楊志軍　歐陽文忠　肖貴秀

要素嵌入思維下多源流決策模型的初步修正
——基于“網(wǎng)絡約車服務改革”個案設計與檢驗

楊志軍歐陽文忠肖貴秀

（貴州大學公共管理學院，貴陽550025）

目前政治學和公共管理學都在關注兩個概念：治理和政策。真正的治理性政策大部分都在關注效果，但其本質卻是從決策開始。在國家治理的決策環(huán)節(jié)，多源流模型經(jīng)久不衰，但是基于其解釋決策過程的模糊性以及三大源流獨立和中國經(jīng)驗之間的差離，某種修正實屬必要。論文基本思路是采取要素嵌入的視角，從國家與社會關系中的雙重自主性和雙重實質導向出發(fā)，提出政策理念、政策形象、關鍵個人和機構運作四個要素（簡稱“4I”）。在分析框架上，4I要素作為一種中介變量，其前置環(huán)節(jié)是政策制定，后置環(huán)節(jié)是源流運行。在政策制定中，4I要素主要嵌入到聯(lián)盟互動；在源流運行中，4I要素主要作為源流信仰的排序加以嵌入。這種雙重嵌入特性通過“網(wǎng)絡約車服務改革”案例來進行說明和檢驗。最后指出，個案檢驗存在效度不足問題以及后續(xù)研究需要深化多案例在4I要素嵌入的粘附性問題。

多源流模型；4I要素；政策倡議聯(lián)盟互動；源流信仰；雙重嵌入

一、問題的提出

目前政治學和公共管理學都在關注兩個概念：治理和政策。前者直接指向國家（中央）和地方兩大層次治理；后者突出面向政府和工具兩種類型政策。在這兩組概念里面，既有宏觀維度的治理目標、要求和使命的確立，又有中觀維度的治理過程、機制和原理的探究，也有微觀維度的治理工具、手段和方式的解答。不管是在實踐上還是理論上，任何關乎治理目標、體系和能力建設的問題，都需要在政治、政府和政策過程中作出明確的分析后才能有所回答。也就是說，任何大而化之抑或具體微觀的議題都要落沉到具體的政策過程中去找尋真相，這是解開政府乃至政治過程黑箱的最好辦法，一批優(yōu)秀的經(jīng)濟學者、政治學家和公共管理專家都意識到了這一點。［1］［2］［3］［4］這就是所謂“治理性政策”的要義。真正的治理性政策大部分都在關注效果，但其本質卻是從決策開始。因為現(xiàn)代社會中的政府政策不可能再繼續(xù)產(chǎn)生“皇帝的新衣”中皇帝明明沒有穿衣、民眾卻要齊聲贊頌的隱喻；更重要的是，沒有好的決策活動，就不可能有高效的治理行為，以民眾幸福感和獲得感為基石的良治社會也很難形成。所以，理解決策活動，是優(yōu)化政策過程、提升政府能力的關鍵。

一般來講，決策過程具有五大步驟：從問題產(chǎn)生到政府議程再到備選方案再到政策出臺最后再經(jīng)過政策合法化。多源流模型（multiple streamsmodel）是典型的決策過程中的政策議程設置理論，主要回答了三個重要問題：政策制定者的注意力是如何分配的？具體問題是如何形成的？對問題及其解決方法的發(fā)現(xiàn)是怎樣和在哪里進行的？但與此同時，三大源流對中國經(jīng)驗的解釋力受到質疑已是不爭的事實。例如，政策源流缺乏開放透明的政府過程，政治源流運用在中國政治過程中也是不成立的等等。扎哈里爾迪斯更是從模糊性和時間兩個維度對其缺陷進行了精準的判斷：（1）三個源流之間是否真正獨立？（2）政策之窗在耦合過程中究竟發(fā)揮什么樣的作用？（3）政策企業(yè)家的戰(zhàn)略對耦合過程有何影響？（4）政策源流中的解決辦法是否遵循漸進演化的規(guī)律？（5）這種方法是否僅僅是一種啟發(fā)式的手段？［5］扎哈里爾迪斯最突出的地方就是將政治源流中的三個維度，亦即國民情緒、行政當局的變化（換屆）和壓力集團的爭奪行動整合為一個概念變量——執(zhí)政黨的意識形態(tài)。他自己也認為這樣的整合對于那些擁有相對集權的政治系統(tǒng)和有強有力政黨的國家來說，是很有意義的。

然而，扎哈里爾迪斯并沒有正面回答多源流關注相對于從問題提出到政策合法化的完整決策過程的前決策（議程設置）所產(chǎn)生的時間問題，也無法破解多源流關注政治系統(tǒng)將輸入轉化為輸出的“黑箱”過程，也就是從政策源流到政治源流所需要的政策之窗的開啟讓三源流耦合從而解決問題中所產(chǎn)生的模糊性。就像一枚硬幣有兩面，金登既然選擇了將系統(tǒng)看作一個非平衡并不斷演化的狀態(tài)，就無法回避復雜性、模糊性和不確定性的問題。其中模糊性是最為根本的，就是不知道誰以及如何作出決策。而實際中三個源流并不互相獨立，提出方案和制定政策的人可能經(jīng)常受到政治因素的影響。

既有的研究（主要是國內(nèi)，有四篇文獻）為我們展現(xiàn)了多源流在決策過程中的巨大理論價值：一是分析跨行政區(qū)水污染防治合作［6］；二是分析多源流在我國政策議程設置中的作用［7］；三是試圖構建中國城市攤販監(jiān)管的新多源流分析框架［8］；四是試圖構建政策終結的多源流分析框架［9］。這四項研究都試圖通過多源流的框架解釋中國經(jīng)驗，可以稱之為代表作。但是，第一項研究中作者的立意是談論多源流在解釋我國政策演變過程中的局限性，有先入為主的判斷。第二項研究，作者選取的是高校思想政治教育這一意識形態(tài)領域進行解釋，個案雖有典型性，但缺乏代表性。第三項研究，作者沒有把攤販監(jiān)管的案例貫穿于新多源流機制之中，在研究方法上略顯遺憾，并且新多源流機制的解釋力也沒有得到證明。第四項研究，作者體現(xiàn)的是資料分析和整理的扎實程度，觀點上依然乏善可陳。更重要的是這四項研究都在正面告訴我們多源流的分析優(yōu)勢，沒有觸及三個源流最終匯流才能開啟政策之窗的根本路徑。三源流之間的關系在經(jīng)驗世界中到底是怎樣的？政策之窗又是如何在三源流交匯時打開？打開后干了什么？諸多問題幾乎沒有回答。實際上，這些問題是多源流本身很難去清晰解答的，因為金登設置的源流復雜性特別是模糊性已經(jīng)決定了其局限性。從根本上講，三個源流加政策之窗萬萬不能采取否定的態(tài)度，因為一味地否定其在中國特定場景下不存在相互獨立的可能性是對金登的背叛，也是對多源流根基的動搖。因此，對多源流模型進行修正是必然的，但要如何修正才是較為可取的呢？

目前，大家已經(jīng)意識到中國決策情境不同于西方民主治理結構，基于這種特殊性提出了很好的優(yōu)化路徑。例如文宏認為，中國決策情境下的多源流模型優(yōu)化主要有提高源流間的融合性、政治源流的核心化、焦點事件的獨立化以及特殊情況下的臨時決策等四種路徑，四種優(yōu)化與補充路徑的有機結合將為進一步提升模型適用性提供幫助。［10］另一個研究是以城市治理中的“網(wǎng)格巡察”政策作為案例，指出“政策之窗”是開啟在政治源流之中，而不是問題源流。公共政策的形成是基層執(zhí)法困境（代表問題源流）、方案的可行性（代表政策源流）和決策官員的意識（代表政治源流）相互交匯相互影響的結果。［11］這兩個研究是最為直接提出優(yōu)化方案的作品，其實質是認為多源流的修正路徑需要從源流之間的匹配關系入手，找準政治源流的核心變量，看到三個源流在中國決策過程中的復雜性。還有一種更廣范圍的修正方法是從社會演化的視角構建環(huán)境-結構-行為者（觀念和利益）之間互動的制度變遷模型，［12］盡管作者分析的是歷史制度主義范圍中的鐵道部制度變遷，但是作為一種決策形式，其分析框架同樣適用于揭示大部分中國決策過程。

其實，前述孫志建一文的思路已經(jīng)為我們打開了修正之路，那就是把源流模型的流變要素逐層逐步分解掉，通過建構源流的流向、流量和水質，以線條的方式清晰的展現(xiàn)。那么，能不能在保持三個源流各自特性的前提下（這一點也是多源流理論的立基之本），找到嵌入性的要素補充，意即可否有新的要素分別嵌入到三個源流之中，起到黏合和連接的作用，才是尋找多源流修正和優(yōu)化路徑的關鍵?；诖耍疚某醪皆O計的是一個政策理念（idea）、政策形象（image）、關鍵個人（individual）和機構運作（institution）4I要素嵌入論方案，選擇“網(wǎng)絡約車服務改革”作為驗證案例。

二、研究設計

要素嵌入論按照“政策制定—4I要素—三源流”的邏輯路線對多源流采取修正，這種修正思路主要將4I要素作為政策制定和源流運行的中間連接體。具體講，政策制定的前決策環(huán)節(jié)有兩個：一是問題提出；二是議程設置。問題提出更多的是依靠焦點事件，而多源流在中國場景下成立的政策之窗絕大多數(shù)情況下是以問題之窗作為起始點，這是回歸多源流理論的精髓出發(fā)來考慮，當絕大部分體制外的以及社會公共性的焦點事件發(fā)生導致問題之窗開啟后，馬上就會有線上和線下激烈討論的介入。尤其是在互聯(lián)網(wǎng)所代表的虛擬在線空間開展討論的時候，往往會因不同的觀點形成不同的聯(lián)盟，有時這樣的聯(lián)盟又會對線下實際運作過程中的政策議程派別力量起到引導作用，甚至線下業(yè)已形成的聯(lián)盟會加入到線上討論，二者相互作用、共同發(fā)酵、彼此推動。所以，當我們將倡議聯(lián)盟中的“聯(lián)盟”引入到政策議程設置過程中的時候，就會發(fā)現(xiàn)這個時候聯(lián)盟已經(jīng)被發(fā)動、被升華起來了。在問題之窗到聯(lián)盟互動的前決策階段，主要聚焦政策議題從生成到設定。政策議程設定的過程就是多源流復雜性和模糊性的產(chǎn)生之源，不管是前決策還是后決策行為都離不開不同觀點和力量的介入討論以及互動生成，這就是本文在多源流修正中拓展聯(lián)盟介入的意義所在。

如果從問題出現(xiàn)到議程設置是復雜的前決策過程，我們可以通過問題之窗的開啟和聯(lián)盟互動來加以揭示的話，那么在政策制定環(huán)節(jié)，不同備選方案的出現(xiàn)以及有可能政策企業(yè)家甚至政策掮客發(fā)生作用，其內(nèi)在過程更為復雜，怎么去揭示（uncover）呢？4I要素作為一種嵌入政策制定過程的中介變量，其特性有兩方面：一是對聯(lián)盟結構的嵌入。剛才講過，任何政策制定都不可能沒有聯(lián)盟力量的出現(xiàn)和介入，這一點我們觀察得非常清楚，所以十分有必要把在政策與社會開展政策學習的政策過程中的倡議聯(lián)盟框架拓展到多源流中來，二者可以有所融合、有所借鑒。二是對源流體系的嵌入。我們從聯(lián)盟互動中看到了信仰的力量，但是這種信仰是雙重的。首先4I要素本身就意味著信仰的存在，這種信仰來自于研究者對決策過程的知識增長和貢獻的初心；其次是問題、政策和政治三個源流本身也存在某種信仰，不管是對于金登這樣的政策專家來說，還是對于后來的研究者來講，三個源流內(nèi)在的意涵與相互關系之所以成立就有一種信仰的表達。最后依靠源流信仰實現(xiàn)4I嵌入多源流的個案檢驗。整個研究設計見圖1所示。

圖1　多源流決策模型修正的研究設計

4I要素本身的提出有一套立論邏輯，這是在本部分作為研究設計中需要重點闡明的。其一，多源流的起點是問題源流。問題源流的產(chǎn)生一般來自于某一類或者某一個重要公共問題，這種問題更多的時候是通過焦點事件，即體制外事件來呈現(xiàn)。這也是大多數(shù)焦點事件屬于外部議程推動類型的原因所在，其實質是在長期政策變遷過程中甚至是長期的政策形象演變的過程中，通過累積達到一定的臨界值發(fā)生，最終推動政策終結開啟新的政策周期或者迫使政府產(chǎn)生某種臨機性決策，達到短暫的政策均衡。其二，多源流的效用是政策之窗。政策之窗有兩種類型：問題之窗和政治之窗。中國政府議程設置觀察較為明顯的是來自于問題之窗，問題之窗的產(chǎn)生需要兩個因素推動，一是重大問題的迫切需求，二是重要倡導者的出現(xiàn)。也就是說，判斷多源流模型是否成立的關鍵是要看政策之窗是否開啟、何時開啟和以什么方式開啟，這樣才能實現(xiàn)三源流匯聚發(fā)生作用。本文認為，中國決策過程中的問題之窗產(chǎn)生的前提和產(chǎn)生之后需要的因素完全與4I相一致。那么，什么是4I因素？為什么是4I因素而不是其他因素（3I/5I/6I）呢？換句話說，4I因素成立和劃分的標準是什么，下文將分別進行解釋。

（一）4I要素提出的意涵解釋

變量一：理念因素?！罢呃砟睢敝竻⑴c者或政策主體所構思的愿景。任何一個政策主體都試圖追求基于某種理念訴求的物質或政治收益最大化，往往與“利益”相伴產(chǎn)生，互為因果。很多政府政策本身的理念往往與政策標的所持有或要求的理念相矛盾，二者角力博弈的過程很多時候被視之為“理念的移植”。當政策議程被政治力量較強的集團所壟斷時，力量較弱的團體必須運用偏差動員的方式，才能重新建立游戲規(guī)則，從而實現(xiàn)團體利益最大化。因此，對于政策參與者而言，決策過程充滿不確定性，降低這種不確定性風險的方式是讓政策參與者相互學習、共同合作和共同解決問題。所以理念貫穿整個政策系統(tǒng)，參與者逐漸了解并接受某一種理念的時候，問題就會進入政策議程。

變量二：形象因素。社會民眾對某項政策的了解與支持程度，包括輿論支持，即構成“政策形象”。政策形象有正面和負面之分，正面的政策形象來源于民眾對政策主體和理念的認同，會提升政府有效穩(wěn)健行政的公信力，并進而促進政黨長期領政執(zhí)政的正當性；負面形象產(chǎn)生于政策本身制定的失公，抑或政府行政長期以來公信力的耗損，進而促使政府主體制定和執(zhí)行政策中遭受更大的信任危機和邊際效應遞損。社會環(huán)境作為連接政府政策和社會民眾的中介，往往發(fā)揮雙面作用。當政策形象本身較為正面或建構走向正面，社會環(huán)境則偏向于持續(xù)維護并產(chǎn)生粘合劑的作用；當政策形象本身即已遭受侵蝕并持續(xù)走低，社會環(huán)境則陷入負面評斷，催生社會普遍不信任感，對政策常規(guī)性的變遷過程產(chǎn)生影響力。

變量三：個人因素?！瓣P鍵個人”是第三層次政策變遷的重要代理人。如果說一個政策本身理念有偏差，形象可能也受到一定的影響，這個時候是不是已經(jīng)完全沒有轉好的可能呢？如果說存在一個決定性影響因素，那么就是這里所講的關鍵個人。決策過程中的“關鍵個人”雖然受到外部環(huán)境的影響，但決策者具有相當程度上的自主性，正是這種“決策自主性”給決策結果的優(yōu)化帶來了可能。在西方政治體系中，關鍵個人角色往往具有職業(yè)性的身份，活動往往具有固定范圍，行為也較為公開透明，“政策企業(yè)家”和“政策掮客”在其中往往扮演重要作用。但是在中國政策過程中，關于政策企業(yè)家本身的討論很可能都是一個問題，更多時候我們將“領導關注”或“領導批示”作為中國情境的關鍵個人因素。不可置否，這些因素對政策理念的形成與政策結果產(chǎn)生有重要影響。

變量四：機構因素。“機構運作方式”是指與政策相關的機構由于代表不同的利益群體以及政策問題的復雜性，常常會形成沖突與合作的關系。機構運作是在一個政策場域（policy arena）中進行，政策場域是不同行動者之間彼此互動，相互學習的場所。機構不是單純指政府部門，廣義上的政策過程中的機構包括政黨、政府部門、企業(yè)、有組織的利益集團等等。這些機構試圖以自己的觀點想法影響政治論述，產(chǎn)生新理念而爭取權力，進而影響政策議程的形成。機構的權力實質上是政治話語權。機構之間是否保持協(xié)調(diào)配合的關系是政策順利生產(chǎn)的關鍵。在西方政治過程中，機構運作以公開和博弈的關系出現(xiàn)，媒體監(jiān)督和遵循既定的游戲規(guī)則促使機構以競爭和合作的關系展開；我國政治過程往往出現(xiàn)高規(guī)格的議事協(xié)調(diào)型領導小組和部際合作聯(lián)席機制開展，雖有不同，但目標一致。

（二）4I要素存在的邏輯解釋

4I的第一項要素———政策理念來自于利益選擇和利益分配。任何一項公共政策的本質是社會利益的集中反映，政策的形成過程實際上就是利益群體把自己的利益要求輸送到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體根據(jù)自身利益需求對復雜的利益關系進行調(diào)整的過程，也就是戴維·伊斯頓所講的：“公共政策是對全社會的價值做權威性分配”。［13］因此，4I因素的起點——政策理念來自于權威機構如何對全社會的價值（其實質是資源，既包括物質資源也有精神資源）進行權威性分配，其分配的過程體現(xiàn)的是國家與社會的關系。國家和社會的關系包含兩個重要的變量：國家自主性和社會自主性。所以我們可以從這兩個二維分析框架來對4I因素進行劃分。如圖2表示。

圖2　國家與社會關系框架下的四要素呈現(xiàn)

國家自主性在國家中心論觀點和發(fā)展型國家建設里面非常重要，強調(diào)國家機關具有特定的政策與目標，在制定發(fā)展戰(zhàn)略和公共政策時能夠抵抗或壓制強大既得利益集團的要求，以謀求廣泛的公共利益。［14］這種特色往往與優(yōu)秀的官僚、獨立的國家機構、超脫性的決策行為等聯(lián)系在一起。社會自主性在社會中心論觀點和市民社會建設中非常重要。這一概念往往和NGO的發(fā)展息息相關，與社會自主傾向和自主能力相關聯(lián)。社會最大的功能是保障功能，補救市場的失靈，緩解政府的管理壓力，保護社會的穩(wěn)定，尤其是在市場脫嵌于社會從而產(chǎn)生一個力量相反的社會自我保護運動的雙向運動格局中，社會自主性作用異常突出。［15］當然，任何自主性都是相對的，這里采用兩大自主性的強弱提出4I的內(nèi)涵劃分也不是絕對的合理，但是至少找到了一個可靠的分析維度，并且兩個維度下的分析是從目標要求和現(xiàn)實情境兩個應然與實然角度（雙重實質導向）出發(fā)。

1.政策形象具有強國家自主性和強社會自主性特點。一項政策既具備較強的國家自主性，又有較高的社會自主性，才真正符合科學化和民主化的要求，從而滿足基于政府公信力和政黨穩(wěn)定性建構的政策形象打造。較高的國家自主性是前提，只有國家權力和行政機關具有獨立決策的戰(zhàn)略能力，才能夠作出符合國家發(fā)展目標和民眾心理期盼的高質量政策；而社會公眾要對接和認可這項政策，也必須具有自主判斷和抉擇的意識與行為能力，同樣不能被某一種權力、集團或主流輿論所主導和干擾。雙強自主性的對接才能夠讓政策形象完整表現(xiàn)。同時在目標要求的應然和現(xiàn)實情境的實然雙重實質導向上，政策形象也均以“強”來體現(xiàn)。

2.政策理念具有弱國家自主性和強社會自主性的特點。一項政策的制定必須是基于政策標的的利益訴求，解決社會公共問題，最大程度滿足公共利益。如果一項政策是基于部門私利出發(fā)，滿足的是少部分群體的利益訴求，即使代表國家的機構自主性很強，其結果卻很糟糕。社會自主性在政策理念上表現(xiàn)為社會秩序穩(wěn)定、社會認同形成以及公平正義等價值觀的彰顯，好的政策理念必須有較強的社會自主性來保障，這樣才能減少基于利益追求的國家自主性，才能遏制以“國家利益部門化、部門利益法制化”為導向的政策理念泛濫。同時在目標要求的應然和現(xiàn)實情境的實然雙重實質導向上，政策理念在前者取向上較弱，后者較強。

3.機構運作方式具有強國家自主性和弱社會自主性的特點。一項政策的制定和執(zhí)行都由機構操作完成，在威爾遜-韋伯范式倡導的行政獨立百年運行歷史上，政行截然二分已然不可能，政策的制定與執(zhí)行具有廣義的機構特點；在政行還沒有做到初始階段的分離情形下，政策的制定與執(zhí)行無法區(qū)分廣義機構中的混合主體特點。作為政策執(zhí)行的場域和載體，機構運作方式的最終落腳點是貫徹國家政策，這是國家自主性的直接表現(xiàn)，在重大公共政策議題上，社會力量的參與渠道較少，從而形成對社會自主性的排斥效應。同時在目標要求的應然和現(xiàn)實情境的實然雙重實質導向上，機構運作在目標要求上呈現(xiàn)強的特點，現(xiàn)實情境較弱。

4.關鍵個人決策具有弱國家自主性和弱社會自主性的特點。當一項政策運行失靈的時候，要開啟政策循環(huán)周期，需要關鍵個人決策；當一項社會公共問題或體制內(nèi)問題需要通過制定政策加以解決的時候，需要關鍵個人決策?？梢哉f，關鍵個人在決策過程中發(fā)揮著核心作用。例如，國務院前總理溫家寶在全國婦女兒童工作會議上對校車安全做出了重要講話，直接推動校車安全問題由社會議程進入決策議程；［16］習近平總書記在北京出租車調(diào)研中的講話直接推動網(wǎng)絡約車服務改革進程的啟動等。①當決策失誤或政策失靈之時，關鍵個人扮演著議程決定者的角色。同時在目標要求的應然和現(xiàn)實情境的實然雙重實質導向上，關鍵個人均較弱。

綜上，四個要素的雙向自主性強/弱已經(jīng)非常明了。其中在目標要求和現(xiàn)實情境兩個應然與實然的指向性里面，目標要求作為一種應然性要求，以好作為本質；現(xiàn)實情境作為實然性出發(fā)點，以實際運行為本質。政策形象具有最強的目標導向和最高的實際形態(tài)，國家自主性和社會自主性二者都很強；政策理念在實然國家自主性上表現(xiàn)較弱，而在好的目標要求的社會自主性上較強；機構運作具有較強的實然國家自主性，而在社會自主性上表現(xiàn)較弱；關鍵個人的角色往往具有很高的決策自主性，尤其是領導人意志完全可以超越國家自主性和社會自主性。由此，四要素在一對自主性維度、一對實/應然導向下，彼此關照、相互呼應、嚴格匹配。

三、個案描述

（一）研究方法

本文采取個案研究法，選擇“網(wǎng)絡約車服務改革”，需要把握三點：第一，案例研究主要回答的是“怎么樣”（how）和“為什么”（why）的問題，本文以回答怎么樣為主。第二，案例研究通常研究一個特定的社會現(xiàn)象/事件，通常是當代的事件，而非歷史事件，本文亦如此。第三，根據(jù)應國瑞的分類，［17］本文屬于嵌入式單案例類型。

（二）資料收集

本文采用平面媒體的報道及網(wǎng)絡媒體的討論作為分析素材。中國網(wǎng)絡約車服務從時間上可以劃分為三個階段：起步階段（2010年至2012年）；發(fā)展階段（2012年至2014年）；穩(wěn)定階段（2014年至今）。與此相對應的政府主管部門的改革策略按照重要時間節(jié)點也分為三個階段：學習跟進階段（2014年1月至2015年1月）；簡單規(guī)范階段（2015年1月至2015年10月）；制度監(jiān)管階段（2015年10月至今）。本研究資料收集的平面媒體主要有：人民日報、光明日報、中國青年報、南方都市報、文匯報、新民晚報、新京報、北京青年報、21世紀經(jīng)濟報道、新華社、半月談等各大主流報紙和雜志；網(wǎng)絡媒體包括人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、新浪網(wǎng)等主流網(wǎng)絡媒體以及微信、微博、網(wǎng)上論壇。傳統(tǒng)媒體與新媒體相結合，選取各方觀點，針鋒相對、全面多樣、綜合豐富，有益于獲得最權威、最深層的觀點。

（三）案例背景

2015年伊始，全國多地連續(xù)出現(xiàn)大規(guī)模的出租車罷運事件，以1月4日沈陽出租車罷運事件為開端，長春、濟南、成都、南昌四個省會城市的出租車罷運事件（1月12日至13日）把此次抗議罷運事件推向高潮。［18］出租車罷運事件迅速引起社會各界的廣泛關注，各主流媒體紛紛予以關注報道。其原因來自兩方面：一是網(wǎng)絡約車服務軟件及平臺公司的產(chǎn)生與發(fā)展，大大降低出租車行業(yè)門檻，造成對傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)的市場擠壓，導致出租車司機收入明顯下降；二是傳統(tǒng)出租車管理體制問題百出，司機罷運主要反抗高居不下的份子錢以及對業(yè)已存在的黑出租、套牌出租整治力度不夠的不滿宣泄。再加上新生網(wǎng)絡約車服務的迅猛發(fā)展，讓出租車司機的利潤空間被嚴重擠壓。實際上，新現(xiàn)象折射老問題，司機的罷運不但要對抗制度上的管制，還要對抗新技術的沖擊，歸根到底還是管理體制如何因應新形勢和新變化來改革創(chuàng)新的問題。［19］面對“網(wǎng)絡約車服務”的新型網(wǎng)絡經(jīng)濟業(yè)態(tài)，上述罷運事件已經(jīng)表現(xiàn)出了傳統(tǒng)（巡游）出租車②行業(yè)亟待調(diào)整的訴求，也形成了如今討論熱烈且正在進行的網(wǎng)絡約車服務改革方案的制定這一現(xiàn)實圖景，是當今中國現(xiàn)代社會和網(wǎng)絡社會、傳統(tǒng)行政與新型治理相互交織的公共政策現(xiàn)象。

（四）案例過程

2010年9月，國內(nèi)第一個網(wǎng)絡約車軟件——易到用車上線，手機軟件打車成為現(xiàn)實。網(wǎng)絡約車服務這一新型服務業(yè)態(tài)在國內(nèi)尚處于發(fā)展的初級階段。2015年頻繁發(fā)生的出租車罷運事件，社會輿論的集中關注，把網(wǎng)絡約車服務改革推向了風口浪尖。網(wǎng)絡約車服務改革是建立在網(wǎng)絡約車服務不斷發(fā)展的基礎上，從網(wǎng)絡約車軟件到網(wǎng)絡約車服務再到網(wǎng)絡約車服務改革，遵循了事物發(fā)展與演變的基本邏輯。這個過程的大事記表如圖3所示。

過程1：國內(nèi)網(wǎng)絡約車軟件市場的發(fā)展從時間上可以劃分為三個階段：起步階段（2010年至2012年）、發(fā)展階段（2012年至2014年）和穩(wěn)定階段（2014年至今）。三個階段各有其發(fā)展特點：在起步階段，國內(nèi)首個打車軟件“易到用車”于2010年9月正式上線，手機打車這一新型服務模式悄然興起。與國外的網(wǎng)絡約車軟件發(fā)展相比，國內(nèi)網(wǎng)絡約車平臺的發(fā)展略顯滯后，美國優(yōu)步交通網(wǎng)絡有限公司于2009年推出了最早的手機打車軟件——U-berCab，以向司機或乘客收取中介費為主要盈利模式。而后隨著以研發(fā)打車軟件為主的創(chuàng)業(yè)公司如雨后春筍般紛紛涌現(xiàn)，打車應用軟件的發(fā)展勢頭迅猛。2013年年初開始不到3個月時間，就有快的打車、嘀嘀打車、搖搖招車等十余個基于LBS（英文全稱為Location Based Service，意為“基于位置的服務”）的O2O智能打車軟件出現(xiàn)，手機打車用戶量激增。隨著市場競爭加劇，一些資金實力不太雄厚或者市場運作失誤的網(wǎng)絡約車平臺已經(jīng)退出，打車軟件之間的競爭主要在嘀嘀打車和快的打車這兩大市場寡頭之間展開?？斓呐c滴滴分別憑借來自于阿里巴巴和騰訊兩大互聯(lián)網(wǎng)巨頭的投資，為其市場爭奪之戰(zhàn)的進行奠定了基礎，采取的營銷策略為“簡單粗暴”的價格戰(zhàn)，用乘車補貼政策來爭奪市場份額。一場“燒錢”能力的競爭愈演愈烈，2014年上半年，在滴滴與快的為爭奪市場發(fā)動的“燒錢大戰(zhàn)”中，雙方共補貼超過24億元資金，資金力量似乎已經(jīng)成為決定勝負的關鍵因素。隨著2014年3月4日快的公開宣布下調(diào)補貼額度，競爭的白熱化狀態(tài)逐步消退，但快的和滴滴兩大網(wǎng)絡約車軟件對峙的局面依然存在，行業(yè)依然面臨面臨重新洗牌的機遇。最后一個階段，隨著2015年2 月14日滴滴和快的實現(xiàn)戰(zhàn)略合并，形成與神州、優(yōu)步和易到共同發(fā)展的行業(yè)現(xiàn)狀。

過程2：網(wǎng)絡約車服務改革以網(wǎng)絡約車服務為前提，大致可以分為三個階段。

圖3　網(wǎng)絡約車服務改革發(fā)展階段

首先是學習跟進階段（2014年1月至2015年1月）。2014年1月，李克強總理在主持召開座談會聽取專家學者和企業(yè)界人士對《政府工作報告（征求意見稿）》的意見和建議時，就騰訊公司CEO馬化騰提出的打車軟件遭地方禁用一事，指出要認真調(diào)查研究，有問題一定切實解決。［20］交通運輸部于2014年7月17日發(fā)出《交通運輸部辦公廳關于促進手機軟件召車等出租汽車電召服務有序發(fā)展的通知》，第一次使用“出租汽車電召服務”這個詞匯，并明確其包括人工電話召車、手機軟件召車、網(wǎng)絡約車等多種服務方式。應該說，交通運輸部對網(wǎng)絡預約出租車的認識也是經(jīng)歷了一個過程。［21］2014年11月27日，交通運輸部在例行新聞發(fā)布會上才真正對“網(wǎng)絡約車服務”進行首次認可并明確表態(tài)予以支持，提出了“以人為本、鼓勵創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”十六字原則，鼓勵和包容市場創(chuàng)新。［22］這一階段中，馬化騰的發(fā)言是一個觸發(fā)點，而后交通運輸部作為國務院最高行政主管部門積極回應，但基本處于被動學習和跟進階段。

第二階段是簡單規(guī)范階段（2015年1月至2015 年10月）。2015年1月8日，交通運輸部明確認可網(wǎng)絡約車服務的合法性，并進一步強調(diào)落實監(jiān)管原則，禁止私家車接入網(wǎng)絡約車平臺并參與網(wǎng)絡約車經(jīng)營。［23］這一表態(tài)主要是對年初接連發(fā)生的出租車罷運事件的一種回應。4月17日，交通運輸部新聞辦舉行2015年度第二次例行新聞發(fā)布會指出：“網(wǎng)絡約車對滿足多樣化出行有積極作用但也存在著私家車非法營運、平臺主體責任不明確、乘客安全和合法權益如何得到有效的法律保障等問題”。［24］2015年5月以來全國已有16個城市上演抵制網(wǎng)絡約車事件，至此上半年就出現(xiàn)了兩次大規(guī)模的出租車罷運高潮。究其原因，除了份子錢太高，黑出租、套牌出租猖獗之外，網(wǎng)絡約車對出租車市場的搶占，導致傳統(tǒng)出租車司機收入大幅下降。與以往罷運不同，網(wǎng)絡約車的因素占據(jù)相當大的比重。因此，從2015年5月開始，各地方的市交管委、工商等多部門為了規(guī)避可能出現(xiàn)的社會風險，采取與網(wǎng)絡約車平臺進行約談的方式，并針對私家車接入網(wǎng)絡約車平臺提供網(wǎng)絡約車服務的行為，組織多部門進行聯(lián)合檢查。這一時期政府對于網(wǎng)絡約車的態(tài)度由學習跟進轉為一對一的約談規(guī)范，地方政府、地方交管局（委）在這一階段的網(wǎng)絡約車改革過程中扮演著主要角色，新聞媒體起到了不可或缺的推動作用。

第三階段是制度監(jiān)管階段（2015年10月至今）。2015年10月10日，交通運輸部起草向全社會公布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》（簡稱《指導意見》）和《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（簡稱《管理辦法》），由此拉開我國最高行政機關開始探索制度化監(jiān)管的新階段。在向社會公開征求意見一個月時間內(nèi)，共收到5008件、6832條意見建議。［25］從全世界來看，由于工會的強大作用以及法律法規(guī)和新聞媒體的監(jiān)督作用，絕大部分國家和地區(qū)持限制網(wǎng)絡約車軟件使用的態(tài)度。我國交通運輸部在網(wǎng)約車的發(fā)展改革態(tài)度上堅持鼓勵支持與完善監(jiān)管相結合的原則，出臺認可網(wǎng)絡約車、規(guī)范網(wǎng)絡約車的法規(guī)，實屬難得。從2016年3月14日十二屆全國人大四次會議新聞中心邀請交通運輸部部長楊傳堂、交通運輸部運輸服務司司長劉小明、北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚就“深化出租汽車改革與發(fā)展”的相關問題回答中外記者的提問情況來看，態(tài)度是積極的，方向是開放的，措施是得當?shù)?，在堅持網(wǎng)絡約車服務的合法性基礎上，按照“鼓勵創(chuàng)新、平穩(wěn)過渡、合作共贏”的原則框架，繼續(xù)規(guī)范網(wǎng)絡約車服務業(yè)態(tài)的發(fā)展。

網(wǎng)絡約車軟件市場與網(wǎng)絡約車改革二者的關系是清晰的。前者是后者產(chǎn)生的前提，沒有網(wǎng)絡約車平臺公司致力于打車軟件的開發(fā)和運用，就不會對消費者出行的需求產(chǎn)生供給的可能，更不會有由于網(wǎng)絡約車服務蓬勃發(fā)展之后，對傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)造成的巨大沖擊，給政府監(jiān)管帶來變革。網(wǎng)絡約車改革不僅受到社會各方的持續(xù)關注，而且是決策過程研究的較理想樣本，這種市場成長的煩惱最終都要在政府決策環(huán)節(jié)來解決，為多源流模型的修正提供了一個新素材。其后的解釋主要是將4I要素嵌入三個源流之中，起到橋梁式的連結作用，為三個源流的缺陷作好補充與修正。

四、初步修正

金登認為決策本身就是一個復雜的適應系統(tǒng)，政策原湯（policy primeval soup）周圍“漂浮”著許多政策主張，這些建議或主張何時以及如何漂進漂出具有不確定性。［26］這些政策主張可以固執(zhí)己見，但絕不是一成不變，在現(xiàn)實世界中總是受到不同聯(lián)盟主體的影響，最終的政策方案也是受到政治源流影響后折中形成的結果。正如薩巴蒂爾等指出的，聯(lián)盟只是一個臨時性的組織，會受到信仰系統(tǒng)和外部事件的影響產(chǎn)生政策學習，從而產(chǎn)生變化。連接問題浮現(xiàn)到進入議程再到政策方案形成的聯(lián)盟互動靠的是信仰，這個信仰最終影響并決定三個源流的走向。在聯(lián)盟互動和信仰連接之后，4I要素進入源流系統(tǒng)，由此，便形成聯(lián)盟、4I、信仰與多源流的融合過程，見圖4。這種融合過程首先體現(xiàn)為聯(lián)盟的出現(xiàn)與互動；而后是4I要素在聯(lián)盟中的嵌入性表現(xiàn)；再次是問題之窗的開啟和源流信仰的建立，最后是4I要素對決策過程的多源流嵌入方式。

（一）聯(lián)盟出現(xiàn)與互動

作為政策過程理論之一的倡議聯(lián)盟框架，可以進入到?jīng)Q策過程嗎？倡議聯(lián)盟是指這樣一種政策共同體或政策子系統(tǒng)③：具有某種共同信念體系（belief system）的政策共同體。政策共同體共享一個特定的信仰系統(tǒng)（包括基本價值觀、因果假設和對問題的感知），因而能進行長期的深度協(xié)調(diào)與合作，并試圖把他們共有的信念轉化為現(xiàn)實的政策。［27］信仰系統(tǒng)是倡議聯(lián)盟框架最核心的概念。倡議聯(lián)盟框架關注聯(lián)盟的信念體系，之所以采取共同信念而不是利益來劃分聯(lián)盟，在于信念體系更具包容性和可驗證性，以信念作為聯(lián)盟的劃分依據(jù)，其涵蓋的范圍更廣泛，可以涵蓋更多難以確定其利益的參與者（如專家學者、科研機構等）。

自2015年10月10日交通運輸部起草形成《指導意見》和《管理辦法》以來，網(wǎng)絡約車服務改革的政策場域中各方參與者先后登場，在不同的輿論陣地發(fā)表觀點、相互競爭。網(wǎng)絡約車服務改革政策議程的設置是決策過程的一個方面，網(wǎng)絡約車服務改革成功地引起決策者的關注并進入政府議程。在網(wǎng)絡約車服務改革的信仰體系中，各聯(lián)盟圍繞政策議題提出自己的意見主張，通過游說、調(diào)研、影響輿論導向等方式對決策者施加直接或間接的影響。通過公開文獻的內(nèi)容分析，發(fā)現(xiàn)在網(wǎng)絡約車服務改革的政策場域中至少存在六個較為穩(wěn)定的倡議聯(lián)盟，其聯(lián)盟結構與信念體系見表1。

聯(lián)盟的信念體系是一個具有明顯等級結構的觀念體系，由三部分構成：深層核心、政策核心和次要方面。倡議聯(lián)盟中的每個聯(lián)盟成員“共享一組統(tǒng)一的和能夠自圓其說的信仰”［28］，聯(lián)盟的信念體系是維系聯(lián)盟中各成員的核心要素。深層核心信仰包括根本的、規(guī)范的、無需證明的原則理念，深層核心信仰是一個人的基本價值體系，可以跨越所有政策子系統(tǒng)。政策核心信仰是以實現(xiàn)深層核心信仰為目標，由基本策略和政策立場構成，政策核心信仰代表了貫穿整個政策子系統(tǒng)的聯(lián)盟基本行為規(guī)范和因果認知，政策核心信仰是聯(lián)盟的基本黏合劑，它關注的是專業(yè)化的層面，在個人的決策選擇中往往占據(jù)較重要的地位。次要方面是工具性的信仰，以實施政策核心理念為目標，包括具體情境下問題的重要性、不同時空中因果關聯(lián)的重要性［29］。信念體系中，深層核心最穩(wěn)定，其次是政策核心，最后是次要方面。各個聯(lián)盟的基本策略是通過多種方式設法使深層核心轉變?yōu)楣舱?，政策主要反映了居于主導地位?lián)盟的信念體系。下面具體對網(wǎng)絡約車服務改革決策過程中形成的六個聯(lián)盟以及信念體系結構進行具體分析。

圖4　聯(lián)盟、4I、信仰與多源流的融合過程

1.在深層核心方面。聯(lián)盟A的內(nèi)核信念體系由兩部分構成：經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定。網(wǎng)絡約車模式是互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新的體現(xiàn)，“互聯(lián)網(wǎng)+”已成為推動經(jīng)濟轉型的戰(zhàn)略性抓手，是全面深化改革的重要驅動，網(wǎng)絡約車這一“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新模式充分運用移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，以較低的成本提升社會運行效率，促進轉型期經(jīng)濟的發(fā)展。網(wǎng)絡約車這一新出行方式受到人們的青睞，積極引導其發(fā)展，是規(guī)范社會秩序，加強社會穩(wěn)定的有力舉措。聯(lián)盟B的內(nèi)核信念主要是地方經(jīng)濟增長。傳統(tǒng)出租車管理體制下的“份子錢”是地方財政收入的來源之一，而網(wǎng)絡約車模式的出現(xiàn)，一定程度上挑戰(zhàn)了原有管理體制，搶占了出租車市場份額，減少地方財政收入，影響地方經(jīng)濟發(fā)展。聯(lián)盟C、D和E屬行政體制外聯(lián)盟，它們的深層核心信仰基本是各自所代表群體的利益表達。專家學者則更加強調(diào)專業(yè)化，資源優(yōu)化配置。

2.在政策核心方面。由于各自深層核心信念的不同，A聯(lián)盟與B聯(lián)盟在政策核心上也表現(xiàn)出了不一致，至少不完全一致。中央政府、交通運輸部曾三次力挺網(wǎng)絡約車，從主動深入滴滴調(diào)研，承認滴滴網(wǎng)絡約車對智能交通的探索和貢獻，到交通運輸部首次表態(tài)“以人為本、鼓勵創(chuàng)新、趨利避害、規(guī)范管理”的十六字方針，肯定滴滴網(wǎng)絡約車模式積極作用，再到交通運輸部明確認網(wǎng)絡約車合法身份，肯定其創(chuàng)新服務模式，落實監(jiān)管原則。表明中央鼓勵創(chuàng)新、完善監(jiān)管、支持新業(yè)態(tài)發(fā)展的態(tài)度一脈相承。地方政府和地方交管委（局）的態(tài)度是對網(wǎng)絡約車嚴格管制，禁止私家車接入網(wǎng)絡約車平臺，這也可以理解為地方出于自身既得利益對中央政策的一種選擇性執(zhí)行。聯(lián)盟C、D和E則體現(xiàn)出了某種程度上的一致，都對網(wǎng)絡約車服務以及網(wǎng)絡約車改革表示認可與支持。聯(lián)盟F則從新舊業(yè)態(tài)的區(qū)別出發(fā)，認為網(wǎng)絡約車不同于出租車商業(yè)模式，不應“一刀切”直接納入出租車管理舊規(guī)，需要在創(chuàng)新與監(jiān)管間尋求平衡。

3.在次要方面。信念體系中次要方面是對政策核心信仰的具體回應。中央政府和交通運輸部基于對網(wǎng)絡約車持鼓勵支持與完善監(jiān)管并重的基本策略，以頒布網(wǎng)絡約車新規(guī)的方式推進新舊業(yè)態(tài)的平穩(wěn)過渡，促進共享經(jīng)濟發(fā)展。地方政府和地方交管委（局）認為私家車接入網(wǎng)絡約車平臺，會擾亂出租車市場秩序，需加強監(jiān)管，另一方面，地方政府基于對當?shù)爻鲎廛囀袌龅睦姹Ｗo以及迫于地方利益集團的壓力，對待網(wǎng)絡約車的態(tài)度呈現(xiàn)不一致性。聯(lián)盟C、D和E在政策核心信仰上持基本一致的態(tài)度，認為“互聯(lián)網(wǎng)+”模式是移動互聯(lián)時代的必然趨勢，傳統(tǒng)出租車行業(yè)網(wǎng)絡化改革是行業(yè)內(nèi)必然的趨勢，網(wǎng)絡約車服務改革是大勢所趨，有助于行業(yè)轉型升級，促進互聯(lián)網(wǎng)與出租汽車行業(yè)融合發(fā)展。專家學者認為網(wǎng)絡約車改革需依據(jù)行業(yè)實際情況，探索符合行業(yè)實際的制度規(guī)范，提高地方自主性，回應民眾利益訴求。

（二）聯(lián)盟的4I要素嵌入

表1　網(wǎng)絡約車服務改革的聯(lián)盟結構與信念體系

網(wǎng)絡約車服務改革過程是一個多聯(lián)盟之間互動的過程，每個聯(lián)盟不可避免地受到4I要素的影響。鑒于深層核心是不證自明的根本規(guī)范性信仰的體現(xiàn)，所以四個變量主要是通過影響信念體系中的政策核心和次要方面，從而來達到影響聯(lián)盟的目的。

1.關鍵個人的影響。關鍵個人是政策變遷的重要代理人，在決策過程中發(fā)揮舉足輕重的作用。中國的公共政策過程不完全是“政治精英”主導的模式，但不可否認的是政治領袖（國家領導人）是決策系統(tǒng)的核心，他們常常扮演政策議程主要決定者的角色。［30］這個特征在體制內(nèi)聯(lián)盟表現(xiàn)尤甚。聯(lián)盟A中，國家領導人對打車難、網(wǎng)絡約車軟件被禁等問題的關注，④是網(wǎng)絡約車服務改革能進入政府決策議程的關鍵。2015年6月24日，李克強總理主持召開國務院常務會議，會議通過了《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》。網(wǎng)絡約車作為推動“互聯(lián)網(wǎng)+”的重要抓手，獲得了決策優(yōu)先權。聯(lián)盟B中的地方行政首長、交管局負責人對于網(wǎng)絡約車改革的表態(tài)就決定了該聯(lián)盟的立場，進而影響具體措施。同理，上文所述的體制外聯(lián)盟包括網(wǎng)絡約車平臺、司機、民眾媒體、行業(yè)協(xié)會以及進行獨立研究的專家學者，同樣受到關鍵個人決策這一因素的影響。

2.機構運作的影響。機構是決策過程的載體，是不同政策場域的集合。與網(wǎng)絡約車服務改革相關的機構可以分為四類：（1）中央機構和地方機構，二者構成行政體制內(nèi)機構，構成主體有中央政府、交通運輸部、地方政府、地方交管委（局）；（2）網(wǎng)絡約車平臺、網(wǎng)絡約車司機形成企業(yè)機構；（3）社會輿論機構包括民眾和新聞媒體；（4）行業(yè)機構和專家機構。各個機構可以看成是倡議聯(lián)盟的縮影，各聯(lián)盟由于深層核心信仰的差別，在聯(lián)盟之間不免形成對立與合作的關系，尤其在是面對網(wǎng)絡約車改革這一復雜決策問題的時候，機構運作方式對各個聯(lián)盟具體策略會產(chǎn)生重要影響。行政體制內(nèi)機構的A聯(lián)盟與B聯(lián)盟，基于不同的政策立場在網(wǎng)絡約車改革的具體態(tài)度上有明顯差別。企業(yè)機構與社會輿論機構則出于私人的或公共的目的，在支持網(wǎng)絡約車服務改革的問題上達成了一致，認可網(wǎng)絡約車服務，支持網(wǎng)絡約車服務改革。行業(yè)機構和專家機構從宏觀和專業(yè)的視角審視網(wǎng)絡約車服務改革，雖然在某些具體的方案和措施上二者存在細微差別，但是從二者所采取的具體策略來看，已經(jīng)形成合作的關系。

3.政策形象的影響。民眾對某一項政策的了解與支持程度，也是一項政策能否進入決策議程的重要影響因素。各聯(lián)盟通過各自的信息傳播渠道，引起民眾對于網(wǎng)絡約車服務改革的關注，影響輿論導向。人民網(wǎng)、人民日報、新華社多次發(fā)文，［31］肯定網(wǎng)絡約車模式的積極作用，呼吁新舊業(yè)態(tài)包容生長，指出網(wǎng)絡約車或可成為倒逼傳統(tǒng)出租車行業(yè)改革的推手。地方政府、地方交管局通過約談、專項行動等方式向民眾傳遞政策信號——私家車接入網(wǎng)絡約車平臺屬非法經(jīng)營行為。四大約車平臺通過微博、微信等社交平臺對網(wǎng)絡約車新政給予積極回應，爭取更多的輿論支持。聯(lián)盟D通過報紙，網(wǎng)絡對典型事件進行報道與評論，引起人們對于網(wǎng)絡約車改革的關注與討論。聯(lián)盟E、F通過座談會，發(fā)表論文等方式提出意見，擴大社會影響，影響公眾輿論。

4.政策理念的影響。網(wǎng)絡約車服務改革中聯(lián)盟主體的政策愿景和利益期許是各不相同的。用金登的話說，“他們愿意投入時間、精力、聲譽和資金等資源，以期獲得物質上、精神上或政治上的預期收益”。［32］聯(lián)盟都是一定利益群體的代言人，利益因素是他們采取何種政策理念，期待何種政策結果的決定性因素。網(wǎng)絡約車服務改革中政策企業(yè)家所采取的策略不是各自為戰(zhàn)，而是在一定的政策理念基礎上“團體作戰(zhàn)”方式。政策企業(yè)家是推動問題、政策和政治三源流匯合的力量來源，單一的機構或者個人有著自身無法克服的局限性，因此政策企業(yè)家選擇依附于某一機構（組織）或抱團來發(fā)表意見，這也是網(wǎng)絡約車服務改革中倡議聯(lián)盟形成的一個催化劑。以聯(lián)盟B為例，聯(lián)盟B包括地方政府，地方交管委（局），二者不是各自單獨對網(wǎng)絡約車服務改革發(fā)聲和行動，而是采取聯(lián)合行動的方式，例如2015年4月廣州市工商、交委、公安三部門聯(lián)合行動，對涉嫌組織黑車進行非法經(jīng)營的優(yōu)步分公司進行檢查。

決策過程包括從問題提出到問題進入議程（此為前決策）到政策制定再到政策合法化（此為后決策）四部曲。有影響力的決策過程來自于聯(lián)盟的作用，或者說任何一個受到廣泛關注的決策過程都離不開不同聯(lián)盟主體的申訴表達和博弈互動。當有了聯(lián)盟進入決策過程之中，4I要素自然就有了解釋的場域，其解釋力正是在基于焦點事件開啟政策之窗后（中國多源流政策之窗的開啟往往都是問題之窗類型，具有重大問題關切和主要倡導者兩個因素），才開始正式在后決策過程中顯現(xiàn)出來。同時4I要素或變量主要通過影響網(wǎng)絡約車服務改革中各聯(lián)盟主體的政策核心信仰與次要方面來實現(xiàn)聯(lián)盟的政策目標，從另一個層面來看，網(wǎng)絡約車服務改革中各聯(lián)盟所采取的政策立場也是四個變量的集中體現(xiàn)。

（三）問題之窗與源流信仰

1.問題之窗的開啟。金登指出，三個源流彼此獨立存在，相輔相成，在需要決策的關鍵時刻，當三源流匯合在一起的時候，“政策之窗”開啟。政策之窗是“政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會?！咧啊⒉唤?jīng)常打開，而且敞開的時間不長”。［33］“政策之窗”分為兩種類型：一種是以問題為基礎的，也被稱為“問題之窗”；另一種是以政治為基礎的，為“政治之窗”。所以這就要求提出政策的建議者抓住政策之窗開啟的機會，促使政策提上議程。如果不能把握住這次機會，政策參與者就只能等待下次“政策之窗”的開啟。

實際上，在中國有體制外的焦點事件造成的政策之窗開啟絕大部分都是源于重要問題出現(xiàn)和重要倡導者相結合的問題之窗。在中國，問題之窗作為政策之窗的主要類型，其開啟來自于“焦點事件（focusing event）”。網(wǎng)絡約車服務改革啟動的焦點事件來自于2015年年初產(chǎn)生的出租車司機罷運事件。通過百度指數(shù)統(tǒng)計2011年至2015年之間網(wǎng)絡約車軟件與網(wǎng)絡約車服務的詞條搜索量（見圖5、圖6），可以清晰地看出，網(wǎng)絡約車軟件的用戶關注度和媒體關注的時間點主要集中在2015年4月至6月，其中峰值出現(xiàn)在2015年5月30日，原因是2015年5月以來，全國已有16個城市出現(xiàn)抵制網(wǎng)絡約車事件，各大主流媒體紛紛進行了相關報道。此后，網(wǎng)絡約車軟件關注度逐漸走低，但依然維持在一個相對穩(wěn)定的水平。網(wǎng)絡約車服務關注度的峰值出現(xiàn)在2015年1月13日，原因是顯而易見的，即案例背景中所述的1月12日至1月13日，四大省會城市的出租車罷運事件。2015年1月，網(wǎng)絡約車服務改革進入規(guī)范發(fā)展階段，這一時期網(wǎng)絡約車軟件和網(wǎng)絡約車服務的關注度都達到了較高的水平。

圖5　網(wǎng)絡約車軟件百度指數(shù)

圖6　網(wǎng)絡約車服務百度指數(shù)

2.源流信仰的界定。從漢語詞義本身可以看出“信仰”是一種個人意識，可以是追求、寄托、期望等。我們把信仰推而廣之，作為貫通聯(lián)盟、4I要素與多源流機制的中間變量，信仰的緊密黏合劑作用體現(xiàn)在哪里？最根本的體現(xiàn)在信仰是多源流模型中三個源流的根本依據(jù)所在。換言之，多源流模型中的三個源流都有自己的信仰，信仰是影響該源流的主導因素和決定源流是否成立的關鍵。信仰這一關鍵中間變量的引入，就能夠實現(xiàn)決策過程中前決策與后決策兩個環(huán)節(jié)的對接，而4I要素就是源流信仰作為一種內(nèi)生客觀存在的屬性。當4I要素作為源流信仰的屬性時，其排序就稱為影響并決定該源流是否成立的關鍵，如表2所示。

表2　4I要素作為源流運行的信仰比重

在研究設計中，我們已經(jīng)對4I要素的意涵和成立條件進行了說明。主要是在國家自主性和社會自主性雙重自主性以及目標要求和現(xiàn)實情境雙重實質導向的維度分析中，說明政策理念更加側重于政府對于利益的追求程度；政策形象更加側重于民眾對政府政策的認知和認可程度；機構運作更加側重于政府機構之間的合作程度；關鍵個人更加側重于更高級別的領導者對某項政策的關注和重視程度?；?I要素的各自內(nèi)涵，我們可以確定其在三源流內(nèi)生的信仰屬性中如何表現(xiàn)出來。由表2可知，問題源流信仰的4I要素排序分別為政策理念、關鍵個人、機構運作和政策形象；政策源流信仰的4I要素排序分別為關鍵個人、機構運作、政策理念和政策形象；政治源流信仰的4I要素排序分別為政策形象、機構運作、關鍵個人和政策理念。這里面最關鍵是排序第一的要素。因為基于政府追求自身利益（行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化）的后果導致民眾不斷反抗從而形成焦點問題；基于領導者批示或講話指示的關鍵個人決策往往形成政策源流的內(nèi)生信仰（眾多政府政策因應民生議題迅速制定最大程度來源于也得益于領導者重視）；基于民眾是否認可的政策形象往往形成政治源流的內(nèi)生信仰（一項政策決策是否能夠成功制定最后需要回到社會公眾的普遍認可和接受）。因此，4I之于源流信仰的價值就在于其內(nèi)在屬性的排序作為源流信仰的內(nèi)生存在。

（四）4I要素嵌入多源流模型

4I要素的前置環(huán)節(jié)是從問題之窗開啟到聯(lián)盟互動的嵌入過程，這種從問題生成到議程設置的前決策過程，4I要素主要作為一種反映性要素在聯(lián)盟互動的前決策中表現(xiàn)。4I要素的后置環(huán)節(jié)是作為信仰屬性在三個源流運行過程中的嵌入，這種嵌入主要是在后決策階段，亦即政策制定和政策合法化過程中，通過四要素的排序來體現(xiàn)。因此，作為一種中介變量，4I要素主要在從問題生成到議程設置的政策制定過程中嵌入到聯(lián)盟互動，在源流運行過程中作為內(nèi)生信仰的要素排序加以嵌入。如圖7所示。

圖7　基于4I要素占比的多源流決策模型修正結果

聯(lián)盟在網(wǎng)絡約車服務改革所采取的基本策略體現(xiàn)了四個變量的作用機制，反過來這四個變量也會持續(xù)地影響聯(lián)盟的信念體系，形成“聯(lián)盟—4I”的側循環(huán)；同時在源流運行環(huán)節(jié)，信仰則實現(xiàn)了四個變量與三個源流之間的有機結合，四個變量在三個源流中的不同占比來影響該源流的發(fā)展。盡管問題源流、政策源流和政治源流可以來分析政策過程，試圖解釋為什么某些問題的議程受到?jīng)Q策者的注意，在議事日程上出現(xiàn)，而另一些則被忽略了。然而，金登并沒有從根源上指出三源流為什么會成立以及影響三源流最核心的因素。4I要素不僅在前決策環(huán)節(jié)嵌入聯(lián)盟，而且在后決策環(huán)節(jié)嵌入信仰，最后形成完整的多源流決策模型修正框架，進而將網(wǎng)絡約車服務改革個案嵌入到修正框架中加以檢驗，便形成如圖8所示的要素占比。

圖8　4I要素占比修正模型

1.在問題源流方面。問題不會自發(fā)地成為政策議題，在問題成為議題的過程中，一些重大突發(fā)事件，已有項目的問題突顯等都會有助于問題轉化為議題。這只是從問題本身的獨特屬性出發(fā)，狹隘地探討問題能成為議題的條件，官方的問題界定對于議題形成有重要影響。具體來說，重要政策參與者對于問題的認知，以及由此形成的政策理念是問題源流是否成立的關鍵。正如前文提到的那樣，網(wǎng)絡約車服務改革最初只是停留在輿論關注的層面，并未引起重要政策參與者的注意，但是隨著網(wǎng)絡約車模式受到越來越多人的認可，其對傳統(tǒng)出租車管理體制日益顯示出巨大的沖擊力。隨之而來的是以抵制網(wǎng)絡約車為主要目的的出租車罷運事件在各地頻繁密集發(fā)生，在此期間全國“網(wǎng)絡約車第一案”引發(fā)了各界對以網(wǎng)絡約車合法性為焦點的網(wǎng)絡約車改革政策的強烈期盼。［34］

出租車罷運事件、網(wǎng)絡約車第一案等重大事件是問題能否進入決策議程的條件，影響并決定問題源流的關鍵是問題源流信仰——政策理念。政策理念的產(chǎn)生與利益密切相關，出租車罷運、網(wǎng)絡約車第一案等事件是政策理念得以形成的鋪墊，在這個過程中利益因素發(fā)揮了重要作用。主要政策參與者在相關重大事件發(fā)生后，基于自身的利益形成了一定的政策利益群體，該群體對網(wǎng)絡約車服務改革持基本一致的立場和態(tài)度，這一點與網(wǎng)絡約車服務改革中聯(lián)盟的形成有一定的相通性，各利益群體對網(wǎng)絡約車服務改革表達自己的利益訴求，使自己的政策理念得到傳播與認可。例如2014年10月至2015年5月，中央政府和交通運輸部對網(wǎng)絡約車服務改革的一系列表態(tài)，四大網(wǎng)絡約車平臺以及新聞媒體、專家學者都通過各種渠道表達自身的政策立場?；诶嬉蛩氐恼呃砟钍蔷W(wǎng)絡約車改革引起決策者注意，由問題最終進入政策議程的主導因素。

2.在政策源流方面。問題被社會關注，圍繞問題的解決就會形成許多政策建議或解決方案，此時在政策原湯周圍便漂浮著眾多意見主張，政策源流即由這些建議、方案構成，形成一個政策共同體，政策共同體成員的目標是使政策建議引起決策者的注意。網(wǎng)絡約車服務改革的政策共同體包括體制內(nèi)官僚、網(wǎng)絡約車企業(yè)、專家學者等。以政策建議本身為中心的窠臼是從政策出發(fā)討論政策，或者是為了政策而政策。如前分析可知，4I要素中的關鍵個人決策因素是決定政策源流是否成立的關鍵，是政策源流的信仰。因為“政治領袖作為決策系統(tǒng)的核心，常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動地被提上政策議程”。［36］

如果說2013年初習近平調(diào)研北京出租車行業(yè)情況后所作出的重要講話指示是一種超越自主性的關鍵個人表現(xiàn)，那么2014年1月李克強在聽取各界人士對政府工作報告的意見和建議時，就打車軟件禁用一事予以了重點關注，是行政機構最高首腦對政策決策給予直接指導。2015年6月24日，李克強主持召開國務院常務會議，通過《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動指導意見》，部署了在便捷交通、電子商務等領域推進“互聯(lián)網(wǎng)+”的舉措，“互聯(lián)網(wǎng)+”上升到國家戰(zhàn)略的高度，對網(wǎng)絡約車發(fā)展具有積極影響。2015年10月10日，交通運輸部起草形成兩個文件，網(wǎng)絡約車改革進入政府議程。政治領袖（國家領導人）在網(wǎng)絡約車改革問題由社會議程進入政策議程的過程中起了關鍵作用。關鍵個人決策增加了政策建議被接受的合理機會，縮短了問題進入政策議程的時間，這與金登所提出的政策思想幸存的標準之一——在決策者中被接受的合理機會——兩者不謀而合。關鍵個人決策是政策建議引起重視最終進入議程的關鍵，換言之，關鍵個人決策是決定政策源流的信仰。

3.在政治源流方面。政治源流是政策過程的重要組成部分，它反映了主要決策者對相關問題的回應需求而感到的迫切性。金登對政治源流的構成要素進行了分析，認為政治源流主要包括諸如國民情緒、壓力集團間的競爭、選舉結果、政黨或者意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素。中國場景下影響政治源流的主導因素及決定政治源流是否成立的關鍵是政策形象。政策形象是社會民眾對政策的感知、了解與支持程度，可被視為公眾利益訴求的體現(xiàn)。2015年上半年是人們對網(wǎng)絡約車服務進行集中關注的一個時間段，年初多地連續(xù)出現(xiàn)大規(guī)模的出租車罷運事件，5月至6月抵制網(wǎng)絡約車事件的井噴式爆發(fā)，迅速引起民眾與媒體的廣泛關注。

通過網(wǎng)絡約車服務百度指數(shù)可以看出，2015 年1月至3月對網(wǎng)絡約車服務的用戶關注度和媒體關注度均達到峰值。公民對政府提供的公共服務的滿意度是微觀層面政府合法性的集中體現(xiàn)，主要靠政策供給，而政策供給是公共服務供給的一個方面，依靠的是公民對政策的了解與支持程度。因此，民眾對政策的了解支持程度即政策形象是實現(xiàn)政策合法性的途徑之一。政治源流構成要素之一的國民情緒與政策形象有一定的相關性。2015年10月10日，網(wǎng)絡約車新政的發(fā)布并不是宣告網(wǎng)絡約車服務改革的完成，而是網(wǎng)絡約車服務改革政治環(huán)境的一個利好開端。人們通過微博、微信、論壇等網(wǎng)絡社交平臺熱議網(wǎng)絡約車新規(guī)。明顯發(fā)生變化的國民情緒對政策議程和政策有重要影響。政策形象是影響并決定政策源流是否成立的信仰。

五、結語與討論

本研究基于國家—社會關系中雙重自主性以及目標應然和情景實然的雙重導向，提煉出政策理念、政策形象、關鍵個人和機構運作這四個關鍵要素（4I）作為政策制定和決策模型的中間連接體，實現(xiàn)前置環(huán)節(jié)和后置環(huán)節(jié)的有機連接。多源流模型的修正和改造遵循“兩步走”雙重嵌入的技術路線：決策過程充滿著政策主體間的競爭與合作，常伴隨著博弈的聯(lián)盟。從4I在聯(lián)盟中的互動呈現(xiàn)，到信念系統(tǒng)融入，網(wǎng)絡約車服務改革聯(lián)盟主體既在信念系統(tǒng)的政策核心與次要方面體現(xiàn)了四個變量的作用，從而實現(xiàn)從問題之窗開啟到倡議聯(lián)盟互動的政策制定過程中的4I嵌入；又憑借“信仰”在三源流中的作用，確定分別影響三源流的主導因素，實現(xiàn)源流內(nèi)生信仰的客觀存在中的4I要素嵌入，從而建立基于個案檢驗的多源流模型的初步修正框架。

網(wǎng)絡約車服務改革是中國社會“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下產(chǎn)生的典型民生性公共政策現(xiàn)象。網(wǎng)絡約車軟件自2011年在國內(nèi)首次出現(xiàn)以來，迅速發(fā)展，特別是神州、滴滴、優(yōu)步等巨頭型網(wǎng)絡約車應用平臺的出現(xiàn)，極大地滿足了人們多樣化的出行需求，不可避免地對傳統(tǒng)出租車行業(yè)的市場空間形成擠壓，威脅到現(xiàn)存利益分配格局，也撩撥著輿論對行業(yè)改革的期望。2015年10月10日《指導意見》和《管理辦法》的頒布，雖然意味著網(wǎng)絡約車合法身份得到承認，但是網(wǎng)絡約車改革任務尚未完成。未來至少可以在以下三個方面深入探討：（1）運營許可問題。網(wǎng)絡約車平臺是否需要經(jīng)縣級或縣級以上的交通主管部門審批，并進行注冊登記，發(fā)放網(wǎng)約車運營執(zhí)照。本文雖然提到了網(wǎng)絡約車身份合法化的問題，但未就網(wǎng)絡約車身份合法化這一大前提下的具體舉措進行深入挖掘。（2）網(wǎng)絡約車司機是否需要和平臺公司簽訂勞動合同。乘客最關心的乘車安全問題，發(fā)生事故后誰負責，《網(wǎng)約車管理辦法》第十六條擬規(guī)定，“網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營者承擔承運人責任”，但承運人責任的主體如何界定，尚無定論。（3）網(wǎng)絡約車平臺公司與政策的博弈談判。文章雖然提及網(wǎng)絡約車服務改革中各聯(lián)盟的信仰體系，分析了聯(lián)盟的政策核心，但在“互聯(lián)網(wǎng)+”國家戰(zhàn)略的大背景下，隨著網(wǎng)絡約車服務改革繼續(xù)推進，網(wǎng)絡約車平臺的政治談判力究竟如何，值得關注。

要解開政府乃至政治過程的黑箱，必須回到具體的政策過程。決策過程本身就是政策過程的一個重要環(huán)節(jié)，以決策過程為研究起點，撥開政策過程的迷霧，最終統(tǒng)一于政策變遷的范式，不僅是理論研究上的深化，也是政策實踐的客觀要求，更是從好的決策走向高效的治理進而走向良政目標的應有之意。

注釋：

①習近平曾于2013年2月8日在北京慰問農(nóng)民工、一線民警、環(huán)衛(wèi)工人，并到北京祥龍出租客運公司聽取司機們對打車難的看法。他在聽完從業(yè)人員的發(fā)言后表示，“你們工作很辛苦，為群眾出行提供了方便，為城市交通事業(yè)發(fā)展作出了貢獻。我們剛剛開了個神仙會，你們講的很實際，有關部門要擇其善者而從之。行勝于言，應該綜合施策、標本兼治，健全激勵保障機制，加強科學管理，提高職業(yè)道德水平，努力解決好‘打車難’問題”。同時他指出，“乘客打車難，你們收入低，我很關心這個問題。怎么能更好地解決，讓周圍的管理人員趕緊出一個方案，盡快出臺，讓乘客和司機都滿意?！?/p>

②2015年10月10日，交通運輸部發(fā)布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》，將出租汽車分為巡游出租汽車和預約出租汽車，實行分類管理、錯位發(fā)展和差異化經(jīng)營。巡游出租汽車可在道路上巡游攬客、站點候客，也可提供預約運營服務；預約出租汽車不得巡游攬客，只能通過預約方式提供運營服務。

③政策子系統(tǒng)是指特定政策領域中，相關的制度和直接涉入?yún)⑴c政策制定過程的行動者所組成的體系。薩巴蒂爾則把政策子系統(tǒng)定義為“參與處理一個政策問題的一組政策參與者”。政策倡議聯(lián)盟即是對數(shù)量眾多，范圍廣泛的政策參與者的劃分。

④2013年2月，習總書記在北京考察工作時，到訪北京祥龍出租客運公司，與出租司機共話打車難問題?？倳浿赋?，“行勝于言，要標本兼治，科學施策，解決好這個問題?！敝袊侣劸W(wǎng)，2013-02-09，http://www.chinanews.com/gn/2013/02-09/4560468.shtml.

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（編輯：羅梁波）

C934；D035

A

1009-4997（2016）03-0066-14

2016－06-30

楊志軍，男，湖北公安人，博士，貴州大學公共管理學院副教授，貴州大學中國西部發(fā)展能力研究中心研究員；歐陽文忠，男，貴州大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生；肖貴秀，女，苗族，貴州大學副教授。

2015年國家社會科學基金青年項目（15CZZ034）；2015年貴州大學文科重點學科及特色學科重大科研項目（GDZT201505）；2015年貴州省教育廳人文社科基地項目（2015JD013）；2016年度貴州省教育廳高等學校人文社會科學研究碩士點項目（2016ssd02）。