(duì)干擾征收的人員依法判刑，只有這樣才能徹底解決征收中的問(wèn)題。

6.建立社保資金補(bǔ)償與統(tǒng)籌機(jī)制

應(yīng)當(dāng)把各市的社保資金納入中央和省的統(tǒng)籌保障范疇，實(shí)行定期定量補(bǔ)助和轉(zhuǎn)移支付政策，以緩解地方財(cái)政壓力。

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作者簡(jiǎn)介：

修芳菲（1982—），女，遼寧營(yíng)口人，中共營(yíng)口市委黨校，講師，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。