浙江大學(xué)計劃財務(wù)處　沙勁竹

基于優(yōu)先績效目標(biāo)的高?？冃ьA(yù)算改革

浙江大學(xué)計劃財務(wù)處沙勁竹

關(guān)鍵績效指標(biāo)法、平衡計分卡與項目績效評價工具在我國理論界研究較多，在政府部門、高校也有多層次的實踐經(jīng)驗。優(yōu)先績效目標(biāo)在我國還未引起廣泛關(guān)注，績效工具可以應(yīng)用于高?？冃ьA(yù)算中，在既有模式優(yōu)化和進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上，探索新的思路方法，在改革中可以摸索出更適合高校的績效預(yù)算體系。

高校績效預(yù)算對比分析法優(yōu)先績效目標(biāo)

一、優(yōu)先績效目標(biāo)概述

奧巴馬就任總統(tǒng)后，改革聯(lián)邦政府的績效管理體制，提出了優(yōu)先績效目標(biāo)工具。它以GPRA（《政府績效與結(jié)果法案》）框架為基礎(chǔ)，以多層次目標(biāo)績效系統(tǒng)為方法應(yīng)用于績效管理中。GPRA績效管理框架可概括為：聯(lián)邦機(jī)構(gòu)每五年編制一份戰(zhàn)略計劃書，以此為方向，每年制定年度績效計劃，完成年度績效報告并公開發(fā)布。在年度績效報告中，重點說明優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。在目標(biāo)體系中，有宏觀的戰(zhàn)略目標(biāo)和微觀的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)又分為優(yōu)先績效目標(biāo)和非優(yōu)先績效目標(biāo)兩個層次。

優(yōu)先績效目標(biāo)體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)項目在兩年內(nèi)公眾反響、效率、長期戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)等方面的績效成果。于各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)而言，以自身的績效目標(biāo)為核心，同時還要兼顧整個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的績效目標(biāo)。優(yōu)先績效目標(biāo)數(shù)量一般為2至8個，結(jié)合機(jī)構(gòu)規(guī)模、職能范圍、可獲得的資源等因素設(shè)置。美國政府在各機(jī)構(gòu)設(shè)置了首席運(yùn)營官和績效促進(jìn)官，并在聯(lián)邦政府層面設(shè)置了跨機(jī)構(gòu)的績效促進(jìn)委員會。前者輔助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人制定優(yōu)先績效目標(biāo)草案，后者協(xié)同預(yù)算管理辦公室給予機(jī)構(gòu)指導(dǎo)并確定最終的目標(biāo)方案。優(yōu)先績效目標(biāo)工具要求在績效促進(jìn)官的輔助下，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或首席運(yùn)營官至少以季度為單位檢查績效目標(biāo)的工作進(jìn)展，不僅更檢查近幾個季度目標(biāo)的執(zhí)行情況以及整體趨勢和分析存在的差異等情況，還要檢查績效目標(biāo)負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員的工作情況。

優(yōu)先績效工具糾正了PART工具對績效評分的過度重視，將對績效結(jié)果的關(guān)注延伸到績效預(yù)算的全過程。這樣避免了僅以結(jié)果論成敗的片面性和短視性，通過優(yōu)先目標(biāo)的實現(xiàn)過程展示績效發(fā)展的趨勢。優(yōu)先績效工具在眾多績效目標(biāo)中區(qū)分了重要目標(biāo)，差別化管理不同難度的任務(wù)，從而使各機(jī)構(gòu)中心任務(wù)、核心職責(zé)更加直觀清晰，有利于提高政府的透明度以及機(jī)構(gòu)實時監(jiān)督績效的能力。目前優(yōu)先績效工具對美國的績效改革有整體性推進(jìn)作用，實施效果較好，但尚未在國內(nèi)學(xué)屆引起廣泛關(guān)注。鑒于高校不同于政府部門的特點，本文研究結(jié)合財政部的績效預(yù)算框架，將優(yōu)先績效工具引入高校，探索適合高校的理論，以期為決策者的政策制定提供有價值的參考。

二、我國績效預(yù)算改革的基本情況

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展、政府支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，公眾對強(qiáng)化政府支出責(zé)任和提高政府行政效率的訴求更加強(qiáng)烈，以支出績效評價為手段、以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算在美國、英國等發(fā)達(dá)國家應(yīng)運(yùn)而生。美國績效預(yù)算改革于19世紀(jì)初開始，歷經(jīng)百年，曲折中發(fā)展，實踐證明，績效預(yù)算符合公眾的訴求，是預(yù)算制度改革發(fā)展的方向。美國成熟的績效預(yù)算改革理念對其他國家都具有普遍的借鑒意義。

隨著績效預(yù)算的發(fā)展，績效評價模型也逐步改進(jìn)和完善。主要有邏輯模型以及由其衍生的關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）、平衡計分卡（BSC），CAF通用模型、項目績效評價工具（PART）和優(yōu)先績效目標(biāo)。我國財政部2004年下發(fā)了《關(guān)于開展中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作的指導(dǎo)意見》，2009年修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，確立了公共預(yù)算績效評價的基本制度。2011年修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，政府部門的預(yù)算績效管理范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，管理模式不斷擴(kuò)展。2014年新修訂了《預(yù)算法》并頒布了《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，2015年財政部制定了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，我國的預(yù)算管理躍升到了新的發(fā)展階段。相關(guān)文件的績效評價模型以PART工具為學(xué)習(xí)藍(lán)本，結(jié)合我國地方政府預(yù)算管理實際，消化吸收和本土化，從而形成了較為成熟的績效管理體系。

我國高?？冃ьA(yù)算管理遠(yuǎn)滯后于政府部門，即使內(nèi)部制定了有關(guān)制度，限于各種原因，也是形式重于實質(zhì)。教育支出連年高幅增長，高校支出規(guī)模日益擴(kuò)大，客觀上要求高校精細(xì)化管理預(yù)算，以避免資金使用效率低的問題。一方面，主管部門要求高校實行績效預(yù)算改革，另一方面，高校自2014年預(yù)算公開后，受到了較多關(guān)注，倒逼高校改進(jìn)預(yù)算管理，提供客觀的績效信息，以證明支出的有效性。在PART工具已有較為成熟的理論實踐指引的前提下，高?？梢栽诳冃ьA(yù)算方面更具前瞻性，在既有模式的優(yōu)化和進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上，探索新的思路方法，尤其是經(jīng)費體量大的高校可以作為改革的試點。高校財務(wù)管理有其自身的特點，在改革中可以摸索出更適合高校的績效預(yù)算體系。

三、基于優(yōu)先績效目標(biāo)的高校績效預(yù)算體系構(gòu)建

高校的類型、層級不同，績效預(yù)算的要求也因校而異，本文主要討論教育部直屬高校規(guī)模較大的綜合型高校。一是主管單位對該類高校的某些項目績效預(yù)算有較細(xì)致的規(guī)定；二是該類高校的財政補(bǔ)助較多，公眾和學(xué)界的呼聲也較高；三是該類高校的預(yù)算較復(fù)雜，研究結(jié)果的典型性和適用性較強(qiáng)。高校有其自身的特殊性：一是高校在提供公共教育產(chǎn)品的過程中并非所有行為及其結(jié)果都可以作為變量被觀測到；二是高等教育體系復(fù)雜，涉及因素多，產(chǎn)出結(jié)果多樣化，難以用有限的績效指標(biāo)做出適當(dāng)?shù)脑u價；三是績效指標(biāo)的專業(yè)性及標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，高校究竟應(yīng)按哪些指標(biāo)衡量爭議度較高；四是高等教育的產(chǎn)出結(jié)果具有一定的滯后性，短期內(nèi)難以有顯著的效應(yīng)，在較長的時間段才能體現(xiàn)出來。

（一）高校項目績效預(yù)算鑒于以上因素及高?？冃ьA(yù)算處于起步期的情況，可以將因果關(guān)系較明確的專項經(jīng)費作為績效預(yù)算改革的突破口，在其完善之后再擴(kuò)大到高校整體的績效預(yù)算。優(yōu)先績效目標(biāo)工具構(gòu)建了層次化的目標(biāo)體系，設(shè)置了重點完成的績效目標(biāo)，避免了目標(biāo)的不完全性和無限性，發(fā)展性結(jié)果數(shù)據(jù)也可適用某些產(chǎn)出的長期性，因此可以契合高校的特殊性。本文從機(jī)構(gòu)設(shè)置，績效環(huán)境，優(yōu)先績效目標(biāo)工具的應(yīng)用，監(jiān)控四個方面闡述高校項目績效預(yù)算。

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置。規(guī)模較大的綜合型高校多實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中核算、分級管理”的財務(wù)管理制度和財經(jīng)校長負(fù)責(zé)制，設(shè)立總會計師和財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。計劃財務(wù)處作為學(xué)校財務(wù)管理的職能部門，具體負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、執(zhí)行調(diào)整和監(jiān)督，一般下設(shè)預(yù)算管理辦公室。校內(nèi)各職能部門、各院系、各項目組是預(yù)算執(zhí)行和評價的主體。一般而言，主體單位專精于業(yè)務(wù)，績效預(yù)算的理念和實踐較為落后，需要專業(yè)的績效預(yù)算人員或機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，才能構(gòu)建可行性強(qiáng)的績效目標(biāo)體系。高校的業(yè)務(wù)多樣化，專業(yè)性強(qiáng)，財務(wù)人員如果沒有深入了解，在績效預(yù)算過程中難以發(fā)揮作用?？梢越梃b美國的績效預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置，建議高校成立績效預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組和績效促進(jìn)委員會。

績效預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組由校級領(lǐng)導(dǎo)任組長，財務(wù)、審計部門和具有專項經(jīng)費分配權(quán)部門的負(fù)責(zé)人是必要的組員，其他組員視各校情況而定。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制定績效預(yù)算制度，劃定績效預(yù)算范圍，審議績效預(yù)算目標(biāo)和績效預(yù)算報告，決定相關(guān)的獎懲機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組是決策層級的機(jī)構(gòu)，因此還需設(shè)立執(zhí)行層級的跨機(jī)構(gòu)績效促進(jìn)委員會。委員會的經(jīng)常性人員由財務(wù)、審計部門和相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)預(yù)算的科級人員及專項項目負(fù)責(zé)人組成，可根據(jù)需要臨時聘請專家。委員會具體組織實施績效評價工作，指導(dǎo)主體單位設(shè)置績效目標(biāo)和撰寫績效報告并向領(lǐng)導(dǎo)小組報送，根據(jù)績效評價結(jié)果監(jiān)督各單位改進(jìn)預(yù)算支出管理?？冃ьA(yù)算的改革要求財務(wù)部門轉(zhuǎn)型，尤其是分管預(yù)算的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。首先學(xué)校規(guī)模、經(jīng)費體量、專項經(jīng)費總量和復(fù)雜程度、日常性工作量等因素，確定預(yù)算管理的人數(shù)，必要時可臨時抽調(diào)其他辦公室的人員完成績效預(yù)算任務(wù)；其次，通過培訓(xùn)和調(diào)研等方式，提高相關(guān)人員的績效管理能力；最后，財務(wù)部門化被動為主動，化消極為積極，不僅定位為服務(wù)部門，更強(qiáng)調(diào)監(jiān)督管理職能，將績效預(yù)算的任務(wù)作為工作重心，提高資源配置效益。

（2）績效環(huán)境。目前，我國高校以教育部的十三五規(guī)劃為導(dǎo)向，制定自身的五年規(guī)劃。在此指導(dǎo)下，各主管單位每年制定專項經(jīng)費的年度績效計劃，由財務(wù)部門審核和匯總，提交跨機(jī)構(gòu)績效促進(jìn)委員會和績效預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組審議。年度績效計劃包含以下內(nèi)容：客觀具體的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)與學(xué)校規(guī)劃的一致性，績效目標(biāo)的負(fù)責(zé)人，優(yōu)先績效目標(biāo)的內(nèi)容，實現(xiàn)績效目標(biāo)的措施、資源、進(jìn)度、部門之間的合作方式，量化數(shù)據(jù)收集和測量的方法工具，監(jiān)控機(jī)制，非優(yōu)先績效目標(biāo)對專項任務(wù)完成的貢獻(xiàn)。

（3）優(yōu)先績效目標(biāo)工具的應(yīng)用。針對專項的實施內(nèi)容、受益對象、進(jìn)度周期等，高校在統(tǒng)籌的范圍內(nèi)安排經(jīng)費，根據(jù)中央財政、省財政和學(xué)校自籌資金的不同要求安排相應(yīng)的專項。高?？梢詤⒄?015年發(fā)布的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》，建立相應(yīng)的績效目標(biāo)體系?？梢詫⑾嗤鞴軉挝徊⑶翼椖繉傩灶愃频膶ｍ梽澐譃橐活愴椖浚瑢γ恳活愴椖堪茨甓仍O(shè)置整體優(yōu)先績效目標(biāo)。該目標(biāo)體現(xiàn)專項任務(wù)的具體影響，并反映時間序列上公共服務(wù)績效的改善。優(yōu)先績效目標(biāo)的數(shù)量由高校根據(jù)該類專項的資金規(guī)模、管理需求等因素決定，建議為績效目標(biāo)數(shù)量的50%以下以體現(xiàn)優(yōu)先級。優(yōu)先績效目標(biāo)的設(shè)置不僅包括具體的績效指標(biāo)和數(shù)值，還包括完成進(jìn)度、跨部門合作的任務(wù)和目標(biāo)與推動單位或高校整體績效目標(biāo)的聯(lián)系。制定流程如表1：

表1　優(yōu)先目標(biāo)制定流程

績效促進(jìn)委員會輔助績效責(zé)任單位定期跟蹤監(jiān)測優(yōu)先績效目標(biāo)的實現(xiàn)進(jìn)度。績效責(zé)任單位可以參照歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行趨勢分析，檢查目標(biāo)的進(jìn)度，評估按時完成目標(biāo)的可能性，同時分析各種差異情況，實施績效改進(jìn)措施。各責(zé)任單位在專業(yè)的指導(dǎo)下，科學(xué)化的收集和分析績效信息，提高績效預(yù)算的管理效率。

（二）教育部改善基本辦學(xué)條件專項績效預(yù)算以教育部的改善基本辦學(xué)條件專項為例，詳述優(yōu)先績效目標(biāo)的應(yīng)用方式。改善基本辦學(xué)條件專項按照滾動預(yù)算的要求，從2015年開始各高校規(guī)劃三年的項目，評審后納入教育部項目庫。該專項用于房屋修繕、設(shè)備購置和基礎(chǔ)設(shè)施改造，每年7月向教育部報送。優(yōu)先績效目標(biāo)應(yīng)用流程如下：

第一，啟動項目申報工作。按滾動預(yù)算的要求，細(xì)化后兩年和申報第三年的項目，包含項目基本信息、明細(xì)預(yù)算和年度績效目標(biāo)。在制定績效目標(biāo)時，明確具體項目的功能特性，依據(jù)預(yù)期投入和工作任務(wù)等因素，預(yù)計總體產(chǎn)出和效果。然后按年和類型細(xì)化分解，收集相關(guān)基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，確定相應(yīng)的績效指標(biāo)和數(shù)值。

第二，績效促進(jìn)委員會、預(yù)算管理辦公室與各專項的主管單位探討優(yōu)先績效目標(biāo)設(shè)置和非優(yōu)先績效目標(biāo)對專項任務(wù)完成的貢獻(xiàn)?？冃繕?biāo)細(xì)化和量化為績效指標(biāo)，主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等。根據(jù)改善基本辦學(xué)條件的性質(zhì)，優(yōu)先績效目標(biāo)多為產(chǎn)出數(shù)量質(zhì)量、滿意度指標(biāo)。非優(yōu)先績效目標(biāo)為工程建設(shè)成本節(jié)約率5%和項目持續(xù)發(fā)揮作用五年。

第三，各主管單位隨項目申報書一起提交優(yōu)先績效目標(biāo)，績效促進(jìn)委員會和預(yù)算管理辦公室進(jìn)行初步審核和反饋意見，審核相關(guān)性、適當(dāng)性和可行性，采取定性與定量相結(jié)合的審核方式。資金規(guī)模較大，對學(xué)校發(fā)展有重要影響的項目，可以組織相關(guān)部門、專家學(xué)者、社會中介機(jī)構(gòu)和師生代表等共同參與審核，提出意見。審核結(jié)果為“優(yōu)”的項目直接進(jìn)入下一步預(yù)算安排流程，“良”的項目按反饋意見完善績效目標(biāo)后可進(jìn)入下一步，“中”的項目需要修改和補(bǔ)充后重新審核，“差”的項目不得進(jìn)入下一步預(yù)算流程。

第四，績效促進(jìn)委員會和預(yù)算管理辦公室匯總審核結(jié)果，向績效預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)小組提交改善基本辦學(xué)條件專項申報草案。

第五，上報教育部項目庫，等預(yù)算下達(dá)后開始預(yù)算分配與執(zhí)行。預(yù)算管理辦公室定期分析執(zhí)行數(shù)據(jù)，并向績效促進(jìn)委員會報告，形成全過程的監(jiān)督機(jī)制。每年年末各主管單位提交年度績效報告，重點是優(yōu)先績效目標(biāo)完成的工作進(jìn)度、面臨的困難，未來改進(jìn)績效的措施。

單一的績效目標(biāo)體系有一些局限性，績效的影響因素多且復(fù)雜，除了可控變量外還有一些不可控變量，會直接影響績效評價的效果；另外某些中長期的項目效益難以在短期內(nèi)體現(xiàn)，在預(yù)算分配時無法和績效完全匹配。而優(yōu)先績效目標(biāo)工具可以突出可控的變量，并力求在長短期兩個維度上都實現(xiàn)績效提升。高校既可以吸收政府績效預(yù)算改革的經(jīng)驗，又可以同時應(yīng)用先進(jìn)的績效預(yù)算理論，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，創(chuàng)新理論深入實踐必定會開辟一條高校特色的績效預(yù)算之路。

［1］孫一平：《美國公共項目評估研究》，中國人事出版社2011年版。

（編輯陳 玲）