鄧迪文

摘要：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度能否順利運(yùn)行與其管理機(jī)制是否完善密切相關(guān)。美國社會(huì)保障制度本身的成熟決定了其管理機(jī)制的健全和完善，而健全的管理機(jī)制又在一定條件下有效緩解了養(yǎng)老基金的制度風(fēng)險(xiǎn)。本文通過梳理美國聯(lián)邦社會(huì)保障基金的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)比美國聯(lián)邦社會(huì)保障基金管理的經(jīng)驗(yàn)和我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)踐，從中得到了中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的若干啟示。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障；基金管理；美國聯(lián)邦社會(huì)保障基金；養(yǎng)老保險(xiǎn)基金

中圖分類號(hào)：F843/847文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0204-01

我國學(xué)界一般認(rèn)為美國養(yǎng)老金制度由三大支柱構(gòu)成，即：聯(lián)邦政府社會(huì)保障計(jì)劃——只包括養(yǎng)老、遺囑和殘障保險(xiǎn)制度；政府及雇主養(yǎng)老金計(jì)劃——主要包括公共部門養(yǎng)老金計(jì)劃和私人養(yǎng)老金計(jì)劃；個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃——主要由個(gè)人退休賬戶、羅斯個(gè)人退休賬戶和小企業(yè)個(gè)人退休賬戶。

美國政府為了加強(qiáng)社會(huì)保障基金管理，保證到期支付各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)津貼和管理費(fèi)，于1994年1月1日建立了第一個(gè)社會(huì)保障基金信托基金——老年、遺囑保險(xiǎn)信托基金（OASI）。此后，又在1956年8月和1965年相繼建立了殘疾保險(xiǎn)信托基金（DI），老年、遺囑保險(xiǎn)信托基金和傷殘保險(xiǎn)信托基金（OASDI）。除少數(shù)例外，老年、遺囑和殘障保險(xiǎn)計(jì)劃基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)就業(yè)人員的全覆蓋，不覆蓋的就業(yè)人員主要由聯(lián)邦公務(wù)員、少數(shù)州及地方政府雇員，外國政府雇員（如外交人員）等。

一、美國聯(lián)邦政府社會(huì)保障基金的管理機(jī)構(gòu)

政府聯(lián)邦社會(huì)保障基金主管部門主要包括：社會(huì)保障總署（SSA）、社會(huì)保障信托基金理事會(huì)（BTFOA SDI）、社會(huì)保障咨詢委員會(huì)（SSAB）、財(cái)政部、勞工部和國內(nèi)稅務(wù)局。

社會(huì)保障署是執(zhí)行社會(huì)保障計(jì)劃的行政機(jī)構(gòu)。它專司社會(huì)保障的日常行政事務(wù)，負(fù)責(zé)記錄個(gè)人的社會(huì)保障稅繳納情況、受益資格的認(rèn)定、養(yǎng)老金數(shù)額的計(jì)算以及咨詢等工作，并提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。1994年社會(huì)保障署成為一個(gè)獨(dú)立部門，直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。

社會(huì)保障信托基金理事會(huì)是管理聯(lián)邦社保基金的主要機(jī)構(gòu)。它負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦社?；疬M(jìn)行管理，并每年向國會(huì)提供報(bào)告，對(duì)信托基金在上一年度的運(yùn)作狀況進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)未來5年的運(yùn)作情況進(jìn)行預(yù)估。BTFOA SDI是根據(jù)1939年社會(huì)保障法修正案進(jìn)行設(shè)立，由財(cái)政部長(zhǎng)、勞工部長(zhǎng)和社保署長(zhǎng)等組成，每屆任期四年。其獨(dú)立于社?？偸穑?dú)立決策并直接對(duì)國會(huì)和總統(tǒng)負(fù)責(zé)。

社會(huì)保障咨詢委員會(huì)作為一個(gè)主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于行政部門，由跨黨派的七名成員組成。它負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦社?；鸸芾磉M(jìn)行整體上的監(jiān)管和評(píng)估，并定期向國會(huì)、總統(tǒng)和社會(huì)保障署提供咨詢服務(wù)。1994年社會(huì)保障法修正案將其改成一個(gè)永久性機(jī)構(gòu)，并更名為社會(huì)保障咨詢委員會(huì)。

財(cái)政部是社保基金信托理事會(huì)的具體辦事機(jī)構(gòu)。財(cái)政部長(zhǎng)兼任社?；鹦磐欣硎聲?huì)主席。

勞工部負(fù)責(zé)全國就業(yè)人員的福利監(jiān)管，包括退休和養(yǎng)老福利，其主要角色在于監(jiān)督各種私營(yíng)的養(yǎng)老和退休計(jì)劃，對(duì)聯(lián)邦社保體系基本不起主導(dǎo)作用。

國內(nèi)稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收工資稅，并將其中屬于社保體系的部分上交到財(cái)政部的特定信托基金賬戶。它還負(fù)責(zé)記錄所有個(gè)體經(jīng)營(yíng)的社會(huì)保障號(hào)，與他們每年收入情況一起報(bào)送社會(huì)保障局。

二、中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的營(yíng)運(yùn)管理

改革開放之前，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，企業(yè)完全承擔(dān)支付養(yǎng)老金的責(zé)任。1980年代，伴隨著國有企業(yè)改革，養(yǎng)老保險(xiǎn)開始實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制，實(shí)施現(xiàn)收現(xiàn)付制，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。90年代中后期，受到人口老齡化和國際上養(yǎng)老金制度私有化風(fēng)潮的影響，國務(wù)院于1997年確立了現(xiàn)收現(xiàn)付與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。但由于制度轉(zhuǎn)軌成本巨大，個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。2005年12月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，進(jìn)一步完善部分積累制，做實(shí)做小個(gè)人賬戶。

在《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)之前，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理主要是依據(jù)國務(wù)院及相關(guān)部委頒發(fā)的各種行政法規(guī)、規(guī)章和政策，大多以“通知、暫行規(guī)定”或“辦法”的形式存在。2010年出臺(tái)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國第一部社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法，它提升了我國社會(huì)保障制度的法律位階。但從內(nèi)容來看，《社會(huì)保險(xiǎn)法》在某種程度上僅是現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章的綜合，并無太大改善和創(chuàng)新。

中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與人力資源和社會(huì)保障部門。人力資源和社會(huì)保障部是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，主要負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)有關(guān)法規(guī)、政策的制定。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是人力資源和社會(huì)保障部門下屬的事業(yè)單位，主要負(fù)責(zé)承辦具體業(yè)務(wù)，包括社會(huì)保險(xiǎn)登記、參保人員權(quán)益記錄、社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付、咨詢服務(wù)等工作，在一部分地區(qū)還承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收工作。

三、中美養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的對(duì)比及啟示

首先，中美都有相關(guān)法律來約束規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理。在《社會(huì)保障法案》的規(guī)定下，美國聯(lián)邦社?；鸬墓芾眢w制較為成熟，管理機(jī)構(gòu)分工明確，責(zé)任明晰；管理環(huán)節(jié)設(shè)置合理，銜接通暢。在此管理機(jī)制下，現(xiàn)收現(xiàn)付制不斷進(jìn)行微調(diào)，使得美國聯(lián)邦社?；鹆己眠\(yùn)行近80年，被稱為財(cái)政狀況最好的現(xiàn)收現(xiàn)付制?？梢哉f，健全的法律法規(guī)和完善的管理機(jī)制很大程度上緩解了現(xiàn)收現(xiàn)付內(nèi)在的制度風(fēng)險(xiǎn)。

相對(duì)而言，中國《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的制度原則性較強(qiáng)，但具體操作細(xì)節(jié)不夠。在制度規(guī)定的很多關(guān)鍵問題上，《社會(huì)保險(xiǎn)法》沒有進(jìn)行解決，拋給國務(wù)院另行規(guī)定，使得基金管理的各個(gè)環(huán)節(jié)存在缺陷和漏洞。

其次，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的另一個(gè)重要問題是統(tǒng)籌層次太低。美國聯(lián)邦社?；鸺性诼?lián)邦政府層面進(jìn)行統(tǒng)一管理，而中國養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的結(jié)余部分仍沉淀在各縣市級(jí)地方政府。這一問題導(dǎo)致了基金的利用效率低下，地區(qū)之間無法進(jìn)行調(diào)劑。它也引發(fā)了個(gè)人賬戶基金在投資上的問題，低層次統(tǒng)籌難以建立良好的治理結(jié)構(gòu)，基金投資策略無法升級(jí)和優(yōu)化。

總之，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金制度能否順利運(yùn)行與其管理機(jī)制是否完善密切相關(guān)。對(duì)美國而言，制度本身的成熟決定了管理機(jī)制的健全和完善，而健全的管理機(jī)制又在一定條件下有效緩解了養(yǎng)老基金的制度風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)中國而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的不成熟決定了管理環(huán)節(jié)的種種漏洞，而管理機(jī)制的缺陷又加劇了養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度風(fēng)險(xiǎn)。因此，在現(xiàn)有制度框架下，我們應(yīng)盡快對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理進(jìn)行修訂和完善，以緩解管理風(fēng)險(xiǎn)。

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