吳斌才

從分類控制到嵌入式治理：項目制運作背后的社會組織治理轉(zhuǎn)型

吳斌才

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620）

自上世紀(jì)90年代中期開始，社會服務(wù)項目制不僅成為國家向社會提供公共服務(wù)的重要途徑，亦成為連結(jié)政府與社會組織的有效機制。隨著公共服務(wù)項目制的大范圍推廣，政府在管理實踐中逐漸形成了一套迥異于分類控制體系的社會組織治理模式——“嵌入式治理”。文章試圖通過對公共服務(wù)項目運作過程的分析，探究政府如何通過對公共服務(wù)項目打包、發(fā)包、執(zhí)行、監(jiān)管的全程式主導(dǎo)和控制，將自身的價值目標(biāo)和管控意志滲入社會組織的日常運作中，實現(xiàn)對社會組織政治嵌入、功能嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入，并通過與分類控制體系的比較，指出“嵌入式治理”內(nèi)在治理邏輯及其對當(dāng)下中國政府與社會組織關(guān)系詮釋的適用性。

政府購買公共服務(wù)；嵌入式治理；項目制；分類控制模式；非營利組織管理

一、分類控制模式及其評述

1978年以來，中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了廣泛而深刻的變化。伴隨著經(jīng)濟市場化改革的深入，社會中自由流動資源出現(xiàn)并不斷擴大，國家與社會開始分離。［1］20世紀(jì)80年代后期，隨著經(jīng)濟市場化改革的深入和國家政治控制體系的松動，社會領(lǐng)域中涌現(xiàn)出了大量社會組織以滿足人們?nèi)找娑嘣睦嫘枨?。面對社會組織發(fā)展的新趨勢，原有的國家總體性支配體制逐漸瓦解，并在實踐中形成一套新的國家支配體制——分類控制體系。［2］

康曉光、韓恒認(rèn)為，在威權(quán)主義體系中，政府和社會組織的行為都具有政治和社會的“雙重屬性”：對政府而言，一是鎮(zhèn)壓職能，避免敵對勢力對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，二是提供公共服務(wù)職能，滿足一定的社會需求；對社會組織而言，一是挑戰(zhàn)者角色，作為集體行動的載體對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，二是合作者角色，彌補政府機制的不足為社會提供公共物品。而作為理性的威權(quán)主義政府，必然會根據(jù)社會組織角色屬性的不同采取不同的控制策略。［3］之后，康曉光、盧憲英、韓恒進(jìn)一步通過實證案例研究，按照“政府性—非政府性”和“營利性—非營利性”的兩維坐標(biāo)系，將國內(nèi)的社會組織分為15種類型，分別對應(yīng)著7種控制模式和5種發(fā)展模式，進(jìn)而歸納出“行政吸納社會”的分析模式?！靶姓{社會”的核心機制是“控制”和“功能替代”，政府一方面通過“控制”防止社會組織挑戰(zhàn)政府權(quán)威，繼續(xù)壟斷政治權(quán)利，另一方面以“功能替代”培育可控的社會組織體系，并利用他們滿足社會需求。［4］

康曉光等人提出的分類控制模式在學(xué)術(shù)界引起了極大的興趣和熱烈討論，亦有部分學(xué)者針對特定現(xiàn)象和個案問題試圖對分類控制體系進(jìn)行修正和補充。韓恒認(rèn)為，在當(dāng)前中國社會領(lǐng)域管理中，除了分類控制，實質(zhì)還遵循著另一套管理策略——行政分隔，行政分隔和分類控制共同構(gòu)成了政府在社會領(lǐng)域的“條塊管理體制”。［5］唐文玉在研究中試圖以“行政吸納服務(wù)”的分析框架對“行政吸納社會”進(jìn)行修正。他通過個案分析發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，“行政吸納社會”模式中的“控制”策略并不明顯，取而代之的是“支持”與“配合”，政府通過提供場地、資金、組織和合法性的方式支持社會組織的發(fā)展；作為交換，社會組織通過響應(yīng)政府號召、服從和政策執(zhí)行配合政府的工作，二者在合作中形成一種穩(wěn)定的非對稱性行政依附關(guān)系。［6］唐文玉的研究一定程度上反映了當(dāng)前政府與社會組織關(guān)系新的趨勢，盡管唐文玉在分析中極力強調(diào)二者之間的合作關(guān)系及公共服務(wù)的價值目標(biāo)，但并未否認(rèn)合作中二者地位的不平等及權(quán)力的不對稱，實質(zhì)上并未超越“分類控制體系”的解釋范疇。

由此可看出，“分類控制體系”確實為我們理解復(fù)雜的當(dāng)代中國國家—社會關(guān)系提供了有力的宏觀視角和解釋框架，反映了一定時期內(nèi)我國社會組織治理的趨勢及其背后的國家—社會關(guān)系。但是，正如康曉光本人所預(yù)測的，隨著國內(nèi)社會領(lǐng)域的進(jìn)一步組織化，分類控制模式或許只是一種過渡性的安排。如今，這樣的變化已經(jīng)顯現(xiàn)，最少在以下兩個方面引起我們注意：第一，隨著2011年后政府購買公共服務(wù)的大規(guī)模推行，①各類社會組織如雨后春筍般建立和發(fā)展起來。在歐美發(fā)達(dá)國家，邏輯上是先有數(shù)量眾多、功能齊全的社會組織，而后才有以“降低成本，提高效率”為目標(biāo)的政府購買公共服務(wù)。而在國內(nèi)，這一發(fā)展邏輯恰好相反，在政府購買公共服務(wù)之前，社會組織在社會功能領(lǐng)域一直處于缺位的狀態(tài)；在之后，受政策支持和購買服務(wù)經(jīng)費刺激，社會組織在數(shù)量上呈現(xiàn)激增狀態(tài)。根據(jù)民政部統(tǒng)計：2012-2014年，全國社會組織數(shù)量較上年分別增長8.1%、9.6%和10.8%，截至2014年底，全國各類社會組織已有60.6萬個，較2005年增長近一倍。②也就是說，2005年后的中國社會組織發(fā)展態(tài)勢遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了分類控制體系的解釋范疇。第二，為了緩解政府購買公共服務(wù)過程中基層社會組織“供不應(yīng)求”的現(xiàn)狀，同時形成公共服務(wù)購買市場的“競爭”態(tài)勢，很多地方政府通過“條例”、“通知”、“辦法”的形式，積極探索直接登記、備案制等試圖降低社會組織的準(zhǔn)入門檻。③這些變化直接導(dǎo)致了在社會組織管理實踐中，作為分類控制體系中重要控制策略的“雙重管理體制”出現(xiàn)了松動。面對近10年社會組織發(fā)展新動態(tài)及相關(guān)管理體制的變化，政府如何實現(xiàn)有效治理成為擺在理論界和實踐界面前的新的難題。

本文認(rèn)為，2011年后大規(guī)模的公共服務(wù)項目化趨勢，一方面催生了大量基層社會組織，以承接國家福利功能的轉(zhuǎn)移，另一方面，項目制本身亦是一種治理體制，通過主導(dǎo)公共服務(wù)項目打包、發(fā)包、服務(wù)遞送和評估，政府成功實現(xiàn)了對社會組織再治理。這種治理模式區(qū)別于康曉光等人提出的分類控制模式，在公共服務(wù)項目運作過程中，政府對社會組織的核心治理機制不再是“控制”和“功能替代”，而是通過目標(biāo)設(shè)定、申請程序、資源分配、考核評估等項目環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對社會組織的政治嵌入、功能嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入，直接對社會組織的功能、結(jié)構(gòu)和行為產(chǎn)生重要影響，具有明顯的過程性、嵌入式特征。在公共服務(wù)項目制運作過程中，政府對社會組織的治理實現(xiàn)了由分類控制到嵌入式治理的轉(zhuǎn)型。

二、公共服務(wù)項目制形成的結(jié)構(gòu)條件

項目產(chǎn)生于人類對生產(chǎn)活動的細(xì)分。一般認(rèn)為，項目是為提供某項獨特的產(chǎn)品、服務(wù)或成果所做的臨時性努力。［7］而所謂的公共服務(wù)項目，就是指政府通過資助或外包，由社會組織承接并提供的社會福利和服務(wù)，具有明確的目標(biāo)性、短期性及資金來源外部化的特征。公共服務(wù)項目制就是建立在公共服務(wù)項目打包、發(fā)包、服務(wù)遞送、評估過程中一系列體制和機制安排。［8］作為一種穩(wěn)定的制度，公共服務(wù)項目制已經(jīng)超過了單個公共服務(wù)項目所意涵的事本主義特征，而成為聯(lián)結(jié)資源與服務(wù)提供、政府和社會組織之間的制度化方式。正是通過對公共服務(wù)項目運作的全過程管控，政府逐漸形成對社會組織治理的一種新的結(jié)構(gòu)模式。

公共服務(wù)項目制作為聯(lián)結(jié)資源與服務(wù)提供、政府與社會組織之間的橋梁，其形成有著特定的制度背景和歷史情勢：

1.改革以來中國社會領(lǐng)域發(fā)展的總體性滯后，造成社會福利和公共服務(wù)事業(yè)上的大面積空白。上世紀(jì)80年代以后，隨著經(jīng)濟市場化改革的深入，作為社會福利體系中樞的單位制逐漸瓦解，同時出于對政治穩(wěn)定的考慮，國家對于社會多元化采取限制和抑制作用，社會自主空間并未充分發(fā)育，新的社會福利組織體系并未構(gòu)建起來，社會在組織和功能層面出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性真空。［9］上述現(xiàn)象直接導(dǎo)致了社會福利和公共服務(wù)事業(yè)上的大面積空白，與社會成員密切相關(guān)的養(yǎng)老、助殘、心理疏導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)等專業(yè)社會服務(wù)和針對農(nóng)民工、留守兒童、流浪兒童等特殊群體的社會服務(wù)大范圍缺失，一定程度上加劇了社會的不滿，沖擊了政府的合法性。國家亟需在上述問題上做出改變。

2.分稅制改革后中央財政汲取能力迅速提高，對社會關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行資助和扶持。分稅制后，隨著“兩個比重”的大幅提高，中央政府以財政手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟、平衡地方財力的能力也大為增強。［10］21世紀(jì)初，為了緩解因“財權(quán)上收，事權(quán)下壓”的分稅制邏輯對基層社會福利和公共事業(yè)的沖擊，中央財政開始以“專項資金”和“轉(zhuǎn)移支付”的形式對民生性的公共事業(yè)進(jìn)行“反哺”，公共服務(wù)開始大范圍以“專項”和“項目”的形式向社會提供，以此凸顯政府在維護社會公平、保障社會民生的基本職能。［11］

3.治理理念和構(gòu)建服務(wù)型政府，要求市場和社會更多地參與公共服務(wù)的提供。20世紀(jì)90年代初，治理理念開始在全球興起。治理理念強調(diào)政府轉(zhuǎn)變職能，推動社會獨立和自治，形成包括公共部門、私營部門和社會組織的自組織網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)公共事務(wù)由政府和社會共同合作的治理機制。④進(jìn)入新世紀(jì)，黨的十七大順勢提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)，要求實現(xiàn)由“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，精簡政府機構(gòu)，鼓勵第三部門和民營企業(yè)參與公共事務(wù)管理。［12］

4.新世紀(jì)社會組織在某些領(lǐng)域的優(yōu)異表現(xiàn)和示范效應(yīng)，為自己開拓了廣闊的發(fā)展空間。進(jìn)入21世紀(jì)，國內(nèi)社會組織活動領(lǐng)域迅速拓寬，在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、志愿服務(wù)、災(zāi)后重建等領(lǐng)域表現(xiàn)出色，彰顯了社會組織參與社會公共服務(wù)的巨大潛能。特別是在2008年的南方冰凍災(zāi)害救援、汶川抗震救災(zāi)和北京奧運會志愿服務(wù)過程中，展現(xiàn)出了專業(yè)的服務(wù)技能和強大的社會動員能力，向世人證明了中國的社會組織不是政府權(quán)威的挑戰(zhàn)力量，而是政府應(yīng)對各種社會問題、提供社會公共服務(wù)的得力助手。［13］

簡而言之，公共服務(wù)項目制的形成，既有其特定制度環(huán)境和歷史條件，也是新時期公共服務(wù)多元化的產(chǎn)物，它一方面迎合了政府整體支配和公共服務(wù)的雙重需求，另一方面也為社會組織通過項目運作介入更廣闊的社會公共服務(wù)提供了機會。

三、公共服務(wù)項目制的運作機制

公共服務(wù)項目的運作是政府和社會組織雙向互動的過程，政府和社會組織通過項目聯(lián)結(jié)在一起并形成分工負(fù)責(zé)、合作治理的格局。在這個分工與合作的治理格局中，政府發(fā)起項目、制定規(guī)則、提供資金并進(jìn)行監(jiān)督管理，社會組織抓包并提供服務(wù)以獲取政府的項目資金。［14］在整個項目的打包、發(fā)包、抓包、執(zhí)行和評估過程中，政府對社會組織的影響和規(guī)制表現(xiàn)得極為豐富。

（一）項目打包：政府意志的延伸

項目打包是發(fā)掘公共服務(wù)需求并將其轉(zhuǎn)化為具體項目的過程。公共服務(wù)需求的反饋一般按照政府的科層架構(gòu)，自下而上由一級一級反饋，最后由民政部門或社會工作領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)并立項，形成項目招標(biāo)書。在這個過程中，政府通常按照自身的政策意圖和管控目標(biāo)，將公共服務(wù)需求分解為幾大類幾小類數(shù)十個具體項目，并對每個項目的目標(biāo)、申報程序、資金分配、項目時效、考核標(biāo)準(zhǔn)等都作出了嚴(yán)格的規(guī)定。以上海市社區(qū)公益服務(wù)項目為例，根據(jù)2009-2012年度已經(jīng)實施的社區(qū)公益服務(wù)項目的總結(jié)和經(jīng)驗，上海市在2014年形成了《上海市社區(qū)公益服務(wù)項目目錄》，將社區(qū)公益服務(wù)細(xì)分為5大類14小類共30個項目，如“扶老類”大項目下面又細(xì)分為“健康保健服務(wù)類”、“精神文化服務(wù)類”、“權(quán)益保障服務(wù)類”和“社區(qū)照顧服務(wù)類”，“健康保健服務(wù)類”下面又進(jìn)一步細(xì)分為“健康干預(yù)服務(wù)項目”和“心理關(guān)懷服務(wù)項目”，其細(xì)化程度可見一斑，同時每個具體項目都編制了相應(yīng)的招投標(biāo)書，對每個項目的目標(biāo)、內(nèi)容、申報條件、申報程序、執(zhí)行時間、資金分配、考核指標(biāo)等都進(jìn)行了明確規(guī)定。［15］

項目打包雖然是以公共需求為導(dǎo)向，將需求轉(zhuǎn)化為具體的項目，但整個打包過程摻雜了大量的政府意志和管控目標(biāo)。

1.公共服務(wù)項目設(shè)置本身就是政府意志的體現(xiàn)，政府通過購買服務(wù)種類的偏好，導(dǎo)致社會組織類別上的結(jié)構(gòu)性失衡。從各地的實證經(jīng)驗來看，目前政府向社會組織購買服務(wù)項目主要集中在社區(qū)基本公共服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、社會管理性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)和政府履職所需輔助性事項等五個領(lǐng)域，而政治法律性服務(wù)、宗教類服務(wù)、涉外交流性服務(wù)等領(lǐng)域的購買項目基本不存在。與此相適應(yīng)的是，在各地的管理實踐中，為了適應(yīng)政府購買服務(wù)的需要，形成競爭性的“買方”市場，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、行業(yè)商會類、公益慈善類和科技類等四類服務(wù)性社會組織逐漸開放登記，而政治法律、宗教和涉外服務(wù)等權(quán)益表達(dá)類社會組織的成立依然被嚴(yán)格限制。結(jié)果是，與居民日常生活和基本服務(wù)相關(guān)的功能性社會組織獲得支持發(fā)展迅速，而對居民生活同樣重要的權(quán)益表達(dá)類社會組織卻相對萎縮，形成社會組織“強功能、弱表達(dá)”的失衡局面。［16］

2.政府通過對公共服務(wù)項目的分割和細(xì)化，抑制組織規(guī)?；L和行業(yè)性聯(lián)盟的形成。［17］對政府而言，在有限的資金條件下，項目分割的越細(xì)，參與的社會組織就越多、服務(wù)的范圍就越大、覆蓋的人群也就越廣，既實現(xiàn)了社會效益，又達(dá)成了政府的績效指標(biāo)。但對社會組織而言，項目細(xì)化雖易于執(zhí)行提高效率，但也容易導(dǎo)致組織的“碎片化”和“小型化”，形成社會組織功能單一的發(fā)展局面，難以成長為規(guī)模相對較大的綜合性服務(wù)機構(gòu)。以上海市社區(qū)公益服務(wù)“心理關(guān)懷服務(wù)項目”為例，通常一個5～7人的社工機構(gòu)就能覆蓋整個街道的服務(wù)需求。而且，長期“簡單而低水平的重復(fù)”工作亦容易使社會組織喪失洞察全局的眼光，缺乏行業(yè)或領(lǐng)域發(fā)展的制度性建設(shè)，從而抑制了行業(yè)性組織聯(lián)盟的形成。

3.項目招標(biāo)書對項目時間、申請條件和資金分配等各方面具體而微的規(guī)定，亦形成了對社會組織的“軟約束”。項目的招標(biāo)要求就是政府管控意志，社會組織為了具備項目申請資格，必須盡可能地去迎合政府的喜好，在資金使用、人事安排、內(nèi)部治理及專業(yè)領(lǐng)域等各方面服從項目的要求，使政府滿意，實質(zhì)上間接影響了社會組織的日常運作和發(fā)展態(tài)勢。

像中央與地方政府關(guān)系中的項目制，項目越專門化、具體化，上級政府就越能實現(xiàn)對下級政府“條線控制”的目標(biāo)。［18］對政府而言，在公共服務(wù)項目打包過程中，實際上也產(chǎn)生了類似的效果：公共服務(wù)項目偏好性購買，實現(xiàn)社會組織“強功能、弱表達(dá)”的結(jié)構(gòu)性特征；公共服務(wù)需求的分割和細(xì)化，抑制組織規(guī)?；L和行業(yè)性聯(lián)盟的形成；項目招標(biāo)書各項具體而微的規(guī)定，間接影響了社會組織的日常運作和發(fā)展態(tài)勢。

（二）項目發(fā)包與抓包：社會組織與政府的非對稱博弈

項目發(fā)包和抓包是公共服務(wù)項目通過招標(biāo)、委托和公益創(chuàng)投等方式最終進(jìn)入社會組織的過程。公共服務(wù)項目發(fā)包和抓包機制不同于中央地方關(guān)系中的發(fā)包、抓包機制，后者既存在自上而下的控制邏輯，也存在地方政府在項目中滲透自身發(fā)展意圖的自下而上的反控制邏輯，［19］而前者實際上是社會組織與政府之間的非對稱博弈。王名等根據(jù)政府購買服務(wù)過程中的獨立性和競爭性關(guān)系將政府購買服務(wù)分為依賴關(guān)系非競爭性購買、獨立關(guān)系非競爭性購買、依賴關(guān)系競爭性購買和獨立關(guān)系競爭性購買四種模式，［20］但在實際操作過程中，大都以非競爭性的“定向購買”為主，競爭性的購買模式基本成了“走過場”。

在政府發(fā)包和社會組織抓包的非對稱博弈過程中，政府憑借著規(guī)則制定和資源壟斷的絕對優(yōu)勢，實現(xiàn)對社會組織的功能替代、資格遴選和抗?fàn)幦趸渚唧w的項目策略主要表現(xiàn)為：

（2）設(shè)置“隱性壁壘”，讓“非內(nèi)定”的社會組織知難而退。［22］在購買服務(wù)過程中，除了項目招標(biāo)書中明確規(guī)定的“硬條件”外，事實上還存在許多影響社會組織競標(biāo)成功的隱性條件，如與政府的關(guān)系、雙方的合作意愿、社會組織的聲譽等，這些條件通常具有很強的主觀性，完全由政府主導(dǎo)判斷，而政府一般傾向選擇政府合意的人作為公共服務(wù)項目負(fù)責(zé)人，通過“精英吸納”實現(xiàn)對社會組織的間接控制。［23］這些“隱性壁壘”和“精英吸納”，實際上形成了政府在發(fā)包過程中對社會組織的資格篩選和“分類控制”，構(gòu)成一個以公共服務(wù)項目為中心的控制環(huán)——越靠近公共服務(wù)項目的，與政府的關(guān)系越密切、政治合法性越強，受項目資助的力度越大，發(fā)展的也越成熟；越遠(yuǎn)離公共服務(wù)項目的，與政府的關(guān)系越疏離、政治合法性越弱，受項目資助力度越小，發(fā)展越緩慢?！熬⑽{”和“分類控制”的結(jié)果就是造成一種“馬太效應(yīng)”，與政府關(guān)系越密切的社會組織發(fā)展越強，與政府關(guān)系越疏離的社會組織發(fā)展越弱，“以強抑弱”，最終實現(xiàn)對整個領(lǐng)域內(nèi)社會組織的分化與控制。

（3）“競標(biāo)前合作”的虛假競標(biāo)，弱化社會組織在專業(yè)自主性上的抗?fàn)?。在很多競爭性招?biāo)發(fā)包的購買活動中，政府和社會組織在競標(biāo)前實際上已經(jīng)達(dá)成了共識，競標(biāo)過程成了“走過場”。政府對這類組織一般知根知底，減少了合作過程中的政治風(fēng)險。但對于有意承接公共服務(wù)項目的社會組織來說，不得不采取“委曲求全”的抓包策略，在合同簽訂之前即投入了大量的“攻關(guān)成本”，包括派駐社工支持街道前期的招投標(biāo)工作、無償為項目提供先期服務(wù)、協(xié)助街道評估項目需求等。這些合作策略無形中增加了社會組織的“債務(wù)風(fēng)險”，一旦“競標(biāo)前合作”流產(chǎn)，就意味著社會組織巨大的成本消耗，陷入“斷糧”困境?！皞骼Ь场币欢ǔ潭壬先趸松鐣M織在專業(yè)自主性上的抗?fàn)?，消解了社會組織在項目合作過程中的話語權(quán)。［24］

（三）項目執(zhí)行與監(jiān)督：行政干預(yù)與單向依賴

項目執(zhí)行是社會組織提供公共產(chǎn)品，遞送公共服務(wù)，滿足服務(wù)需求的過程。需要說明的是，項目執(zhí)行并非社會組織的單獨行動，沒有政府的配合和參與，公共服務(wù)項目幾乎不可能落地。在項目執(zhí)行過程中，政府對社會組織的支持包括非正式授權(quán)，賦予社會組織一定公信力；疏通社區(qū)“條線”關(guān)系，方便社會組織進(jìn)入；為社會組織開展活動提供場地、經(jīng)費和人員支持等。但在項目執(zhí)行與監(jiān)管過程中，政府亦表現(xiàn)出強烈的主導(dǎo)和滲透傾向：

1.為了防止“功能異化”，保證服務(wù)效果符合政府的預(yù)期，在項目執(zhí)行過程中輔之于大量的行政干預(yù)。在大部分購買合同中，都沒有明確界定政府部門的管理權(quán)限，在實際監(jiān)管中，政府的管理觸角延伸至項目工作的方方面面。如有些街道將項目服務(wù)的監(jiān)督直接轉(zhuǎn)嫁為對社工服務(wù)的干涉，為社工的服務(wù)范疇、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)時長另立指標(biāo)；有的街道為了政績宣傳，要求社工服務(wù)搞得人多一些、場面熱鬧一些。行政干預(yù)的直接后果就是導(dǎo)致社會組織服務(wù)的行政化傾向，影響社工專業(yè)水準(zhǔn)的發(fā)揮，偏離了社區(qū)需求，甚至干擾了居民的日常生活，最終損害了社會組織專業(yè)化形象和與社區(qū)之間的親密關(guān)系。［25］

2.為了加強項目的執(zhí)行和監(jiān)督，將社會組織納入政府的工作網(wǎng)絡(luò)和結(jié)構(gòu)體系。因合同管理能力的不足，政府機構(gòu)對公共服務(wù)的監(jiān)督、合同管理統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐣M織機構(gòu)的直接干預(yù)和監(jiān)管。［26］如很多地區(qū)在購買實踐中形成的區(qū)政府、街道和社會組織的三方聯(lián)席會議制度，要求社會組織定期向政府匯報項目的進(jìn)展和經(jīng)費使用情況；有些街道還要求參加服務(wù)的社工按照規(guī)定的格式每周提供活動簡報和服務(wù)通訊，以便街道對項目服務(wù)情況的隨時掌握。這種“日報告、周例會、月交流”的管理模式經(jīng)常使得社會組織疲于應(yīng)付，為了應(yīng)對來自街道等政府機構(gòu)的日常檢查和對文書工作的要求，有的社會組織不得不在內(nèi)部分工，專業(yè)的社工負(fù)責(zé)“寫”而一般的社工負(fù)責(zé)“做”，這些無形之中又進(jìn)一步弱化了社會組織的自主性和專業(yè)性。

通過此次論壇，從以往只側(cè)重于技術(shù)、裝備產(chǎn)品推介的交流會，變身為同行交流的高端學(xué)術(shù)活動平臺，對本領(lǐng)域理論、工藝技術(shù)以及航天、深海、核電、國家重點領(lǐng)域的焊接智能裝備和應(yīng)用場合的最新進(jìn)展進(jìn)行全方位審視、多角度而深入的探討，促進(jìn)本行業(yè)技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)品創(chuàng)新。

3.項目合作過程中，行政權(quán)力滲透導(dǎo)致的社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)異化。對大多數(shù)社會組織而言，參與政府購買公共服務(wù)，不僅承接了公共服務(wù)項目，也在潛移默化中接受了政府科層體制和官僚作風(fēng)的熏陶，使組織在內(nèi)部工作機構(gòu)、制度和文化價值觀念等方面不同程度受政府部門的影響。如為了應(yīng)對政府的項目檢查，有些社會組織成立了專門的“項目辦”（有些稱為拓展部、研發(fā)部），專門負(fù)責(zé)項目標(biāo)書制作、撰寫項目檢查報告及策劃項目相關(guān)的公關(guān)活動等；為了應(yīng)對來自區(qū)政府和街道各“條線”的活動要求，社會組織內(nèi)部也設(shè)置了相應(yīng)的分工，分別對口政府的各個職能機構(gòu)，形成與政府機構(gòu)事實上的“同構(gòu)”現(xiàn)象；更為隱蔽的是，受項目權(quán)威滲透的影響，很多社會組織的民主協(xié)商傳統(tǒng)逐漸被項目過程中的個人決定所取代，社會組織內(nèi)部集體行動變得更加困難和低效。

面對來自政府各層級的行政干預(yù)，社會組織也會進(jìn)行自主性抗?fàn)?，如拒絕項目合同之外的服務(wù)要求、抵制政府對服務(wù)過程的行政干預(yù)等，但是對政府資源的單向依賴又經(jīng)常使得社會組織的抗?fàn)幾兊密浫醪豢?。在國?nèi)，由于資助型基金會和公益捐贈文化的缺失，社會組織很少能夠從其他渠道汲取資源，政府理所當(dāng)然地成為很多社會組織的最大贊助方。依靠購買服務(wù)的項目資金，很多社會組織得以維持并有所發(fā)展，但另一方面，政府的資助亦成為社會組織的“阿喀琉斯之踵”，使社會組織深深地陷入對政府資助網(wǎng)絡(luò)的依賴。

綜上所述，公共服務(wù)的項目制雖然使公共服務(wù)的提供更加專業(yè)化、多元化，但它仍有賴于政府對公共服務(wù)項目的整體性規(guī)劃和規(guī)則設(shè)定。實踐經(jīng)驗表明，公共服務(wù)項目制不僅沒有促使政府權(quán)力的淡出，反而一定程度上強化了政府掌控公共服務(wù)的能力，公共服務(wù)項目的打包、發(fā)包、執(zhí)行和評估仍然是一種政府全能的模式。另外，公共服務(wù)項目制運作實際上也形成了政府對社會組織的靈活治理和嵌入性監(jiān)控，在整個公共服務(wù)項目運作過程中，公共服務(wù)項目的目標(biāo)是由政府設(shè)定的，項目資源由政府主導(dǎo)分配，項目人事配置由政府批準(zhǔn)，項目評審標(biāo)準(zhǔn)由政府主導(dǎo)定制，評審人員也是由政府各職能科室、“條線”領(lǐng)導(dǎo)組成的，社會組織只能被動地服從和參與，社會組織機構(gòu)獨立性、專業(yè)自主性和參與治理的能力面臨被進(jìn)一步消解的風(fēng)險。

四、嵌入式治理：公共服務(wù)項目制運作的后果

“嵌入性”的概念最早由人類學(xué)家波蘭尼（Polanyi）在《大轉(zhuǎn)型》一書中提出，并廣泛運用于經(jīng)濟理論分析。1990年，沙龍·祖金（Sharon Zukin）等進(jìn)一步將“嵌入”分為結(jié)構(gòu)嵌入性、認(rèn)知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性四個方面，形成了嵌入性理論研究中較為典型并在后續(xù)研究中被大量引用的分析框架。［27］在國內(nèi)，“嵌入性”理論也深受學(xué)者們的重視，越來越多的學(xué)者在國家與社會、網(wǎng)絡(luò)與組織等領(lǐng)域?qū)Α扒度胄浴崩碚撨M(jìn)行了大量的研究。劉鵬認(rèn)為，現(xiàn)代中國國家與社會關(guān)系體現(xiàn)為“嵌入性控制”，中央和地方層面通過一系列的制度創(chuàng)新，營造出一種符合國家政治偏好的的組織運行環(huán)境，從而達(dá)到政府對社會組織運作的植入性影響和“嵌入性”干預(yù)。［28］但是，劉鵬并未就嵌入的機制展開詳細(xì)研究。在這里，我們試圖在不改變“嵌入性”理論基本觀點和分析框架的前提下，將“嵌入性”理論引入現(xiàn)代政府與社會組織關(guān)系中，解釋政府如何通過公共服務(wù)項目制的運作，實現(xiàn)對社會組織的意志滲透和靈活規(guī)制。

“嵌入性”的核心意涵是指組織運行過程中政治、文化、社會資本等環(huán)境因素對組織運行邏輯和發(fā)展態(tài)勢的植入性影響。［29］但是，任何價值觀念和政策意志的植入和擴散都不可能憑空進(jìn)行，需要一個強而有力的抓手和媒介，作為新時期聯(lián)結(jié)政府與社會組織之間的橋梁，公共服務(wù)項目制正有此功用。在公共服務(wù)打包、發(fā)包、執(zhí)行、評估和監(jiān)管一系列項目環(huán)節(jié)中，政府通過項目分割、“內(nèi)部化”購買、設(shè)置“隱性壁壘”、行政干預(yù)、權(quán)力滲透等多元化的項目策略，營造出一種符合政府偏好的項目運作環(huán)境，從而達(dá)到對社會組織功能、結(jié)構(gòu)和行為的植入性影響和“嵌入式”干預(yù)的目的。從政府監(jiān)管的角度看，這種對社會組織的靈活干預(yù)和調(diào)控可以稱為“嵌入式治理”，一方面，政府通過項目的打包、發(fā)包和監(jiān)管，主動將自身的價值目標(biāo)和管控意志滲入社會組織的日常運作中，對社會組織的運作邏輯和發(fā)展態(tài)勢形成潛移默化的影響，是為政府嵌入過程；另一方面，社會組織通過項目抓包、執(zhí)行和合作，主動迎合政府的項目策略，參與社會公共服務(wù)的提供，是為社會組織受嵌過程（圖1）。具體而言，“嵌入式”治理的運作機理主要體現(xiàn)在如下三個方面：

1.政治性嵌入——政府通過打包、發(fā)包等項目環(huán)節(jié)，將自身欲求實現(xiàn)的政治目標(biāo)和價值理念在社會組織中滲透和傳播，并獲得社會組織的認(rèn)同和回應(yīng)的過程。對于一個威權(quán)型政府而言，壟斷政治權(quán)力是其最大政治目標(biāo)，在職能上體現(xiàn)為鎮(zhèn)壓，政治性嵌入的目的就是要消解社會組織對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，其具體的項目策略包括：（1）通過項目種類的設(shè)置和偏好性購買，形成社會組織“強功能、弱表達(dá)”的整體性失衡結(jié)構(gòu)；（2）公共服務(wù)項目的分割和細(xì)化，實現(xiàn)社會組織的功能分化，同時抑制組織的規(guī)?；L和行業(yè)性聯(lián)盟的形成；（3）項目招標(biāo)條件和門檻的設(shè)置，實現(xiàn)對社會組織日常運營的間接干預(yù)；（4）項目發(fā)包過程中的“內(nèi)部化”購買和設(shè)置“隱性壁壘”，實現(xiàn)對社會組織的重點識別和排他；（5）通過“競標(biāo)前合作”，弱化社會組織的專業(yè)性抗?fàn)帯Ｕ涡郧度氲淖罱K結(jié)果是，在整個社會組織生態(tài)中形成“強功能、弱表達(dá)”、“強服務(wù)、弱聯(lián)合”的整體態(tài)勢，極大的弱化了社會組織作為權(quán)益追訴、權(quán)力表達(dá)和集體行動的角色，形成了政府對國家政治權(quán)利絕對壟斷的局面。

圖1　公共服務(wù)項目制“嵌入式治理”運作機制

2.功能性嵌入——通過項目執(zhí)行和服務(wù)產(chǎn)出，政府將提供某項社會公共服務(wù)的職能或解決某個社會問題的職能轉(zhuǎn)移給社會組織，從而成功地將社會組織納入政府的功能網(wǎng)絡(luò)。提供社會公共服務(wù)，滿足居民基本公共需求是各級政府的基本職能之一，吸納社會組織參與社會公共服務(wù)在為社會組織發(fā)展提供資源支撐的同時，也實現(xiàn)了政府的角色轉(zhuǎn)變和功能轉(zhuǎn)移。從國務(wù)院發(fā)布政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄來看，目前社會組織承接的政府購買服務(wù)項目主要涵蓋五大類，包括（1）基本公共服務(wù)，如公共教育、公共文化、公共體育、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等；（2）社會管理性服務(wù)，如社區(qū)建設(shè)、社會工作、社區(qū)矯正、貧困救助、人民調(diào)解、社區(qū)志愿服務(wù)等；（3）行業(yè)管理和協(xié)調(diào)性服務(wù)，如職業(yè)資格鑒定、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)自律等；（4）技術(shù)性服務(wù)，如技術(shù)監(jiān)測、科研和技術(shù)推廣、會計審計服務(wù)、項目評估服務(wù)等；（5）政府履職所需的其他輔助性事項，包括決策咨詢、課題研究、規(guī)劃編制、社會調(diào)查等。也就是說，通過公共服務(wù)項目化打包和執(zhí)行，社會組織基本被納入政府社會服務(wù)職能體系，成為政府解決社會問題、滿足民眾需求的得力助手和輔助性力量。

3.結(jié)構(gòu)性嵌入——在項目執(zhí)行和監(jiān)管環(huán)節(jié)中，政府通過一系列制度安排和機制調(diào)整，形成與社會組織的密切聯(lián)系，并作用于組織的發(fā)展。如果說功能性嵌入是政府與社會組織的功能融合，結(jié)構(gòu)性嵌入則實現(xiàn)了社會組織的組織融合。在實際操作中，結(jié)構(gòu)性嵌入的項目策略包括政府與社會組織項目工作聯(lián)席會議制度、政府向社會組織派出項目指導(dǎo)員制度、社會組織黨建工作制度、政府“條線”管理在社會組織內(nèi)部形成的“職能同構(gòu)”現(xiàn)象等。結(jié)構(gòu)性嵌入在政府與社會組織之間形成了一種動態(tài)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，一方面，政府利用這個網(wǎng)絡(luò)傳達(dá)項目意圖、部署工作，實現(xiàn)對項目的管理；另一方面，社會組織利用這個網(wǎng)絡(luò)與政府協(xié)作，獲取政府更大的信任。（見表1）

需要說明的是，“嵌入式治理”的政府嵌入過程與社會組織受嵌過程并不是建立在二者平等的合作關(guān)系之上，而是建立在項目過程中政府單向權(quán)力控制和社會組織單向資源依賴的基礎(chǔ)之上。在項目過程中，政府通過主導(dǎo)和控制項目目標(biāo)、資源分配、人事配置和項目評估等項目環(huán)節(jié)，將政府的政策意圖和管控策略滲入項目運作中，通過多元化的項目策略，實現(xiàn)對社會組織的政治性嵌入、功能性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入，巧妙地影響社會組織運行邏輯和發(fā)展態(tài)勢。作為一種新型的社會組織治理手段，“嵌入式治理”并不是制度設(shè)計的結(jié)果，而是“集體無意識”的產(chǎn)物，其最大的合理性在于既滿足了政府整體支配和公共服務(wù)的需要，也滿足了社會組織參與社會治理和自我實現(xiàn)的需要，符合政府與社會協(xié)同共治的的社會治理趨勢。

五、“嵌入性治理”與分類控制體系比較

通過上述分析可以窺探，公共服務(wù)項目制所產(chǎn)生的治理效果確實在一定程度上異于康曉光等人提出的分類控制體系。分類控制體系的核心機制是“控制”和“功能替代”，在實踐中表現(xiàn)為通過雙重管理、歸口管理、“代管”和禁止等外部控制策略來限制表達(dá)類社會組織對政府權(quán)威的挑戰(zhàn)，同時大力發(fā)展官辦社會組織來提供公共服務(wù)以沖抵民間社會組織的影響。［30］而“嵌入性治理”的核心機制是政治性嵌入、功能性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入，其具體的項目策略包括項目打包過程中的購買偏好和項目種類設(shè)置、項目分割和細(xì)化、項目要求和門檻設(shè)置，項目發(fā)包過程中的“內(nèi)部化”購買、設(shè)置“隱性壁壘”、“競標(biāo)前合作”以及項目執(zhí)行與監(jiān)管過程中的行政干預(yù)、機構(gòu)滲透等。

表1　公共服務(wù)項目策略與“嵌入性治理”治理機制

從治理特征來看，分類控制體系更多的體現(xiàn)為一種外向式管控，而嵌入式治理是一種內(nèi)向式干預(yù)和調(diào)節(jié)。與分類控制體系相比較，嵌入式治理表現(xiàn)出更多的靈活性和動態(tài)性。在嵌入式治理模式下，政府與社會組織的融合程度更高；政府與社會組織的核心互動機制是政治性嵌入、功能性嵌入和結(jié)構(gòu)性嵌入，而非“控制”和“功能替代”；通過公共服務(wù)項目制，政府對社會組織的重點識別和吸納能力更強；政府對社會組織的治理策略亦更加靈活和多元化（見表2）。

依托項目制的廣泛運用，嵌入式治理正逐漸成為中國國家與社會關(guān)系新模式。正如渠敬東等描述的，在當(dāng)下中國，項目制正成為一種“國家現(xiàn)象”，大到國家重大工程建設(shè)，小至出版、教學(xué)和科研等文化活動，都或多或少以專項資金或項目資助的方式推進(jìn)。在社會治理和公共服務(wù)領(lǐng)域，僅2012年和2013年，國家民政部安排支持社會組織參與社會服務(wù)專項資金就達(dá)4億多元，而地方上政府購買服務(wù)常常由民政、財政等幾個部門同時在做，難以獲得比較詳細(xì)準(zhǔn)確的整體資金規(guī)模的數(shù)據(jù)，不過其規(guī)模必定極為客觀。［31］同時，隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)的通知》等文件的出臺，公共服務(wù)項目制運作進(jìn)一步規(guī)范化、制度化。上述現(xiàn)象說明，作為一種新的治理模式，嵌入式治理并不是一種局部性、策略性變化，而是一種全局性、制度性的模式選擇。

六、總結(jié)與討論

不可置否，2011年以來這種從中央到地方大范圍推廣的公共服務(wù)項目制確實重塑了政府與社會組織之間的關(guān)系，筆者有意將建立在以公共服務(wù)項目制基礎(chǔ)之上的社會組織治理模式稱為嵌入式治理。作為一個學(xué)理性的概念，嵌入性治理在項目制實踐中逐漸形成相對穩(wěn)定的體制特征和內(nèi)在規(guī)定，但是，作為一種新的治理現(xiàn)象，這種以項目制為媒介的嵌入式治理尚未被當(dāng)前學(xué)界關(guān)注，其理論體系仍有待進(jìn)一步完善。另外，這種嵌入式的治理邏輯究竟產(chǎn)生了怎樣的效果？其對于社會組織機構(gòu)的獨立性、自主性以及參與社會治理的能力而言，又有何影響？亦有待學(xué)界同仁的進(jìn)一步發(fā)掘。

（特別致謝：華東政法大學(xué)滕世華教授的悉心指導(dǎo)，感謝《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》編輯部老師和匿名審稿人的建設(shè)性意見。）

表2　分類控制模式與嵌入式治理模式比較

注釋：

①王向民在《中國社會組織的項目制治理》一文中，將我國政府向社會組織購買公共服務(wù)發(fā)展歷程歸納為：1995—2002年是起步探索階段；2003—2010年為試點推廣階段；2011年后為制度化推廣階段。

②數(shù)據(jù)來源：2005年國家民政部《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》，2010—2014年國家民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

③近年來，各地方政府正在積極試點推廣“四類”社會組織直接登記管理，如2010年《廣州市扶持發(fā)展社會工作類社會組織實施辦法（試行）》，2014年《上海市社會組織直接登記管理若干規(guī)定》，2015年《山西省四類社會組織直接登記管理暫行辦法》等。

④2016年5月，郭蘇建老師在華東政法大學(xué)作了題為《中國國家治理現(xiàn)代化視角下的社會治理模式轉(zhuǎn)型》的講座，闡釋了中國語境下治理現(xiàn)代化的基本意涵，講座內(nèi)容尚未刊稿。

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［31］基金會觀察：中國政府購買社會組織服務(wù)研究報告［EB/OL］.http://crm.foundationcenter.org.cn/html/ 2014-01/806.html，2014-01.

（編輯：井虹）

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1009-4997（2016）03-0080-08

2016-06-10

吳斌才（1992-），男，江西臨川人，華東政法大學(xué)行政管理碩士研究生，研究方向：非營利組織管理。