彭　云

從“縣政改革”到“縣域治理”：縣域政治研究述評(píng)

彭云

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

近15年來(lái)，關(guān)于縣域政治的討論主要有三大研究視角：一是從政治能動(dòng)者的視角沿著整體主義、個(gè)體主義、戰(zhàn)略性群體視角三條研究進(jìn)路討論縣域地方官員與制度的互動(dòng)關(guān)系；二是從結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，討論當(dāng)前縣政改革的價(jià)值取向、縣級(jí)政權(quán)的結(jié)構(gòu)性困境以及改革的具體方案；三是從過(guò)程的視角出發(fā)，一是沿著現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的進(jìn)路，以小見(jiàn)大，把縣作為國(guó)家的微型版，進(jìn)而揭示中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的內(nèi)在邏輯，二是沿著縣域治理過(guò)程的進(jìn)路討論縣級(jí)政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)的統(tǒng)合治理模式。建構(gòu)具有中國(guó)特色的縣域治理理論是中國(guó)國(guó)家治理理論體系的一個(gè)最具原創(chuàng)性的理論生發(fā)點(diǎn)，為此要規(guī)范術(shù)語(yǔ)表達(dá)，重視基礎(chǔ)性理論研究；加強(qiáng)田野調(diào)查，立足中國(guó)經(jīng)驗(yàn)；最后推動(dòng)縣域政治在全球、全國(guó)范圍的比較性研究。

縣域政治；縣政改革；縣域治理；政治能動(dòng)者；國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)

盡管縣一直是我國(guó)最為穩(wěn)定的區(qū)域性、文化性、政治性的建制，縣域治理的問(wèn)題也長(zhǎng)期存在，但對(duì)這一領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究直到2002年以后才真正成為社會(huì)科學(xué)（政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)）普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。究其原因大致可歸納為兩點(diǎn)：一是由于中國(guó)政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)直到20世紀(jì)80年代初才開(kāi)始逐漸恢復(fù)，尚處于“補(bǔ)課”階段，因而關(guān)于中國(guó)政治社會(huì)的研究主題大多被學(xué)科體系更為成熟的國(guó)外社會(huì)科學(xué)研究所引領(lǐng)。20世紀(jì)80年代以前，國(guó)外中國(guó)學(xué)研究的重點(diǎn)基本上停留在中央層面和省一級(jí)，側(cè)重于對(duì)中國(guó)整體政治制度的定性和中央-地方關(guān)系研究。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度的增加，社會(huì)科學(xué)的研究范圍逐漸擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代以來(lái)，學(xué)界的研究開(kāi)始直接深入到中國(guó)的鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是1998年第九屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，為研究中國(guó)鄉(xiāng)村民主政治提供了新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)。而域外的各種基金會(huì)也為國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究鄉(xiāng)村政治社會(huì)提供了必要的經(jīng)費(fèi)資助，①加之國(guó)內(nèi)政治環(huán)境在鄉(xiāng)村一級(jí)更為寬松，研究者更容易進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，這使得學(xué)界的研究對(duì)象從中央、省一級(jí)直接下沉到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村一級(jí)，導(dǎo)致縣域政治研究長(zhǎng)期被懸空。二是隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入推進(jìn)，縣域治理的矛盾愈發(fā)凸顯出來(lái)，特別是群體性事件集中爆發(fā)于縣域一級(jí)使得縣域穩(wěn)定成為迫切需要面對(duì)的問(wèn)題。此外，分稅制改革造成地方政府中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府逐漸從汲取型政權(quán)變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?quán)，［1］不能發(fā)揮作為一級(jí)政府應(yīng)有的職能，成為了縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)政治的變化需要相關(guān)理論研究的焦點(diǎn)從鄉(xiāng)村一級(jí)研究上移到縣一級(jí)。

一、近15年來(lái)縣域政治研究概覽

近15年來(lái)，縣域政治研究經(jīng)歷了從“縣政改革”到“縣域治理”的關(guān)鍵詞演進(jìn)。一方面反映了治理理論逐漸成為縣域政治研究的新的理論視角和工具，另一方面也反映了當(dāng)前國(guó)家政治話語(yǔ)體系的變遷。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”以來(lái)，治理理論被賦予了具有中國(guó)特色的話語(yǔ)闡釋?zhuān)?］成為中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家理念的語(yǔ)言邏輯表達(dá)。這一表達(dá)通過(guò)現(xiàn)代媒介的傳播迅速成為政學(xué)媒三界的高頻熱詞。在學(xué)術(shù)話語(yǔ)、政治話語(yǔ)和輿論話語(yǔ)的交疊使用中，治理的內(nèi)涵不可避免地發(fā)生拓展和模糊化。而作為單一制政體下的地方政府，也必須對(duì)中央新的政治話語(yǔ)模式作出回應(yīng)，治理一詞開(kāi)始頻頻出現(xiàn)在地方的政策文件中，而政治文本的表達(dá)需要學(xué)術(shù)話語(yǔ)的注解和深化，于是“縣政改革”、“縣域政治發(fā)展”的表述逐漸被“縣域治理”、“縣政治理”等所替代，開(kāi)始成為新一輪縣域政治研究的關(guān)鍵詞。

（一）文獻(xiàn)檢索基本情況

筆者以中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)（CNKI）作為主要文獻(xiàn)檢索平臺(tái)，以“縣級(jí)政府”、“縣政改革”、“縣域治理”、“縣政治理”進(jìn)行篇名檢索。②根據(jù)獲得的文獻(xiàn)總量以及對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行初步相關(guān)性閱讀分析后繪制圖1、圖2、圖3。③一般而言，學(xué)術(shù)論文的更新和發(fā)表要快于著作。故此筆者認(rèn)為，圖1所反映的趨勢(shì)能夠說(shuō)明近15年來(lái)學(xué)界有關(guān)縣域政治研究呈現(xiàn)出持續(xù)升溫的基本態(tài)勢(shì)。

圖1　縣域政治研究論文數(shù)

圖2　關(guān)鍵詞與縣域政治研究論文數(shù)

根據(jù)圖2，從時(shí)間的維度看，以“縣級(jí)政府”作為篇名的研究起步最早，并且始終保持一定的研究熱度；“縣政改革”則在1987年作為篇名首次出現(xiàn)，但相關(guān)研究要到2002年才被再次提及，并從2008年開(kāi)始到2011年持續(xù)成為學(xué)界相關(guān)研究關(guān)注的熱點(diǎn)議題，之后“縣政改革”的提法逐漸淡出學(xué)界，“縣域治理”的提法開(kāi)始成為學(xué)界流行語(yǔ)，持續(xù)至今。而“縣政治理”的提法目前來(lái)看尚不流行，只有個(gè)別學(xué)者使用。遺憾的是，作者尚未對(duì)作為一個(gè)概念體系的“縣政治理”的內(nèi)涵和外延作學(xué)理性的說(shuō)明。而對(duì)一個(gè)學(xué)術(shù)概念的提出這樣的工作應(yīng)當(dāng)是必不可少的。

此外，這一時(shí)期關(guān)于縣域政治研究的一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是碩博士論文數(shù)量迅速增加（圖3），但在選題上出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象，主要集中在政府績(jī)效的個(gè)案實(shí)證研究上?？傮w來(lái)看，碩博士論文選題以實(shí)證研究居多，理論性闡發(fā)較少。

圖3　縣域政治研究碩博士論文

筆者以讀秀知識(shí)庫(kù)作為主要檢索平臺(tái)，同樣以“縣級(jí)政府”、“縣政改革”、“縣域治理”、“縣政治理”進(jìn)行書(shū)名檢索，根據(jù)檢索結(jié)果整理出建國(guó)以來(lái)縣域政治研究的著作約為30本。④［3］［4］其中2009年以來(lái)的代表性著作有：蘇紹榮：《民生之責(zé)：一個(gè)縣委書(shū)記的日記》（中共中央黨校出版社，2009）；王敬堯：《地方財(cái)政與治理能力》（商務(wù)印書(shū)館，2010）；宋亞平：《出路：一個(gè)區(qū)委書(shū)記的縣政考察筆記》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010）；樊紅敏：《轉(zhuǎn)型中的縣域治理：結(jié)構(gòu)、行為與變革——基于中部地區(qū)5個(gè)縣的個(gè)案研究》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013）；托馬斯·海貝勒（德）、舒耕德（德）、楊雪冬主編：《主動(dòng)的地方政治：作為戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)干部》（中央編譯出版社，2013）；周慶智：《縣政治理：權(quán)威、資源、秩序》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2014）。

（二）相關(guān)研究的經(jīng)驗(yàn)性梳理

首先，從宏觀背景來(lái)看，國(guó)家的總體戰(zhàn)略規(guī)劃和縣域治理困境使得學(xué)界對(duì)于縣域政治研究的熱度自2002年以來(lái)持續(xù)升溫。一方面，2002年黨的十六大報(bào)告提出“壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的口號(hào)，并作出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃。縣作為城鄉(xiāng)的結(jié)合點(diǎn)，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的主陣地。另一方面，從縣域政治的實(shí)踐層面看，以縣域群體性事件為主要表征所凸顯的縣域治理困境，使得縣域政治受到中央高層和社會(huì)各界的高度關(guān)注。從根本上講，縣域治理顯現(xiàn)出的諸多矛盾是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段時(shí)國(guó)家政治生活所必然要經(jīng)歷的一個(gè)過(guò)渡形態(tài)。但從現(xiàn)階段所凸顯出的治理困境來(lái)看，同樣重要的是在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，作為主導(dǎo)縣域發(fā)展的核心行動(dòng)者的地方政權(quán)自身在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中角色定位不清所造成的。從縱向看，涉及中央-地方關(guān)系的權(quán)力分配和相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制缺陷，如財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)向過(guò)于重經(jīng)濟(jì)、輕社會(huì)，重管理，輕服務(wù)；從橫向看，也與縣域內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行失衡相聯(lián)系，地方政府依靠行政管理權(quán)和政治主導(dǎo)權(quán)參與轄區(qū)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)性和盈利性的領(lǐng)域，擠占市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)空間，與民爭(zhēng)利，公共服務(wù)意識(shí)和公共產(chǎn)品供給能力不足。

其次，從研究議題看，以黨的十六大為界分為前后兩個(gè)階段：一是從改革開(kāi)放以來(lái)到黨的十六大前后，這一階段的研究重點(diǎn)是以促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為總目標(biāo)，討論縣級(jí)政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的行政體制改革、職能轉(zhuǎn)變，以及決策機(jī)制、依法行政等問(wèn)題。第二個(gè)階段是從2002年黨的十六大至今，這一階段關(guān)于縣域政治的研究更加立體化，主要有“服務(wù)型政府”、“低成本政府”、新農(nóng)村建設(shè)中的縣級(jí)政府功能、縣級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、電子政務(wù)、政府績(jī)效評(píng)估、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”、“省管縣”體制、縣際競(jìng)爭(zhēng)等。2002年以后，由于縣域群體性事件激增，縣域治理的困境引發(fā)了政學(xué)媒三界的廣泛關(guān)注。一個(gè)獲得共識(shí)性的看法認(rèn)為，由于“接點(diǎn)效應(yīng)”，縣級(jí)政權(quán)成為政治體系中“政治應(yīng)力”最脆弱的部位，［5］城鄉(xiāng)二元發(fā)展所積累的矛盾集中爆發(fā)在處于城鄉(xiāng)“接點(diǎn)”的縣級(jí)政權(quán)。以徐勇的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的新型鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為開(kāi)端，“縣政改革”開(kāi)始成為縣域政治研究的一個(gè)新提法。內(nèi)容重點(diǎn)涉及以“縣政自治”為原則的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)從縱向到橫向的權(quán)力配置調(diào)整和功能優(yōu)化。從2009年開(kāi)始，“縣域治理”的提法異軍突起，特別是十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”以來(lái)，以“縣域治理”為篇名的論文迅速增多，內(nèi)容涉及縣級(jí)政府治理模式的新變化、縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯、多民族地區(qū)縣域協(xié)同治理、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題?！翱h政治理”的提法則是周慶智在其2014年新作《縣政治理：權(quán)威、資源、秩序》一書(shū)中提出的概念。

最后，從縣域政治研究的組成人員看，既有長(zhǎng)期從事“三農(nóng)”問(wèn)題、地方治理研究的知名學(xué)者⑤與研究團(tuán)隊(duì)，也有長(zhǎng)期在縣域從事實(shí)際工作的學(xué)者型官員及體制內(nèi)各個(gè)層級(jí)的政策研究機(jī)構(gòu)。近年來(lái)還成立了若干專(zhuān)門(mén)研究縣域發(fā)展的非營(yíng)利性的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，如“中國(guó)縣域發(fā)展研究中心”［6］以及依托人民論壇雜志重大課題“中國(guó)縣域科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”設(shè)立的“中國(guó)縣域科學(xué)發(fā)展網(wǎng)”［7］等非營(yíng)利性研究機(jī)構(gòu)。此外，2000年由北京大學(xué)政府創(chuàng)新研究中心、中央編譯局比較政治與研究中心和中央黨校世界政黨研究中心聯(lián)合發(fā)起的“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”中有關(guān)縣域政府創(chuàng)新的案例報(bào)告成為縣域治理研究的重要素材，頗受各界關(guān)注。

本文試圖從問(wèn)題導(dǎo)向和方法論兩個(gè)維度對(duì)近15年來(lái)縣域政治研究的成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理。從問(wèn)題導(dǎo)向看，關(guān)于縣域政治的研究議題日漸多樣化，從對(duì)地方官員激勵(lì)模式、地方政府的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制到縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)適的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、縣域統(tǒng)合治理的新變化等都有所涉獵。所謂問(wèn)題產(chǎn)生方法，研究議題的變化催生研究方法的更新。從方法論的角度看，關(guān)于縣域政治研究方法與社會(huì)科學(xué)方法論的創(chuàng)新保持了一定的一致性。在行為主義政治學(xué)和新制度主義政治學(xué)范式的影響下，產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)-功能分析、行為-制度互動(dòng)分析、過(guò)程-事件分析等主流分析方法。本文依據(jù)研究視角和研究議題的變化采取以問(wèn)題為本，以方法為線進(jìn)行謀篇布局。第一部分是對(duì)15年來(lái)研究成果的總體性描述和背景分析；第二、三、四部分則是依照研究視角的不同對(duì)研究成果進(jìn)行對(duì)比和評(píng)析，依據(jù)“他說(shuō)、他見(jiàn)、我見(jiàn)”的模式即學(xué)者們之間就某一問(wèn)題展開(kāi)的觀點(diǎn)碰撞、補(bǔ)充、反對(duì)以及筆者的評(píng)述作為主要內(nèi)容?？傮w而言，近15年來(lái)關(guān)于縣域政治的討論主要有三大研究視角：一是從政治能動(dòng)者的視角沿著整體主義、個(gè)人主義、戰(zhàn)略性群體三條研究進(jìn)路討論縣域地方官員與制度的互動(dòng)關(guān)系；二是從結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，討論當(dāng)前縣政改革的價(jià)值取向、縣級(jí)政權(quán)的結(jié)構(gòu)性困境以及改革的具體方案；三是從過(guò)程的視角出發(fā)，一是沿著現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的進(jìn)路，以小見(jiàn)大，把縣作為國(guó)家的微型版，進(jìn)而揭示中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)制；二是沿著縣域政府治理過(guò)程的進(jìn)路討論縣級(jí)政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)的統(tǒng)合治理模式，最后一部分做出進(jìn)一步研究的展望。

二、主體的視角：地方政治能動(dòng)者

把行為主體作為研究對(duì)象來(lái)研究人與制度的互動(dòng)，這一思維方式既是一個(gè)老方法，也是一個(gè)新方法。所謂老方法是指，自二戰(zhàn)以來(lái)行為主義政治學(xué)的興起，政治學(xué)研究從傳統(tǒng)靜態(tài)的制度研究轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)的研究視角來(lái)解釋政治現(xiàn)象和政治實(shí)踐，政治行為就成為了政治學(xué)研究的主要對(duì)象之一。簡(jiǎn)言之，主體的視角成為政治學(xué)研究新的思維范式：誰(shuí)得到什么，何時(shí)以及如何得到［8］是這一范式的經(jīng)典表述。所謂新方法是指，20世紀(jì)80年代以來(lái)新制度主義政治學(xué)的興起使得國(guó)家重新回到主流政治學(xué)研究的視野中，強(qiáng)調(diào)要理解政治行為就必須研究塑造個(gè)人偏好的制度、文化傳統(tǒng)等，在繼承舊的制度分析學(xué)派的研究成果和揚(yáng)棄行為主義政治學(xué)的基礎(chǔ)上，力圖“將制度研究與行為研究、決策研究結(jié)合起來(lái)”。［9］在行為主義和新制度主義政治學(xué)范式的影響下，關(guān)于行為主體的表述呈現(xiàn)為三種形式：一是作為具有理性的、同質(zhì)化的整體政府；二是作為具有“角色”屬性的權(quán)力擁有者；三是作為具有利益關(guān)聯(lián)的權(quán)力共同體聯(lián)盟。從行為主體視角出發(fā)的研究范式迅速滲透到政治學(xué)研究的各個(gè)領(lǐng)域，在縣域治理的研究方面也因此具有了整體性視角、個(gè)人主義視角和戰(zhàn)略性群體視角三個(gè)基本進(jìn)路。

（一）整體性進(jìn)路

第一種路徑是整體性的研究進(jìn)路，即將縣級(jí)官員群體作為一個(gè)理性“角色”等同于縣級(jí)政府。具體來(lái)說(shuō)，就是將縣級(jí)官員群體看作是同質(zhì)化、理性化的集體行動(dòng)者，同時(shí)將縣級(jí)政府看作一個(gè)理性行為主體，通過(guò)對(duì)政府-市場(chǎng)-社會(huì)三維互動(dòng)關(guān)系的分析，歸納縣級(jí)政府行為模式，將縣級(jí)政府行為模式視作縣級(jí)官員作為集體行動(dòng)者的行動(dòng)邏輯。

20世紀(jì)80年代以來(lái)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)鼎盛而引發(fā)的國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)地方政府治理模式的討論，對(duì)思考縣域地方政府行為具有很大的啟發(fā)性。這一觀察視角被概括為統(tǒng)合主義視角。周魯豫根據(jù)地方政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的不同獲取方式將其劃分為兩個(gè)階段［10］：第一個(gè)階段是基層政府對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)時(shí)期。比較有代表性的理論模型有“地方政府法團(tuán)主義”［11］、“政府即廠商”［12］、“地方市場(chǎng)社會(huì)主義”［13］。此外，還有諸如“庇護(hù)者”［14］、“市場(chǎng)行動(dòng)者”［15］、“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”［16］、“懸浮型政權(quán)”［17］的提法。第二個(gè)階段是20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，地方政府逐漸由經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)土地。以李侃如、周飛舟、周黎安、曹正漢、史晉川、周雪光、折曉葉等為代表的一批學(xué)者從不同角度對(duì)地方政府經(jīng)營(yíng)性行為進(jìn)行解釋?zhuān)纬闪岁P(guān)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府行為研究的“理論群簇”。周魯豫將這一時(shí)期統(tǒng)合主義視角下的理論模型概括為“統(tǒng)合治理”模式。趙樹(shù)凱則認(rèn)為，國(guó)外學(xué)者用統(tǒng)合主義視角來(lái)觀察中國(guó)發(fā)展往往局限在中國(guó)政府和政治的外部作用，對(duì)于地方政府內(nèi)部的運(yùn)行機(jī)制缺乏應(yīng)有的透視和解析。趙樹(shù)凱將地方政府的運(yùn)行機(jī)制分解為行為特征和政治前提兩個(gè)子變量，以地方政府的公司化激勵(lì)機(jī)制、碎片化權(quán)力結(jié)構(gòu)、運(yùn)動(dòng)化行為模式作為三個(gè)觀察變量，揭示了當(dāng)下地方政府“公司化”運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制。從地方政府公司化的社會(huì)后果看，作者提出兩點(diǎn)質(zhì)疑：一是從經(jīng)濟(jì)上看，地方政府公司化的運(yùn)作機(jī)制無(wú)法推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變；二是從政治上看，地方政府過(guò)度介入市場(chǎng)領(lǐng)域，會(huì)造成政策制定的不公正、缺乏對(duì)底層需求的回應(yīng)，進(jìn)而引發(fā)政治危機(jī)。根據(jù)這一判斷，作者認(rèn)為“改變地方政府公司化的運(yùn)行機(jī)制，使之真正轉(zhuǎn)換為現(xiàn)代意義的國(guó)家政權(quán)體系”是下一階段中國(guó)改革的關(guān)鍵所在。［18］

周雪光從地方政府上下級(jí)之間的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制出發(fā)，提出地方政府之間“共謀行為”的解釋模型，重點(diǎn)討論了“共謀現(xiàn)象”這一制度化的非正式行為產(chǎn)生所依賴的制度環(huán)境、組織決策過(guò)程、激勵(lì)機(jī)制等方面。作者認(rèn)為，共謀行為的“穩(wěn)定存在和重復(fù)再生是政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境的產(chǎn)物，是現(xiàn)行組織制度中決策過(guò)程與執(zhí)行過(guò)程分離所導(dǎo)致的結(jié)果，在很大程度上也是近年來(lái)政府制度設(shè)計(jì)特別是集權(quán)決策過(guò)程和激勵(lì)機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果?！保?9］

還有學(xué)者分別從“產(chǎn)權(quán)約束論”和“財(cái)政激勵(lì)論”的視角⑥［20］出發(fā)，認(rèn)為在對(duì)縣級(jí)政府行為的研究中，必須既要考察縣級(jí)政府受到具有強(qiáng)制性制度約束的結(jié)構(gòu)性行為，同時(shí)也要考察在其轄區(qū)內(nèi)具體的經(jīng)濟(jì)生活中所表現(xiàn)出的自主性、自利性行為。胡偉以縣級(jí)政府與國(guó)有企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系作為切入點(diǎn)，將改革開(kāi)放以來(lái)縣級(jí)政府行為模式變遷概括為三種形態(tài)：主導(dǎo)型政府行為、推動(dòng)型政府行為、正在形成中的服務(wù)型政府行為。［21］楊雪冬則認(rèn)為，20世紀(jì)90年代以來(lái)縣級(jí)政府行為呈現(xiàn)出“半企業(yè)化”特征。［22］所謂“半企業(yè)化”是指地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這一核心任務(wù)力圖追求結(jié)果的最大化，承擔(dān)著類(lèi)似企業(yè)家的角色；但與此同時(shí)，由于政府作為公共權(quán)力的壟斷部門(mén)，在壓力型政治體制下難以像企業(yè)家那樣考慮成本-收益的核算，只要能完成任務(wù)，常常不計(jì)成本，只算“政治賬”而不算“經(jīng)濟(jì)賬”，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“政治化”。地方政府作為兩種沖突角色合體的后果是：其行為常常既不具有經(jīng)濟(jì)性，同時(shí)作為公共事務(wù)管理者的角色也被扭曲。周飛舟從分稅制改革的大背景出發(fā)，以地方政府與企業(yè)關(guān)系為切入點(diǎn)分析了地方政府經(jīng)營(yíng)性行為模式的變化。分稅制作為一種集權(quán)化的財(cái)政改革，對(duì)地方政府產(chǎn)生一種“驅(qū)趕”效應(yīng)，使得地方政府開(kāi)始更加重視增加預(yù)算外資金和非預(yù)算財(cái)政資金，實(shí)際形成了“二元財(cái)政”的激勵(lì)結(jié)構(gòu)。這一財(cái)政結(jié)構(gòu)投射在政府行為模式上，就表現(xiàn)為地方政府經(jīng)營(yíng)性行為由發(fā)展企業(yè)轉(zhuǎn)移到更為有利可圖的以土地開(kāi)發(fā)為主的城市化上面來(lái)。［23］楊瑞龍考察了地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的行為模式，指出地方政府在中間擴(kuò)散性的制度變遷中扮演著“第一行動(dòng)集團(tuán)”的角色。［24］在隨后的研究中進(jìn)一步提出中央治國(guó)者、地方政府與微觀主體之間的三元博弈模型，指出地方政府在階梯式漸進(jìn)制度變遷模式中呈現(xiàn)出主動(dòng)參與的機(jī)會(huì)主義行為模式。［25］

就研究方法而言，這一方法有利于我們從宏觀上觀察和理解地方政府官員的行為特征。但缺點(diǎn)在于，忽略了“一把手”領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人特征對(duì)于縣級(jí)政府行為的個(gè)性化影響，也模糊了縣域內(nèi)部官員權(quán)力的差異。然而現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，“不同的人做領(lǐng)導(dǎo)意味著許多重要的行為有極大的不同”，整體主義研究方法重組織特征、輕個(gè)人特征的傾向造成其過(guò)于制度化和技術(shù)化的分析，從而導(dǎo)致了對(duì)政府行為的研究在一定程度上偏離了現(xiàn)實(shí)。［26］此外，整體主義研究常常采用個(gè)案研究的形式，那么對(duì)某一個(gè)案縣的政府行為變遷模式的概括的適用性，還需要更多的經(jīng)驗(yàn)研究加以佐證。

第二種路徑是個(gè)人主義的研究進(jìn)路，這一方法主張從地方官員激勵(lì)機(jī)制和行動(dòng)邏輯的微觀層面揭示地方政府內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制。

周黎安提出“晉升錦標(biāo)賽”的理論模型，從地方行政長(zhǎng)官激勵(lì)機(jī)制的維度來(lái)研究中國(guó)政府內(nèi)部治理特征，進(jìn)而揭示中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡與地方官員激勵(lì)模式的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這一理論暗含的一個(gè)前提條件是地方官員的“理性人”的假設(shè)，即“政府官員作為政治參與人，最關(guān)心的是行政晉升和仕途，而非地區(qū)的財(cái)政收入。”實(shí)踐表明，盡管一定時(shí)期內(nèi)晉升錦標(biāo)賽模式成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的主要?jiǎng)恿Γ欢@種激勵(lì)機(jī)制卻是一把雙刃劍，造成諸如政府官員的激勵(lì)扭曲、政府在市場(chǎng)化過(guò)程中的角色沖突和政府職能轉(zhuǎn)變的困難以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)型困境。［27］［28］李永剛則聚焦于地方官員機(jī)會(huì)主義的行動(dòng)模式，提出權(quán)威指數(shù)、偏好彈性、規(guī)則意識(shí)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)四個(gè)觀察變量，并據(jù)此歸納地方政府官員的行動(dòng)邏輯表現(xiàn)為一個(gè)多重比大小的過(guò)程，主要包括：權(quán)威—規(guī)則比大小，利益—風(fēng)險(xiǎn)比大小，關(guān)系—能力比大小，其實(shí)質(zhì)是地方政府官員作出的“局限下取利”的“約束性選擇”。作者從宏觀上分析了這種帶有機(jī)會(huì)主義的行動(dòng)模式能夠被容忍的威權(quán)彈性的制度空間，加之中、微觀層面“政治競(jìng)標(biāo)賽”的激勵(lì)機(jī)制使得“每一級(jí)地方政府都變成了獵頭公司，睜大眼睛不惜成本地引進(jìn)治理人才，組建參賽運(yùn)動(dòng)隊(duì)。如縣委書(shū)記成為縣級(jí)參賽隊(duì)的教練員和裁判員，同時(shí)又是市級(jí)參賽隊(duì)的運(yùn)動(dòng)員?！保?9］

也有學(xué)者著重討論作為地方“一把手”的縣委書(shū)記在縣域治理中發(fā)揮的個(gè)性化作用。樊紅敏以“一把手”（縣委書(shū)記）的政治行動(dòng)為視角，以結(jié)構(gòu)化理論作為分析工具，對(duì)縣域政治權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐邏輯作了個(gè)案的深描，將縣域政治權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐機(jī)制提煉為“政治行政化動(dòng)員”模式。所謂“政治行政化動(dòng)員”模式是指在縣域治理當(dāng)中，縣域核心行動(dòng)者成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，通過(guò)創(chuàng)制活動(dòng)、包村包案作為滲透方式，將縣域內(nèi)的政治精英和政治機(jī)構(gòu)都動(dòng)員到行政過(guò)程中進(jìn)行非制度化的行政整合，使得縣域政治的權(quán)力運(yùn)行表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)分化基礎(chǔ)上的功能不分化。［30］這種治理機(jī)制一方面造成了縣域治理的制度化困境：權(quán)力運(yùn)行呈現(xiàn)出人格化、非連續(xù)性、運(yùn)動(dòng)化、非預(yù)期性的特征，也難以避免“人走政息”的鐵律；另一方面，這種治理機(jī)制也導(dǎo)致了弱社會(huì)參與性，使得縣域政府的合法性不斷流失。［31］此外，樊紅敏還以縣域日常政治行動(dòng)者（干部、領(lǐng)導(dǎo)）為研究主體，揭示出“關(guān)系理性”作為縣域權(quán)力運(yùn)作的隱秘機(jī)制——“這種非正式的關(guān)系網(wǎng)成為隱藏在正式結(jié)構(gòu)之下并起實(shí)際作用的行動(dòng)結(jié)構(gòu)”——權(quán)力憑此得以突破科層制設(shè)定的界限，成為縣域政治權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的“線”。［32］楊雪冬在對(duì)縣級(jí)常委會(huì)體制的分析中指出，書(shū)記作為縣域核心行動(dòng)者是制度安排上的故意。一方面在制度設(shè)計(jì)上，縣長(zhǎng)常以副書(shū)記的身份出現(xiàn)，居于書(shū)記之下；二是在書(shū)記、縣長(zhǎng)的人事任命上，書(shū)記的資歷通常比縣長(zhǎng)高，這就使得書(shū)記在縣域中的實(shí)際影響力更大。在常委會(huì)內(nèi)部缺乏充分的民主和有效制衡、外部缺乏有效問(wèn)責(zé)機(jī)制的情況下，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)就可能蛻變?yōu)闀?shū)記個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。而在縣域干部任命上，諸如“碰頭會(huì)”一類(lèi)的非正式協(xié)商機(jī)制也為暗箱操作提供了機(jī)會(huì)。盡管設(shè)計(jì)了如交流制和回避制的制度安排，但在缺乏權(quán)力制衡和監(jiān)督的政治環(huán)境中，這類(lèi)制度設(shè)計(jì)不過(guò)是在縣域政治行動(dòng)者之間形成與以往形式有所不同的具有利益共同體色彩的新“庇護(hù)”關(guān)系，［33］而地方政治體制的運(yùn)行邏輯并不會(huì)發(fā)生根本性的變化。

從研究方法上看，個(gè)人主義研究進(jìn)路的優(yōu)點(diǎn)在于重視對(duì)具有決策權(quán)的官員個(gè)人特征的研究，權(quán)力主體性更加明顯，對(duì)地方政治權(quán)力運(yùn)行能進(jìn)行更為寫(xiě)實(shí)的刻畫(huà)。但缺點(diǎn)在于對(duì)地方官員行為從個(gè)別到一般的理論抽象和概括較為困難。此外，周飛舟認(rèn)為，從方法論上看，對(duì)于非正式“關(guān)系”在地方政府行為中的作用研究存在還原論的危險(xiǎn)，即把這種存在于政府實(shí)際運(yùn)行中的“關(guān)系理性”僅僅看作是一種為了個(gè)人私欲而建構(gòu)的權(quán)力-利益的交換網(wǎng)絡(luò)，而忽視了這些非正式關(guān)系的存續(xù)有著基于歷史的正當(dāng)性，其背后的倫理深植于中國(guó)本土的歷史傳統(tǒng)。［34］

（三）戰(zhàn)略性群體進(jìn)路

第三種路徑可以看作是第二種的進(jìn)化版，二者都是從地方權(quán)力核心行動(dòng)者的視角出發(fā)，但不同的是從個(gè)人化的視角轉(zhuǎn)向了群體性視角。一般而言，作為群體至少應(yīng)當(dāng)具備兩個(gè)基本條件：一是最低限度的集體認(rèn)同意識(shí)；二是集體行動(dòng)機(jī)制。德國(guó)的兩位學(xué)者托馬斯·海貝勒、舒耕德在《作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)干部——透視中國(guó)地方政府戰(zhàn)略能動(dòng)性的一種新方法》一文中首倡以戰(zhàn)略性群體作為分析框架，解釋中國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的戰(zhàn)略能動(dòng)性與不同地方政策執(zhí)行的差異。作者認(rèn)為，由于共同的利益、“地位相近”以及在本地所具有的影響力，使得縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部表現(xiàn)出一些共同的（經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、象征、結(jié)構(gòu)）資本，并在政策執(zhí)行的共同的經(jīng)歷中逐漸建立起作為戰(zhàn)略性群體所必要的認(rèn)同意識(shí)和集體行動(dòng)機(jī)制。從人員組成看，作為戰(zhàn)略性群體的縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部由領(lǐng)導(dǎo)班子（一般等同于縣黨委常委會(huì)）所領(lǐng)導(dǎo)的副科級(jí)以上干部組成，最高領(lǐng)導(dǎo)是縣委書(shū)記。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，作為戰(zhàn)略性群體并不意味著群體內(nèi)部是同質(zhì)的，而往往是等級(jí)森嚴(yán)，這種層級(jí)通常以“恩庇-侍從”關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)。但大量實(shí)證顯示，由于在政策執(zhí)行過(guò)程中，“共同的利益、制度性約束、面臨來(lái)自上級(jí)部門(mén)和老百姓的雙重壓力，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部共同的習(xí)性和團(tuán)體精神比內(nèi)部沖突和狹隘觀念要重要得多，制度環(huán)境使得縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)必須進(jìn)行戰(zhàn)略性合作或合謀?！保?5］作為縣域政治的核心行動(dòng)者，在面對(duì)上級(jí)政策偏好模糊化的情況下，縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部在具體的政策選擇和項(xiàng)目的最終執(zhí)行上具有了更大的能動(dòng)性，縣域政治的運(yùn)行表現(xiàn)出“有組織的無(wú)政府狀態(tài)”，［36］這一模型成為解釋同一政策在不同縣域?qū)用鎴?zhí)行差異的一個(gè)新視角。樊紅敏的研究也證實(shí)縣級(jí)政府常常通過(guò)“目標(biāo)置換”的方式對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。［37］楊雪冬從“省管縣”的體制改革過(guò)程考察縣級(jí)官員的能動(dòng)性作用，認(rèn)為縣級(jí)官員內(nèi)部存在著以縣委書(shū)記為代表的次級(jí)群體，但由于縣委書(shū)記更高的政治地位，群體內(nèi)部的權(quán)力呈現(xiàn)等級(jí)化。［38］

上述幾位學(xué)者討論了在一個(gè)縣域范圍內(nèi)以縣委書(shū)記為最高決策者所形成的本縣轄區(qū)內(nèi)的戰(zhàn)略性群體。那么進(jìn)一步追問(wèn)，就全國(guó)范圍內(nèi)，或者同一省域、市域內(nèi)的不同縣的縣委書(shū)記這一縣級(jí)政權(quán)的最高決策者，是否也可以構(gòu)成一個(gè)戰(zhàn)略性群體？對(duì)于這一問(wèn)題，根據(jù)周黎安提出的“晉升錦標(biāo)賽”模式，職位晉升作為對(duì)地方行政主官的一種強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制在地方政府之間引入了高度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，晉升與否存在的巨大利益差異阻礙了跨地區(qū)的地方官員存在“合謀”的可能。［39］但周黎安所說(shuō)的“合謀”主要是指地方官員私下協(xié)商保持績(jī)效相同的“集體偷懶”。那么，如果是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)或者更多地方之間績(jī)效的共同增長(zhǎng)，這種“合謀”是否可能呢？學(xué)界尚未對(duì)此有可信的研究。值得一提的是，國(guó)家全力打造的京津冀一體化的重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，涉及了京津和河北省11個(gè)地級(jí)市的80多個(gè)縣（市）的協(xié)同發(fā)展。隨著這一戰(zhàn)略部署的進(jìn)一步深化，勢(shì)必牽扯到不同縣市地區(qū)之間的合作發(fā)展，在這一過(guò)程中是否會(huì)產(chǎn)生由“一把手”構(gòu)成的戰(zhàn)略性群體應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)值得關(guān)注的發(fā)展趨勢(shì)。

從研究方法看，將縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部視作一個(gè)利益共同體的看法并非新鮮事。民間的“官官相護(hù)”謠諺，黨政文件里“團(tuán)團(tuán)伙伙”、“拉山頭”、“小圈子”的提法到學(xué)者提出的“地方團(tuán)體”［40］、“戰(zhàn)略聯(lián)盟”［41］等，但這類(lèi)提法更多是作為一種對(duì)現(xiàn)象的描述，而不是解釋其內(nèi)在機(jī)制的理論體系。戰(zhàn)略性群體的視角則是一種基于制度與行為互動(dòng)的中觀視角，比之整體性研究方法而言，凸顯了縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的能動(dòng)性作用及其行動(dòng)邏輯；較之于微觀政治學(xué)方法，彌補(bǔ)了一些學(xué)者將地方官員視為內(nèi)部派系對(duì)立帶來(lái)的分析缺陷。從思維方式來(lái)看，對(duì)于將地方干部視作單純執(zhí)行者角色的思維方式，起到了一個(gè)補(bǔ)充的作用。［42］但正如有學(xué)者所指出的，在官員個(gè)人信息獲取面臨各種障礙的情況下，這種群體性的研究方法如何具有可操作性成為最大的挑戰(zhàn)。

以上說(shuō)法頗多抵牾之處。實(shí)際上，金門(mén)詔本人及友人的說(shuō)法最為可信。金門(mén)詔纂修的《休寧金氏族譜》(乾隆十三年活字本)卷八自述“生康熙癸丑”，可推知其生于康熙十二年。張廷玉《休寧金氏族譜·序》言金門(mén)詔“欽點(diǎn)翰林，年已六十四歲”。據(jù)《鶴征后錄》載，金門(mén)詔乾隆元年欽點(diǎn)進(jìn)士，改翰林院庶吉士，張廷玉所言當(dāng)為虛歲計(jì)。顧惇量《金東山文集·序》謂金門(mén)詔“出知壽陽(yáng)歸，年八十卒”。

簡(jiǎn)言之，從地方能動(dòng)者的視角出發(fā)研究縣級(jí)官員個(gè)性化行為或者作為戰(zhàn)略群體的集體行動(dòng)，為我們更好地理解縣域政治中現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)行與制度文本的二元性、深化對(duì)縣域政治的理解開(kāi)辟了一個(gè)有意義的研究進(jìn)路。有學(xué)者從地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系變遷出發(fā)，借用Frye和Shleifer建立的“無(wú)為之手”、“援助之手”和“攫取之手”的解釋框架，從方法論的角度將學(xué)界關(guān)于中國(guó)地方政府角色研究的成果也歸納為這三大范式。［43］這一歸納為我們提供了一個(gè)把握當(dāng)前地方政府角色研究現(xiàn)狀的簡(jiǎn)化圖，將學(xué)界關(guān)于地方政府角色研究的各種理論框架作了更為清晰簡(jiǎn)單的類(lèi)型劃分，但從作者分類(lèi)的依據(jù)看，仍有值得商榷之處。誠(chéng)如作者所言，學(xué)界研究呈現(xiàn)出三大范式的差異是因?yàn)楦鱾€(gè)學(xué)者所選取的研究對(duì)象和研究視角的差異造成的。但另一方面，我們從作者所選取的研究文獻(xiàn)來(lái)看，至少在對(duì)地方政府的界定上作者實(shí)際混淆了縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。比如在對(duì)無(wú)為之手范式的分析中，作者以周飛舟的“懸浮型”政權(quán)作為例證，但周飛舟在論述鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“懸浮化”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)的功能實(shí)際被縣級(jí)政權(quán)所取代。而縣級(jí)政權(quán)發(fā)揮著的可能是援助之手或者是攫取之手的功能。那么，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扮演的被動(dòng)無(wú)為的角色來(lái)指代包含有縣鄉(xiāng)二級(jí)政府在內(nèi)的地方政府就有以偏概全的邏輯錯(cuò)誤之嫌。問(wèn)題的實(shí)質(zhì)在于：地方政府并非是一個(gè)同質(zhì)化的概念，盡管我國(guó)政府體制具有“職責(zé)同構(gòu)”的特征，但在分析地方政府與市場(chǎng)關(guān)系中的地方政府行為時(shí)，不應(yīng)混淆不同層級(jí)的地方政府。如果說(shuō)在地方政府經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)，將縣鄉(xiāng)政府角色趨同尚有現(xiàn)實(shí)合理性，隨著地方政府從經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)城市，這一時(shí)期縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色就不可等同視之，籠統(tǒng)以地方政府概括就會(huì)造成認(rèn)識(shí)論的誤區(qū)，這是今后學(xué)界在研究縣鄉(xiāng)政府行為時(shí)需要注意的新動(dòng)向。

三、結(jié)構(gòu)的視角：縣政改革

1987年時(shí)運(yùn)生撰文從行政管理學(xué)的角度提出“縣政學(xué)”的概念，從“政治”與“管理”的雙重視角出發(fā)，認(rèn)為“縣政”是指縣政府的政治地位和為了既定目標(biāo)所進(jìn)行的各種活動(dòng)。將作為縣域權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的縣政府作為縣政改革的主體進(jìn)行研究。［44］盡管從行政管理的視角對(duì)縣政改革的研究一直是縣域政治研究的一個(gè)重要分支，但隨著政治社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變遷，縣域政治無(wú)論是從學(xué)術(shù)研究還是實(shí)踐都逐漸超越單純的行政理念走向復(fù)合型的治理。有學(xué)者認(rèn)為，縣政改革是一項(xiàng)綜合性的全面改革，涉及政治、行政、治理、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)五個(gè)維度，構(gòu)成縣政改革的PAGES模型。［45］也有學(xué)者從制度合作的視角出發(fā)，將縣級(jí)政權(quán)管理的演進(jìn)概括為“縣權(quán)、縣政與縣域治理”三個(gè)標(biāo)志性階段，認(rèn)為這一邏輯鏈條既是學(xué)術(shù)研究也是縣政改革實(shí)踐的歷史邏輯。［46］這一概括對(duì)于我們理解縣域政治發(fā)展的歷史邏輯具有啟發(fā)意義，但筆者認(rèn)為這一說(shuō)法仍有值得商榷之處。首先，在參與縣政改革討論的諸多學(xué)者中，其觀點(diǎn)本身就涉及縣域治理的本質(zhì)——多元治理。如于建嶸、蔡永飛、蔡霞等學(xué)者為代表提出的“縣政自治”［47］［48］［49］［50］［51］就是作為縣域治理的同義詞使用，只不過(guò)當(dāng)時(shí)縣域治理的提法并未廣泛使用。因此，“縣權(quán)、縣政、縣域治理”的邏輯關(guān)聯(lián)只能是作為一種縣政改革研究規(guī)范意義上的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而不能被當(dāng)成是學(xué)術(shù)界研究縣域政治實(shí)際存在的學(xué)術(shù)脈絡(luò)。第二，從縣域政治演進(jìn)的實(shí)踐邏輯看，縣域治理的實(shí)踐大多不免“人走政息”的鐵律。［52］周慶智也認(rèn)為，當(dāng)前縣域治理改革的實(shí)踐仍然停留在不斷增強(qiáng)財(cái)稅汲取能力、社會(huì)控制和動(dòng)員能力，“主導(dǎo)中國(guó)縣級(jí)政權(quán)發(fā)展的政治邏輯與行政邏輯并沒(méi)有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的變化”，縣域治理的公共性原則也并未得到實(shí)踐。［53］因此，說(shuō)縣權(quán)、縣政、縣域治理是縣級(jí)政府管理變革的歷史邏輯也過(guò)于牽強(qiáng)。

目前來(lái)看，學(xué)界關(guān)于縣政改革的研究主要聚焦于三個(gè)問(wèn)題：一是關(guān)于縣政改革的價(jià)值取向。就目前的討論來(lái)看，學(xué)界關(guān)于縣政改革的基本價(jià)值取得了共識(shí)：自治性、公共性。以于建嶸、蔡永飛為代表的諸多學(xué)者明確提出“縣政自治”的理念，［54］主張從政治合法性而不是行政效率的角度來(lái)重構(gòu)縣政體制，定位縣的政治地位。徐勇從“地方性復(fù)活”與“草根性成長(zhǎng)”的時(shí)代背景出發(fā)，對(duì)現(xiàn)代地方自治作了兩個(gè)限定：一是地方自治必須依托國(guó)家一體化，確保國(guó)家主權(quán)完整；二是地方自治權(quán)的擴(kuò)大要與民眾參與擴(kuò)大同步。［55］楊雪冬也認(rèn)為，現(xiàn)代意義的自治是地方在國(guó)家制度框架之內(nèi)，依照國(guó)家法律，對(duì)本地事務(wù)進(jìn)行自我管理，自治不是對(duì)國(guó)家的背離，而是維護(hù)國(guó)家的權(quán)力。［56］一定意義上講，自治性是民主理念在地方治理層面的具體化，因此也有學(xué)者從社會(huì)主義民主政治的“人民民主”原則出發(fā)進(jìn)行論證。［57］吳理財(cái)、周慶智則提出了縣政改革的公共性（公民權(quán)利）原則，認(rèn)為政府公共性構(gòu)建是現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)及其民主治理的一個(gè)內(nèi)在的根本要求，是政府合法性的基礎(chǔ)，也是公民權(quán)利發(fā)展的必然要求。［58］

二是多視角、多維度討論當(dāng)前縣域治理困境的原因。于建嶸對(duì)當(dāng)前縣政運(yùn)作的權(quán)力悖論進(jìn)行了結(jié)構(gòu)上的分析。一方面通過(guò)中央集權(quán)縮小地方黨政權(quán)力的舉措，加劇了縣級(jí)政權(quán)面臨的無(wú)限責(zé)任與有限權(quán)力的結(jié)構(gòu)性矛盾。另一方面，黨委與政府的不同權(quán)力來(lái)源，以及政府權(quán)力的雙重來(lái)源，使得地方黨政責(zé)任目標(biāo)不明確，造成縣級(jí)政權(quán)缺乏一個(gè)真正意義上的地方最高主官。在相應(yīng)追責(zé)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制不健全的情況下，造成“縣級(jí)黨政負(fù)責(zé)人對(duì)本地民眾與中央的雙重不負(fù)責(zé)”。［59］周慶智則以“權(quán)力清單”改革作為著眼點(diǎn)，對(duì)行政權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性矛盾作了分析，認(rèn)為縣級(jí)政權(quán)擁有的資源所有權(quán)和行政管理權(quán)的一體化是當(dāng)前縣政治理實(shí)踐的本質(zhì)特征，由此造成縣政治理所追求的目標(biāo)是“國(guó)家利益最大化（包括基層政府利益）而不是公共利益最大化”。［60］樊紅敏指出縣域治理中存在“行政化動(dòng)員型治理模式”，通過(guò)非制度化的行政整合機(jī)制，強(qiáng)行政動(dòng)員、典型化運(yùn)作方式調(diào)動(dòng)科層組織內(nèi)的可用資源，以權(quán)力主導(dǎo)縣域治理，造成縣域治理的制度化困境和弱社會(huì)參與性，使得縣域治理的行動(dòng)與縣域政權(quán)建設(shè)目標(biāo)的偏離。［61］

三是討論縣政改革實(shí)施的具體路徑。從現(xiàn)有的研究看，大致分為兩種進(jìn)路：第一種進(jìn)路是將縣作為制度主體來(lái)研究如何調(diào)整其在整個(gè)政治體制中的地位、功能和作用，側(cè)重于縱向分權(quán)的行政性改革研究。具體來(lái)看集中于兩個(gè)方面：一是圍繞省、市、縣三級(jí)行政層級(jí)進(jìn)行的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”、“省直管縣”的討論［62］［63］［64］；二是縣鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)適，重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)有的研究成果來(lái)看，學(xué)者們主要基于運(yùn)行機(jī)制、體制結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境、具體行為等不同側(cè)重點(diǎn)展開(kāi)對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系的研究，分別形成了四種主要的分析模式：壓力模式［65］［66］［67］［68］、同構(gòu)模式［69］、共謀模式11○［70］和互助模式［71］［72］。吳理財(cái)認(rèn)為，現(xiàn)有的研究成果表明縣鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出一種自上而下的支配性權(quán)力關(guān)系。然而，由于學(xué)界對(duì)于縣鄉(xiāng)關(guān)系的學(xué)術(shù)討論背后的學(xué)術(shù)關(guān)懷是中國(guó)府際之間的總體性特征，因而研究的結(jié)論往往是就府際關(guān)系［73］［74］的普遍性特點(diǎn)而言，而忽略了對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系特殊性的學(xué)理性探討。［75］實(shí)際上，對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系的特殊性進(jìn)行學(xué)理分析并未被學(xué)界忽略。周飛舟對(duì)稅費(fèi)改革過(guò)程中縣鄉(xiāng)政府財(cái)政關(guān)系的考察發(fā)現(xiàn)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政“空殼化”使得縣級(jí)財(cái)政變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“家長(zhǎng)”，縣鄉(xiāng)關(guān)系模式也因此發(fā)生改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始變得像縣級(jí)政府的“派出”機(jī)構(gòu)。另一方面，為了維持自身運(yùn)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了向上“跑項(xiàng)目”、“跑資金”外，就是以個(gè)人名義進(jìn)行借貸，這一行為使得基層政權(quán)運(yùn)作的基礎(chǔ)發(fā)生著改變，“民間的富人和富裕階層正越來(lái)越成為鄉(xiāng)村兩級(jí)政府組織所依賴的對(duì)象，民間資本開(kāi)始變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的‘股東’”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮化”引發(fā)了更為深遠(yuǎn)的問(wèn)題：鄉(xiāng)村公共物品和公共服務(wù)由誰(shuí)來(lái)提供？很顯然，鄉(xiāng)村公共服務(wù)和公共物品的供給需求不會(huì)因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“半癱瘓”狀態(tài)而消失，這一需要的滿足必然會(huì)上移到“以縣為主”，而“依靠治理規(guī)模在幾十萬(wàn)人，甚至上百萬(wàn)人口的縣級(jí)政府來(lái)提供不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求的設(shè)想不但不現(xiàn)實(shí)，而且會(huì)使得整個(gè)國(guó)家政權(quán)‘懸浮’于鄉(xiāng)村社會(huì)之上?！保?6］換言之，“以縣為主”所造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)懸浮化就是縣鄉(xiāng)兩級(jí)關(guān)系特殊性的一種表現(xiàn)。

就鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革而言，徐勇主張以權(quán)、責(zé)、能平衡為原則，架構(gòu)“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)。［77］吳理財(cái)?shù)慕ㄗh略有不同，他主張重塑“以縣為主”的“縣政自治”的農(nóng)村治理體制，因地制宜實(shí)行“鎮(zhèn)政”或者“鄉(xiāng)派”，以向服務(wù)政府轉(zhuǎn)型為核心。主張建立起城鄉(xiāng)一體化的基層治理單元——村落社區(qū)，等到社區(qū)自治成熟之后，撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，最終建成以縣政為地方自治基礎(chǔ)的省、縣（市）兩級(jí)地方政府架構(gòu)。［78］2011年，吳理財(cái)又從對(duì)縣鄉(xiāng)關(guān)系歷次改革的分析中提出“鄉(xiāng)政自治”的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。作者認(rèn)為，要建立這一鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，首先就要突破現(xiàn)存的縣鄉(xiāng)政府間的支配性權(quán)力體制，并且建立“官民合作”的民主機(jī)制。［79］從表面上看，吳理財(cái)提出的“縣政自治”與“鄉(xiāng)政自治”存在著自治主體不同的悖論，但這種不同只是就推行鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的可行性而言的，其背后的權(quán)力邏輯仍然是一致的，即改革中國(guó)縣鄉(xiāng)關(guān)系自上而下的支配性權(quán)力體制，建立官民合作的政治體制。此外，吳國(guó)光提出“實(shí)縣虛省”，乃至廢省，將縣級(jí)自治直接連接到全國(guó)憲政，使“縣政民主”成為中國(guó)民主制度運(yùn)作的核心。［80］從學(xué)術(shù)關(guān)懷的角度看，學(xué)者們所給出的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革方案背后的學(xué)術(shù)旨趣都在于推進(jìn)中國(guó)政治體制改革的民主化進(jìn)程。

另一種進(jìn)路是將縣作為一種制度結(jié)構(gòu)，從地方自治原則出發(fā)分析縣級(jí)政權(quán)自身的政治定位以及縣政內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系調(diào)整。學(xué)界的一個(gè)基本共識(shí)是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮現(xiàn)有制度文本的功能設(shè)計(jì)，對(duì)縣級(jí)人大、行政、司法系統(tǒng)進(jìn)行綜合改革。于建嶸提出落實(shí)縣政自治的兩大制度性基礎(chǔ)：一是落實(shí)縣級(jí)人大的地方立法權(quán)和對(duì)行政的監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)人大代表職業(yè)化、專(zhuān)職化；二是司法系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，直接向其上級(jí)兩院負(fù)責(zé)。［81］［82］［83］［84］［85］但也有學(xué)者經(jīng)過(guò)個(gè)案縣的實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為縣政改革主要推動(dòng)力的縣鄉(xiāng)干部群體，并不認(rèn)同學(xué)界將縣人大代表職業(yè)化作為最佳突破口，而是認(rèn)為規(guī)范干部選拔制度更具激勵(lì)性。［86］在縣政改革的具體實(shí)踐路徑上，有許多學(xué)者提出多地試點(diǎn)，以空間換時(shí)間，設(shè)置政改試點(diǎn)［87］；增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政獨(dú)立性，建立公共財(cái)政體制［88］；加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，中央應(yīng)當(dāng)給予明確的態(tài)度，積極鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新，減少地方政改的政治風(fēng)險(xiǎn)［89］；“改流歸土”，充分發(fā)揮地方政治精英的主導(dǎo)作用［90］；激發(fā)社會(huì)活力［91］；培育縣域公民社會(huì)。［92］

改革一方面意味著從虛到實(shí)，即將文本層面的制度規(guī)定落到實(shí)踐層面；二是從無(wú)到有，這就意味著改革是創(chuàng)新，是要突破既有觀念、制度的約束，以便更好地適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？偟膩?lái)看，縣政改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，在確保政治統(tǒng)一性前提下，提升縣在整個(gè)政治體中的政治地位，增強(qiáng)縣級(jí)政權(quán)的自主性，優(yōu)化縣級(jí)政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與地方自主創(chuàng)新相結(jié)合的“雙向型治理改革”，［93］培育縣域公民社會(huì)成為學(xué)者們的共識(shí)。

四、過(guò)程的視角：國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)互動(dòng)

國(guó)家-社會(huì)-市場(chǎng)的三維分析視角脫胎于國(guó)家-社會(huì)的二元分析法。從對(duì)縣域政治的研究來(lái)看，目前有兩種路徑：

一種路徑是沿著現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的路徑，以小見(jiàn)大，把縣作為國(guó)家的微型版，進(jìn)而揭示中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的內(nèi)在機(jī)制。這一研究視角常常采用“解剖麻雀”式的個(gè)案研究法，從對(duì)具體典型的深入研究中探尋事物的本質(zhì)。楊雪冬是在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的理論框架下討論縣域政治的，把縣域政治視為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)“微型國(guó)家”模型。這一判斷的現(xiàn)實(shí)前提是中國(guó)集中體制的國(guó)家制度特征。楊雪冬從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的理論視角出發(fā)，以縣作為微觀分析單位，將宏觀歷史與微觀個(gè)案相結(jié)合，動(dòng)態(tài)分析縣作為地方國(guó)家的基本運(yùn)行機(jī)制及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)特征，據(jù)此透視中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的歷史邏輯和實(shí)踐邏輯，剖析中國(guó)近代以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家自主性、市場(chǎng)發(fā)育與社會(huì)生長(zhǎng)三者的互動(dòng)關(guān)系，并提出中國(guó)國(guó)家構(gòu)建的理性化與民主化的價(jià)值取向。［94］［95］從內(nèi)容上看，這本書(shū)是從國(guó)家構(gòu)建理論出發(fā)論述中國(guó)縣域政治的第一本專(zhuān)著。不過(guò)有學(xué)者認(rèn)為，書(shū)中的結(jié)論帶有強(qiáng)烈的價(jià)值判斷，落入了西方情境的現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建理論的窠臼，造成表述邏輯表現(xiàn)出理論與現(xiàn)實(shí)的“兩張皮”。［96］從研究方法上看，筆者認(rèn)為楊雪冬將縣作為微觀分析單位有兩層含義：一是相對(duì)于整個(gè)國(guó)家而言，縣是微觀單元意義上的“地方國(guó)家”［97］；二是對(duì)縣域政治的研究方法采用個(gè)案研究，較之于中國(guó)2000多個(gè)縣具有微觀性。5年之后，楊雪冬撰文將縣作為中觀層次的分析單位。［98］盡管對(duì)于這一分析層次上的變化，作者并沒(méi)有給出明確的解釋?zhuān)珡男形闹锌?，這一分析單位層次的變化是在把國(guó)家作為宏觀分析單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括村）作為微觀分析單位的意義上提出的。從方法論的意義上看，將縣作為中層分析單位更具規(guī)范性，標(biāo)志著中國(guó)縣域政治學(xué)在研究方法上的進(jìn)步。周慶智對(duì)“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”在中國(guó)語(yǔ)境下的實(shí)踐內(nèi)涵作了解釋?zhuān)J(rèn)為近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)并不是基于西方經(jīng)驗(yàn)提煉的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”規(guī)范性內(nèi)涵的完整實(shí)踐，它并不包含國(guó)家（公共權(quán)力）與公民權(quán)利關(guān)系的制度化建設(shè)，而只是基于國(guó)家至上主義主導(dǎo)的政治現(xiàn)代化過(guò)程，是為增強(qiáng)國(guó)家資源汲取能力和社會(huì)動(dòng)員、整合兩大功能建設(shè)?？h級(jí)政權(quán)作為國(guó)家政權(quán)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)組成部分，貫徹著強(qiáng)化官僚機(jī)器、汲取財(cái)富、控制和動(dòng)員社會(huì)的能力，而縣級(jí)政權(quán)組織的公共性時(shí)至今日依然沒(méi)有得到有效的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)對(duì)中國(guó)式的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”所建立的政治體制基礎(chǔ)和制度條件的分析，提出縣級(jí)政權(quán)組織職能轉(zhuǎn)變的方向與現(xiàn)實(shí)條件。首先，建構(gòu)國(guó)家與基層政權(quán)法治化關(guān)系，從憲法層面規(guī)范中央、地方關(guān)系基本架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；其次，建構(gòu)縣級(jí)政權(quán)組織的公共職能，使得政府與公民權(quán)利關(guān)系制度化；最后，推進(jìn)和推動(dòng)基層自治組織的發(fā)展和成長(zhǎng)。［99］

另一種路徑以分稅制改革以來(lái)形成的中央地方關(guān)系的新變化以及這一變化所提供的機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)為制度背景，研究縣級(jí)政府治理模式的新變化?，F(xiàn)實(shí)地看，分稅制改革造成的新的中央地方關(guān)系，一方面為縣級(jí)政府行為提供了新的“激勵(lì)結(jié)構(gòu)”、動(dòng)力機(jī)制和制度約束，塑造了縣域政府治理新的制度環(huán)境；同時(shí)也賦予了縣級(jí)政府在轄區(qū)范圍內(nèi)更多的資源控制權(quán)，導(dǎo)致政府治理行為表現(xiàn)出更大的壟斷經(jīng)營(yíng)性特征。這一變化使得“地方政府法團(tuán)主義”的分析模型難以解釋新出現(xiàn)的地方統(tǒng)合形態(tài)，更難以解釋城市（鎮(zhèn)）化的驅(qū)動(dòng)力所在。學(xué)者們嘗試建構(gòu)分稅制背景下縣級(jí)政府行為內(nèi)在邏輯的分析模型。折曉葉認(rèn)為，縣域政府憑借“土地項(xiàng)目平臺(tái)”這一制度載體，實(shí)現(xiàn)其“行政-政治-公司”三位一體的新統(tǒng)合治理模式。這一統(tǒng)合治理模式使得本該以經(jīng)濟(jì)邏輯為核心的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)具有了政治化的運(yùn)行邏輯。從現(xiàn)實(shí)效果看，一方面，這一模式成為城市化飛速發(fā)展的有力支撐，實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，滿足了縣域核心行動(dòng)者的政績(jī)需求；另一方面，這一統(tǒng)合模式作為一個(gè)由政府主導(dǎo)的內(nèi)部循環(huán)的組織體系，存在著內(nèi)在的制度悖論。它極大地?cái)U(kuò)大了政府在推進(jìn)城市化中的主導(dǎo)作用，且使政府的決策很難受到有效約束。當(dāng)作為主導(dǎo)城市化的地方政府出于地方財(cái)政的需要，而不是城市化自身發(fā)展規(guī)律的需求急速推進(jìn)轄區(qū)的城市化進(jìn)程時(shí)，就勢(shì)必造成地方的虛假城市化的問(wèn)題。［100］周魯耀進(jìn)一步指出，以項(xiàng)目平臺(tái)作為組織載體的公司化運(yùn)作機(jī)制只是一種“中介形態(tài)”，“統(tǒng)合治理”模式下地方政府權(quán)力使得原有的行政機(jī)制和政治機(jī)制在與公司機(jī)制結(jié)合后分別得到了強(qiáng)化和擴(kuò)張。［101］從運(yùn)行后果看，趙樹(shù)凱指出無(wú)論是“地方性國(guó)家統(tǒng)合主義”還是“政治-行政-公司”三位一體的統(tǒng)合治理，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看都存在經(jīng)濟(jì)和政治上的不確定性。［102］

五、關(guān)于縣域政治研究的反思與展望

從內(nèi)容上看，縣域政治研究從單一的行政體制改革拓展到政府的公共服務(wù)能力、法治能力建設(shè)；從單純經(jīng)濟(jì)職能的研究拓展到公共物品供給能力、公共財(cái)政體系的建設(shè)研究；從發(fā)展型政府研究向政府公共性研究轉(zhuǎn)型；從以縣級(jí)政府為研究主體到研究縣級(jí)政權(quán)與社會(huì)互動(dòng)；研究的價(jià)值取向也從管理到治理再到善治。從研究方法看，從單一視角轉(zhuǎn)向多學(xué)科、多維度的立體透視，形成了主體的、結(jié)構(gòu)的和過(guò)程的三大研究視角。但總的來(lái)看，目前關(guān)于縣域政治的研究仍然存在兩方面的問(wèn)題：一是問(wèn)題導(dǎo)向性和對(duì)策性研究居多，系統(tǒng)的學(xué)理研究較少；二是不同學(xué)科之間的研究成果未能形成系統(tǒng)的交流渠道，跨學(xué)科研究成果不顯著。如周雪光等所言，社會(huì)學(xué)研究中的地方政府往往有著重“社會(huì)”而臉譜化“國(guó)家”的研究趨向，而政治學(xué)研究中的地方政府又常常忽視社會(huì)，專(zhuān)注于政府內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制。［103］

從我國(guó)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的總體進(jìn)程看，30多年來(lái)中國(guó)社會(huì)科學(xué)在研習(xí)西方社會(huì)科學(xué)理論方法方面有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，這些理論模型被運(yùn)用到關(guān)于中國(guó)研究的各個(gè)領(lǐng)域。與此同時(shí)，隨著各類(lèi)社科資助的大規(guī)模投入，國(guó)內(nèi)學(xué)者能夠有條件進(jìn)行長(zhǎng)期的田野追蹤調(diào)查，積累了豐富的案例，這為中國(guó)問(wèn)題的深入研究提供了有利的條件。概而言之，規(guī)范術(shù)語(yǔ)表達(dá)，搭建學(xué)術(shù)對(duì)話平臺(tái)；立足本土經(jīng)驗(yàn)，平衡規(guī)范研究與實(shí)證研究、靜態(tài)分析與動(dòng)態(tài)分析之間的關(guān)系；轉(zhuǎn)變理論概念“普適性”與“中國(guó)特色”的二元思維方式，加強(qiáng)比較研究成為縣域政治研究進(jìn)一步深化的基本方向。

首先，規(guī)范術(shù)語(yǔ)表達(dá)，重視基礎(chǔ)理論研究。從表述形式看，目前學(xué)界尚未對(duì)縣域政治研究形成統(tǒng)一、規(guī)范的學(xué)術(shù)表達(dá)。盡管都是以縣作為研究單位，研究的內(nèi)容也基本相同，但在行文表述上，經(jīng)歷了從“縣政改革”、“縣域政治”、“縣域治理”、“縣政治理”的話語(yǔ)轉(zhuǎn)化和交疊使用。從這些概念背后的邏輯看，并不都是因?yàn)槔碚撗葸M(jìn)的需要，而是為追求某種學(xué)術(shù)流行話語(yǔ)。盡管關(guān)于“縣政”的內(nèi)涵學(xué)界曾有過(guò)規(guī)范化的嘗試，但這一術(shù)語(yǔ)卻未能成為獲得普遍遵守的規(guī)范。此外，關(guān)于縣域政治研究的諸多文章，也常常以“地方治理”、“地方政府”來(lái)替代。這種概念表述的不統(tǒng)一，一方面不利于對(duì)縣域政治的研究成果進(jìn)行系統(tǒng)、全面的梳理；但更大的弊端在于，這種概念表達(dá)的不統(tǒng)一對(duì)于建立起一個(gè)完整的縣域政治理論體系會(huì)產(chǎn)生不必要的阻力。誠(chéng)如徐勇所言，“缺乏系統(tǒng)的學(xué)理研究，結(jié)果各說(shuō)各話，各執(zhí)一端，最后不了了之?！保?04］建構(gòu)具有中國(guó)特色的縣域治理理論是中國(guó)國(guó)家治理理論體系的一個(gè)最具原創(chuàng)性的理論生發(fā)點(diǎn)。一方面，大量的實(shí)證研究已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，總結(jié)和提煉出了許多原創(chuàng)性的縣域治理觀點(diǎn)。要將這些具有鮮明地域特色的縣域治理觀點(diǎn)抽象到一個(gè)帶有普遍性的治理理論的層級(jí)上，首先就要在概念的表述上進(jìn)行必要的統(tǒng)一，在對(duì)相關(guān)概念的使用上自覺(jué)地進(jìn)行規(guī)范性表述，即術(shù)語(yǔ)的表達(dá)形式要確定，不可隨意替換。在這一點(diǎn)上，相關(guān)研究者應(yīng)當(dāng)保持必要的學(xué)術(shù)自律和自覺(jué)。進(jìn)而言之，在基本概念清晰化的基礎(chǔ)上，把研究方法、路徑、工具與研究對(duì)象有效統(tǒng)一起來(lái)，建立起具有適用條件、可供經(jīng)驗(yàn)研究檢驗(yàn)的理論假設(shè)，從而形成具有內(nèi)在邏輯統(tǒng)一性的理論命題。

其次，加強(qiáng)田野調(diào)查，立足中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)縣域治理展開(kāi)的現(xiàn)實(shí)邏輯是在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)程當(dāng)中展開(kāi)的討論，而非西方經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)話語(yǔ)背景之下的政府治理。這個(gè)制度環(huán)境的大前提必須把握好才能對(duì)治理的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行討論和總結(jié)，而不至陷入西方“問(wèn)題殖民”的窠臼之中。這并不是說(shuō)我們完全不去借鑒西方社會(huì)科學(xué)的理論成果和分析工具，而是說(shuō)要對(duì)這些理論工具的適用性邊界作出判斷，用經(jīng)驗(yàn)實(shí)證去修正理論，而不是相反。具而言之，縣域政治研究的概念體系應(yīng)當(dāng)具備描述性，即要言之有物，符合“常識(shí)”；在這一基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)所描述現(xiàn)象的內(nèi)在規(guī)律、行動(dòng)背后的意義進(jìn)行具有邏輯一致的解釋?zhuān)沂粳F(xiàn)象背后的隱秘機(jī)制。因此，縣域政治研究要挖掘本土經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)田野調(diào)查，在此基礎(chǔ)上提煉和總結(jié)理論，“使中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)成為世界知識(shí)體系的重要組成部分，使根基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的理論總結(jié)得到世界知識(shí)體系的驗(yàn)證?！保?05］

最后，推動(dòng)比較研究，這里的比較研究有兩層含義：一是就社會(huì)科學(xué)內(nèi)部而言，尤其應(yīng)當(dāng)增進(jìn)社會(huì)學(xué)、政治學(xué)相關(guān)研究在研究方法、思維范式、理論觀點(diǎn)之間的比較交流，以便更好地激發(fā)理論好奇，提出真問(wèn)題；另一方面，從研究的理論意義和應(yīng)用意義上講，經(jīng)驗(yàn)研究往往需要相關(guān)研究進(jìn)行“檢驗(yàn)”，以便更好地為理論的適用性提供經(jīng)驗(yàn)支撐。因此，應(yīng)當(dāng)嘗試建立可以進(jìn)行比較的基本概念體系，從而深化縣域政治在全球、全國(guó)范圍的比較性研究。

注釋?zhuān)?/p>

①除了政府的官方資金支持外，比較有名的私人基金會(huì)包括福特基金會(huì)、卡耐基基金會(huì)、洛克菲勒基金會(huì)、史密斯·理查森基金會(huì)、凱特琳基金會(huì)等。關(guān)于國(guó)外基金資助的觀點(diǎn)來(lái)自北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系張靜教授。筆者與張靜教授在北大學(xué)工部舉辦的第47期教授茶座上的簡(jiǎn)短討論。

②自2000年以來(lái)，關(guān)于縣域政治的研究論文數(shù)量激增，加之學(xué)界在表述上并未統(tǒng)一，用單一字段檢索往往容易遺漏某一領(lǐng)域的成果。因此，要從宏觀上對(duì)相關(guān)研究做整體性描述就必須采用多重檢索字段。

③由于數(shù)據(jù)庫(kù)的更新速度，2016年論文數(shù)據(jù)僅包含到2016年2月初。

④2008年以前出版的著作參閱：苑豐（2008，（1）：51-60）；王國(guó)紅、瞿磊（2010，（6）：61-65）.

⑤如以謝慶奎等為代表的地方政府制度改革研究；以俞可平、楊雪冬等為代表的治理理論視域下的縣域政治研究；以徐勇、賀雪峰等為代表的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革研究；以于建嶸、蔡永飛為代表的縣政自治研究；以周慶智、吳理財(cái)?shù)葹榇淼目h政治理研究，以折曉葉、周雪光為代表的縣域政府治理“行政-政治-公司”三位一體的新統(tǒng)合模式研究。

⑥邱海雄、徐建牛總結(jié)歸納了學(xué)界關(guān)于地方政府角色研究的四個(gè)向度：財(cái)政激勵(lì)論、產(chǎn)權(quán)約束論、體制斷裂論、社會(huì)結(jié)構(gòu)論。丘海雄、徐建牛（2004，（4）：24-30）．

［1］［17］［76］周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響［J］.社會(huì)學(xué)研究，2006，（3）：1-38，243.

［2］王浦劬.國(guó)家治理、政府治理和社會(huì)治理的含義及其相互關(guān)系［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，（3）：11-17.

［3］苑豐.近30年中國(guó)縣政研究綜述［J］.東南學(xué)術(shù)，2008，（1）：51-60.

［4］王國(guó)紅，瞿磊.縣域治理研究述評(píng)［J］.湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)，2010，（6）：61-65.

［5］徐勇.“接點(diǎn)政治”：農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（6）：2-7.

［6］中國(guó)縣域發(fā)展中心［EB/OL］.http：//rcccd.ccnu.edu.cn/index.php？m=content&c=index&a=lists&catid=264.

［7］中國(guó)縣域科學(xué)發(fā)展網(wǎng)［EB/OL］.http：//www.21county.com/topic/about/about%20us.html.

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（編輯：康寧）

D035

A

1009-4997（2016）03-0044-12

2016－05-15

彭云（1989-），男，北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)理論專(zhuān)業(yè)2014級(jí)博士研究生。