田亦堯

摘要：自我國(guó)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以來(lái)，其所承載的制度期待與制度實(shí)效存在著巨大的反差，而現(xiàn)有的大量國(guó)內(nèi)法考察和比較法研究都不能很好地解決這一困境。作為制度創(chuàng)始者的美國(guó)環(huán)評(píng)法并未將環(huán)評(píng)否決權(quán)賦予環(huán)保部門，而這一點(diǎn)卻始終在我國(guó)的環(huán)評(píng)法改革思路中得到關(guān)注。現(xiàn)行的環(huán)評(píng)否決權(quán)存在分權(quán)不確權(quán)、分權(quán)不分責(zé)、分權(quán)不護(hù)權(quán)、分權(quán)不限權(quán)的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題，為此，通過(guò)實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)否決權(quán)與建設(shè)項(xiàng)目決策權(quán)的科學(xué)配置，明確環(huán)境行政權(quán)責(zé)劃分，建立獨(dú)立審查機(jī)制，并附隨建立起完善的參與保障程序，成了環(huán)評(píng)否決權(quán)乃至環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的改革路徑。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；否決權(quán)；利益衡量；行政分權(quán)

眾望所歸，自2015年起施行的新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”，補(bǔ)正了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條關(guān)于“補(bǔ)辦環(huán)評(píng)”引發(fā)的制度漏洞與尋租空間，但環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善仍有巨大空間。通過(guò)考察《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》自2002年實(shí)施以來(lái)的運(yùn)行狀況（參見圖1），不可避免地會(huì)發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)大量通過(guò)的事實(shí)與環(huán)境污染不斷惡化的現(xiàn)狀間所存在的矛盾。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的理論研究面向上，時(shí)下更多的研究重點(diǎn)聚焦于“公民參與”為中心的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的程序研究，著眼于“國(guó)際視野”下的面向制度“立法目的”、“對(duì)象與程序”等要素的比較研究。相應(yīng)地，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的完善對(duì)策方面，明確信息公開的制度要求、建立健全公眾參與的保障機(jī)制以及透過(guò)制度移植設(shè)計(jì)“替代方案”制度、強(qiáng)化法律責(zé)任等旨在進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在重大項(xiàng)目中的決策權(quán)重，成了絕大多數(shù)研究成果的共同指向。

然而，作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律關(guān)系內(nèi)容的否決權(quán)分配，卻無(wú)人關(guān)注，值得注意的是，我國(guó)與其他國(guó)家相比較，最大的差別并不是公眾參與不足，亦不是信息咨詢不公開、不透明，而是環(huán)評(píng)否決權(quán)歸于環(huán)保部門還是歸于建設(shè)項(xiàng)目決策部門的核心權(quán)力分配問(wèn)題。為此，本文將重新審視環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度完善的聚焦重心，反思繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)保部門建設(shè)項(xiàng)目行政審批權(quán)的完善進(jìn)路是否存在偏頗，考察公眾“參而不與”，政府信息“公而不開”的制度原因，通過(guò)對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)否決權(quán)的再分配來(lái)重置環(huán)評(píng)否決權(quán)，保證環(huán)保部門獨(dú)立研判，解除冗余責(zé)任。為改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的破局，使復(fù)雜的環(huán)境議題純粹化，促進(jìn)公眾與政府良性互動(dòng)、實(shí)現(xiàn)政府善治，成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的完善方向，進(jìn)而通過(guò)正當(dāng)?shù)男姓绦蛟O(shè)計(jì)來(lái)回應(yīng)本文提出的問(wèn)題。

一、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)否決權(quán)的制度本源與中國(guó)特色

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)否決權(quán)是指環(huán)保部門依據(jù)法律規(guī)定所享有的否決某一建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)的行政許可權(quán)。從當(dāng)前世界各國(guó)的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，環(huán)評(píng)否決權(quán)的分配主要表現(xiàn)為兩種形式：一是以美德日為代表的形式，決策權(quán)與否決權(quán)合二為一的建設(shè)項(xiàng)目決策制度；二是以祖國(guó)大陸以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)為代表的形式，決策權(quán)與否決權(quán)分屬不同層次的多元行政主體決策制度。制度的核心在于權(quán)力與權(quán)利的分配，可以說(shuō)，具有行政許可性質(zhì)的環(huán)評(píng)否決權(quán)及其制度設(shè)計(jì)構(gòu)成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的核心，從該制度最初的形成與演變進(jìn)行考察并分析制度形成的土壤，應(yīng)當(dāng)是制度改革與創(chuàng)新的重要部分。

（一）環(huán)評(píng)否決權(quán)的西方發(fā)軔與擴(kuò)散

作為最早實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度化的《美國(guó)環(huán)境政策法》（NEPA，1969），其第102條C項(xiàng)這樣描述了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告的流程：在作出任何具體詳細(xì)的（環(huán)評(píng)）報(bào)告（staement）之前，負(fù)責(zé)（該項(xiàng)目）的聯(lián)邦政府部門（the responsible federal official）應(yīng)當(dāng)咨詢并獲取有法律確定其管轄權(quán)的（另一）聯(lián)邦部門（the federal agency）或與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)的特別專家的意見（comments）。這些報(bào)告、意見以及聯(lián)邦、各州和被授權(quán)發(fā)展、強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的地方政府的觀點(diǎn)（views）的副本應(yīng)當(dāng)呈送給總統(tǒng)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)；并基于《美國(guó)法典》（USC）第5章第552條的規(guī)定，將上述文件向公眾公開。這些環(huán)評(píng)相關(guān)文件應(yīng)當(dāng)和整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)提案（proposal）一起在現(xiàn)行的行政審查程序中被審查。這一條文確立了如下環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序：建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)審查，環(huán)保部門配合，更高位階的政府機(jī)關(guān)（總統(tǒng)及環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)）決策（參見圖2）。

美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度（EIA）將環(huán)評(píng)否決權(quán)與項(xiàng)目決策權(quán)歸于一體：一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響乃至其能否被社會(huì)接受都不能通過(guò)一個(gè)單獨(dú)考量的因素就加以決定，而是需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境權(quán)益等多要素中綜合考慮。環(huán)保部門以及環(huán)境專家僅僅負(fù)責(zé)提供科學(xué)、客觀公正的專業(yè)資訊（建議及替代方案），向公眾如實(shí)陳述項(xiàng)目利弊，將環(huán)境面向上的科學(xué)結(jié)論與民意通過(guò)程序設(shè)計(jì)傳至決策者，供決策者參考并作出最后決定。從某種意義上說(shuō)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)更接近于咨詢性決策機(jī)制而非行政許可機(jī)制。

美國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度自確立以來(lái)便發(fā)揮了“不可思議的國(guó)際影響力”，為德國(guó)、日本以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等超過(guò)100個(gè)國(guó)家和地區(qū)所采用。其中，德國(guó)1990年首次頒布并于2002年出臺(tái)了新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，該法采用美國(guó)模式，規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)只為建設(shè)項(xiàng)目的審批提供科學(xué)依據(jù)，而不是決策，它為決策做準(zhǔn)備，為執(zhí)行主管部門提供決策幫助及權(quán)衡?！?/p>

日本《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》頒布于1997年，該法第22條和23條構(gòu)成了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的否決制：“（業(yè)務(wù)主管部門長(zhǎng)官）將評(píng)價(jià)書副本交付相關(guān)環(huán)保署長(zhǎng)官求得之意見”；“環(huán)保署長(zhǎng)官……因應(yīng)需要，在法令所規(guī)定時(shí)間內(nèi)……可要求對(duì)評(píng)價(jià)書從環(huán)境保全當(dāng)?shù)刂庖娨詴姘l(fā)表。”可見日本立法沿襲了美國(guó)的立法思路，將環(huán)保部門的作用定位于決策建議，并將否決權(quán)與項(xiàng)目決策權(quán)相統(tǒng)一。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1994年通過(guò)“環(huán)境影響評(píng)估法”，該法第14條規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)否決制：“目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)于環(huán)境影響說(shuō)明書未經(jīng)完成審查或評(píng)估書未經(jīng)認(rèn)可前，不得為開發(fā)行為之許可，其經(jīng)許可者，無(wú)效。經(jīng)主管機(jī)關(guān)審查認(rèn)定不應(yīng)開發(fā)者，目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)不得為開發(fā)行為之許可?！迸c德日不同，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)明確區(qū)分了環(huán)保部門作為主管機(jī)關(guān)的項(xiàng)目審查權(quán)和經(jīng)濟(jì)部門作為事業(yè)主管機(jī)關(guān)的行政處分（許可）權(quán)。

（二）環(huán)評(píng)否決權(quán)的中國(guó)特色

中國(guó)作為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心大力發(fā)展生產(chǎn)力的發(fā)展中國(guó)家，長(zhǎng)期以來(lái)以環(huán)境利益換取經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展模式極大地?fù)p耗了國(guó)家的生態(tài)環(huán)境。在此背景下，以絕對(duì)主義的視角將環(huán)境價(jià)值推向擁有“一票否決權(quán)”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)可厚非的，環(huán)境利益乃至激烈的草根抗?fàn)?，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間產(chǎn)生的沖突，很大一部分也透過(guò)大量的環(huán)境立法與多元化的政策工具得到緩解”。從另一個(gè)角度考量，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》制定于2002年，彼時(shí)國(guó)家級(jí)環(huán)保部門仍為“環(huán)境保護(hù)總局”，與同期的“國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)”等經(jīng)濟(jì)部門相較仍處在天然的“矮半截”地位，通過(guò)立法設(shè)計(jì)將環(huán)評(píng)否決權(quán)這把“尚方寶劍”交給環(huán)保部門，也是為了在國(guó)家重大決策中增加政府對(duì)環(huán)境影響的考量。

為此，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)否決權(quán)主要由《環(huán)境保護(hù)法》第19條第2款以及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第25條構(gòu)成，主要制度內(nèi)容是：“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)法律規(guī)定的審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)，建設(shè)單位不得開工建設(shè)?！逼渲校瑢徟块T被確定為國(guó)家各級(jí)環(huán)保部門，并依照項(xiàng)目性質(zhì)、可造成污染程度以及地理位置的不同而分享不同類型建設(shè)項(xiàng)目的管轄權(quán)。因此可以這樣認(rèn)為，環(huán)保部門由法律授權(quán)而分享了建設(shè)項(xiàng)目的決策權(quán)，建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)主管部門對(duì)于其環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告享有“形式上”的預(yù)審權(quán)。我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)流程如下圖所示：

不可否認(rèn)，這種制度設(shè)計(jì)因其在立法之初仍具備時(shí)代性和先進(jìn)性，是國(guó)家環(huán)保事業(yè)發(fā)展和環(huán)保立法的巨大進(jìn)步。

（三）環(huán)評(píng)否決權(quán)的制度環(huán)境比較

經(jīng)過(guò)對(duì)美德日、祖國(guó)大陸以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的制度比較及其相關(guān)制度環(huán)境的考察，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)否決權(quán)的歸屬與多種因素相關(guān)。

首先，環(huán)評(píng)否決權(quán)的歸屬與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件有關(guān)。美德日等國(guó)均是在本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度，經(jīng)濟(jì)總量位居世界前列后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力緩解，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展需求而被擱置。最典型的例子是德國(guó)1973年便出臺(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法草案》，但遲遲未被通過(guò)，直到1990年才正式通過(guò)生效。祖國(guó)大陸和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在制度設(shè)計(jì)之時(shí)均處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上升時(shí)期，但同時(shí)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)凸顯出來(lái)，為了平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勢(shì)，賦予環(huán)保部門基于環(huán)評(píng)制度的否決權(quán)也是一種可以理解的選擇。

其次，環(huán)評(píng)否決權(quán)的歸屬與國(guó)家政治制度完善程度有關(guān)。美日德等國(guó)從古德諾“政治一行政”二分法出發(fā)，成功建構(gòu)起“責(zé)任政治”的決策機(jī)理與“行政中立”的政府運(yùn)行機(jī)制，相應(yīng)的“信息公開制度”、“獨(dú)立審查委員會(huì)”、“司法審查”等保障性程序也已經(jīng)建立并良序運(yùn)行。這樣可以保證環(huán)保部門獨(dú)立作出科學(xué)的環(huán)評(píng)建議，以及決策機(jī)構(gòu)對(duì)于其作出的行政決定獨(dú)立負(fù)責(zé)。

最后，環(huán)評(píng)否決權(quán)的歸屬與公眾參與機(jī)制的發(fā)展程度相關(guān)。正如托克維爾所看到的，“美國(guó)絕沒有這種情況，在那里，社會(huì)是由自己管理，并為自己而管理……可以說(shuō)是人民自己治理自己”。在美德日等國(guó)的社會(huì)管理層面，發(fā)達(dá)而成熟的公眾參與機(jī)制孕育了大量的環(huán)保團(tuán)體，足以承擔(dān)起自治以及對(duì)公共事務(wù)的參與式治理，多中心治理模式業(yè)已成型。在這樣的社會(huì)基礎(chǔ)上，公眾理性參與公共事務(wù)決策便成為可能，而不容易發(fā)生充滿利益糾葛和集體無(wú)意識(shí)的“環(huán)境群體性事件”。如果沒有健康的公共參與機(jī)制，環(huán)評(píng)否決權(quán)與決策權(quán)的合并就會(huì)導(dǎo)致利益綁架民意，抑或出現(xiàn)決策機(jī)構(gòu)回避公眾參與而獨(dú)斷裁量的負(fù)面效應(yīng)。

二、困境梳理：環(huán)境影響評(píng)價(jià)否決權(quán)的配置失衡

在我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度移植的進(jìn)程中，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)生復(fù)雜深刻的變化，制度創(chuàng)設(shè)時(shí)的制度環(huán)境悄然發(fā)生了轉(zhuǎn)變：一些地方政府對(duì)環(huán)境議題的非正常干擾致使環(huán)保部門獨(dú)立公正研判的必要性增加，一系列正當(dāng)行政程序的保障性設(shè)計(jì)陸續(xù)出臺(tái)；中央從國(guó)家戰(zhàn)略層面提出生態(tài)文明，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，將環(huán)境問(wèn)題從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道上松綁；國(guó)家不斷推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，公民參與環(huán)境議題的可行性極大提高。在這樣的背景下，延續(xù)立法之初環(huán)評(píng)否決權(quán)的制度框架便產(chǎn)生了分權(quán)不確權(quán)、分權(quán)不分責(zé)、分權(quán)不護(hù)權(quán)、分權(quán)不限權(quán)的制度困境。

（一）分權(quán)不確權(quán)：行政部門環(huán)評(píng)否決權(quán)力層次配置不明

當(dāng)環(huán)境持續(xù)惡化，環(huán)境議題不斷被公眾關(guān)注的時(shí)候，“政府環(huán)境責(zé)任”的討論不斷出現(xiàn)，針對(duì)“政府”的涉環(huán)境行政行為的爭(zhēng)議與矛盾便涌向了擁有環(huán)評(píng)否決權(quán)的環(huán)保部門。因此，廓清“政府”與行政法學(xué)以及行政組織學(xué)上的行政主體、行政機(jī)關(guān)、行政部門、行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系是行政分權(quán)的首要任務(wù)。

首先，需要厘定長(zhǎng)期以來(lái)存在于“政府”權(quán)力配置中的層次問(wèn)題。在第一層級(jí)上，公民讓渡出私權(quán)形成的國(guó)家權(quán)力——立法、行政與司法被分配至不同的分支，其中行政分支就是有別于立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)（各級(jí)人民政府）；在第二層次上，行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政管理的需要設(shè)計(jì)出若干行政部門，可劃分為領(lǐng)導(dǎo)部門、辦公部門、職能部門（如環(huán)保部門等部委廳局）、咨詢部門、派出部門、信息部門、監(jiān)督部門等；在第三層次上，各職能部門根據(jù)本部門行政職能在部門內(nèi)部設(shè)置若干辦事機(jī)構(gòu)（如辦處科室）。總之，廣義政府是指作為行政分支的廣義行政機(jī)關(guān)、立法和司法機(jī)關(guān)的綜合；廣義行政機(jī)關(guān)是指狹義的行政機(jī)關(guān)及其行政部門。從行政法學(xué)角度看，狹義的行政機(jī)關(guān)及其行政部門中的職能部門與其他法律法規(guī)授權(quán)的組織一同構(gòu)成了行政主體。

其次，在厘定行政主體、行政機(jī)關(guān)、行政部門三者關(guān)系之后，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)評(píng)否決權(quán)與建設(shè)項(xiàng)目決策權(quán)出現(xiàn)了分配上的錯(cuò)位。環(huán)評(píng)否決權(quán)的配置出現(xiàn)在了第二層次，而重大建設(shè)項(xiàng)目決策權(quán)卻由第一層次或第二層次的強(qiáng)勢(shì)職能部門把握。

最后，在面向社會(huì)與公眾時(shí)，作為第二層次的環(huán)保部門卻不得不以行政機(jī)關(guān)（狹義政府）環(huán)保職能的權(quán)力部門代表政府對(duì)公眾負(fù)責(zé)，對(duì)環(huán)境議題負(fù)責(zé)，同時(shí)亦不得不以第二層次的職能部門對(duì)第一層次的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，于是無(wú)論任何一個(gè)面向上的壓力都沒有觸及真正推動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)程的處于第一層次行政機(jī)關(guān)或第二層次的強(qiáng)勢(shì)職能部門。由此環(huán)評(píng)否決權(quán)在雙重壓力下出現(xiàn)了備受矚目卻又形同虛設(shè)的矛盾現(xiàn)象。

（二）分權(quán)不分責(zé)：行政部門環(huán)評(píng)否決權(quán)責(zé)任配置紊亂

首先，我國(guó)環(huán)評(píng)制度將否決權(quán)賦予環(huán)保部門，將決策權(quán)賦予其他部門，致使基于GDP的地方政績(jī)追求被強(qiáng)行壓附在環(huán)保部門之上。在政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的決策層面上，諸如發(fā)展改革、工信等實(shí)質(zhì)決策部門僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)考量，環(huán)保部門則負(fù)責(zé)環(huán)境考量。在項(xiàng)目開發(fā)順序方面，經(jīng)濟(jì)部門動(dòng)議在前，環(huán)保部門審查在后；在實(shí)質(zhì)決策程序方面，卻是環(huán)保部門審查在前，經(jīng)濟(jì)部門決策在后。由此造成的結(jié)果便是擁有建設(shè)項(xiàng)目否決權(quán)的環(huán)保部門本身肩負(fù)了不應(yīng)有的利益分配決斷能力：政治決策被提早至環(huán)評(píng)階段，不可避免地導(dǎo)致各方利益尤其是強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)部門對(duì)環(huán)評(píng)過(guò)程的干擾，進(jìn)而導(dǎo)致一些不應(yīng)通過(guò)環(huán)評(píng)或經(jīng)整改后通過(guò)環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目得以上馬。

其次，由環(huán)保部門享有否決權(quán)，建設(shè)項(xiàng)目的綜合考量便被人為分割為“環(huán)境部分”與“其余部分”，致使決策機(jī)構(gòu)逃避環(huán)境責(zé)任。由于是由環(huán)保部門負(fù)責(zé)審查環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，那么建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保考量責(zé)任便自然由環(huán)保部門承擔(dān)，而項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)政績(jī)效益卻由決策機(jī)關(guān)享有。權(quán)責(zé)失衡的后果必然是環(huán)保部門怠于履行職責(zé)，決策機(jī)構(gòu)拒絕替代職責(zé)的制度懸置問(wèn)題。

再次，由環(huán)保部門享有否決權(quán)，建設(shè)項(xiàng)目為通過(guò)環(huán)評(píng)，可能會(huì)出現(xiàn)拆分申報(bào)環(huán)評(píng)、整體進(jìn)行決策的情形。按照既定制度設(shè)計(jì)，特定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告可能未必能夠獲得通過(guò)，于是將該項(xiàng)目拆分成若干小項(xiàng)目分別進(jìn)入環(huán)評(píng)程序以求通過(guò)，在獲得許可后，這些小項(xiàng)目會(huì)再次組合成原定的建設(shè)項(xiàng)目，整體通過(guò)決策程序而上馬，由此造成的規(guī)避環(huán)評(píng)問(wèn)題卻無(wú)法通過(guò)行政程序或司法救濟(jì)程序予以因應(yīng)。

（三）分權(quán)不護(hù)權(quán)：行政部門環(huán)評(píng)否決權(quán)行使的審查機(jī)制缺位

我國(guó)環(huán)評(píng)報(bào)告的審查主體是環(huán)保部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。一方面，內(nèi)部化的集中審查仍停留在傳統(tǒng)的環(huán)境管制理念上，將行政程序封閉在特定的場(chǎng)域內(nèi)進(jìn)行相對(duì)安全和有效率的評(píng)價(jià)，無(wú)論在專業(yè)性上還是客觀性上都不能有效保障評(píng)價(jià)的科學(xué)性、客觀性、公正性。另一方面，內(nèi)部集中審查為行政權(quán)力提供了巨大的尋租空間。直接審查人、核定人以及簽發(fā)人均為行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，封閉的制度設(shè)計(jì)不可避免地使其容易被經(jīng)濟(jì)利益捕獲。

盡管我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了需要編寫環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)組織專家評(píng)審，但仍有以下問(wèn)題：首先，專家評(píng)審的級(jí)別過(guò)低，其效力僅為參考性建議，不足以構(gòu)成決策力；其次，專家評(píng)審由環(huán)保部門組織，受托專家受到行政部門干預(yù)的可能性很大，很難獨(dú)立開展評(píng)審工作；最后，評(píng)審專家往往由與環(huán)境相關(guān)的有理工科背景的專家組成，缺少其他領(lǐng)域?qū)＜摇Ｓ纱藢?dǎo)致的后果表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，理工科專家一般精于某一特定小范圍研究領(lǐng)域，對(duì)目標(biāo)評(píng)審對(duì)象未必真正了解；另一方面，缺少其他領(lǐng)域?qū)＜业囊庖姇?huì)使項(xiàng)目評(píng)審落人純粹的科學(xué)考量，忽視建設(shè)項(xiàng)目造成的環(huán)境問(wèn)題所誘發(fā)的社會(huì)影響。

（四）分權(quán)不限權(quán)：行政部門環(huán)評(píng)否決權(quán)公眾參與監(jiān)督缺失

《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》于2015年9月正式實(shí)施，從制度層面明確了公眾參與環(huán)境保護(hù)的合法性，但其在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的可行性與實(shí)效性卻有待檢驗(yàn)。究其原因，環(huán)評(píng)否決權(quán)的前置將公眾對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)決策一同轉(zhuǎn)移到環(huán)保部門的審查活動(dòng)中，許多與環(huán)保無(wú)關(guān)的議題借由環(huán)境公眾參與的管道展示出來(lái)，公眾參與便出現(xiàn)了“污名化”趨向，出于社會(huì)穩(wěn)定的需要，地方政府主觀上就可能排斥公眾參與。雖然各級(jí)政府確實(shí)建立了充分的信息公開機(jī)制，然而公眾仍有參與不足與各類聽證流于形式的負(fù)面體驗(yàn)，即使通過(guò)環(huán)評(píng)的重大項(xiàng)目依然可能引發(fā)大規(guī)模的環(huán)境群體性事件，其中最令研究者無(wú)奈的是，環(huán)境群體性事件往往裹挾著其他諸如征地拆遷、勞資糾紛、個(gè)人訴訟等各種利益訴求，而環(huán)保最終以正當(dāng)性充當(dāng)了各種利益訴求的集中爆發(fā)點(diǎn)。由此，由于環(huán)保部門掌握了針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目為數(shù)不多的預(yù)防性否決權(quán)，本應(yīng)單純的環(huán)保議題被復(fù)雜化，本應(yīng)由政府其他部門承擔(dān)的社會(huì)訴求被環(huán)保部門獨(dú)自承受。

三、回歸與平衡：環(huán)境影響評(píng)價(jià)否決權(quán)的改革進(jìn)路

“法律是特定民族的歷史、文化、社會(huì)的價(jià)值與一般意識(shí)形態(tài)與觀念的集中體現(xiàn)。任何兩個(gè)國(guó)家的法律制度都不可能完全一樣。”換句話說(shuō)，沒有無(wú)須本土化改造即可移植成功的制度，然而本土化進(jìn)程的成敗根源卻在于制度關(guān)涉各方利益衡量的平衡問(wèn)題。為此，權(quán)利與權(quán)力作為工具在各端利益與價(jià)值存在沖突時(shí)便具備其設(shè)置的必要性，反過(guò)來(lái)，當(dāng)這種必要性消失時(shí)，權(quán)利（力）自然也會(huì)消失。

通過(guò)正當(dāng)程序?qū)?quán)利與權(quán)力予以配置進(jìn)而實(shí)現(xiàn)利益平衡，是達(dá)至制度移植本土化成功的關(guān)鍵。這種平衡不僅表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)責(zé)平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的權(quán)責(zé)平衡，還表現(xiàn)為相對(duì)人自身的權(quán)責(zé)平衡。具體到環(huán)評(píng)否決權(quán)的改革路徑面向上，在行政機(jī)關(guān)自身的權(quán)責(zé)平衡層面，應(yīng)當(dāng)重新配置環(huán)評(píng)否決權(quán)以增進(jìn)權(quán)力分配科學(xué)性，提純環(huán)保部門職責(zé)，增進(jìn)爭(zhēng)議處理有效性；在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人間的權(quán)責(zé)平衡層面，應(yīng)當(dāng)以獨(dú)立審查為手段增進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公正性；在相對(duì)人自身的權(quán)責(zé)平衡層面，應(yīng)通過(guò)以公眾良序參與為監(jiān)督增進(jìn)權(quán)力行使的正當(dāng)性。

（一）確權(quán)：以否決權(quán)重置為中心的改造

1.建設(shè)項(xiàng)目分類管理

首先，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目造成的不同環(huán)境影響程度，分別要求填寫《環(huán)境影響登記表》、《環(huán)境影響報(bào)告表》或編制《環(huán)境影響報(bào)告書》。在兼顧行政效率與經(jīng)濟(jì)效益的考量下，對(duì)于不造成環(huán)境污染或造成輕微污染的環(huán)境成本低而只須填寫《環(huán)境影響登記表》、《環(huán)境影響報(bào)告表》的建設(shè)項(xiàng)目，可以歸為I類建設(shè)項(xiàng)目從而通過(guò)快速的相關(guān)行政審批，直接由環(huán)保部門依照現(xiàn)行規(guī)定完成審批即可，此時(shí)，否決權(quán)仍歸于環(huán)保部門。其次，對(duì)于可能造成重大環(huán)境影響而須制作《環(huán)境影響報(bào)告書》的建設(shè)項(xiàng)目，可以歸為Ⅱ類建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由最終決策機(jī)構(gòu)享有環(huán)評(píng)否決權(quán)，環(huán)保部門在環(huán)評(píng)活動(dòng)中的身份轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策咨詢者。最后，加強(qiáng)環(huán)保部門對(duì)環(huán)評(píng)項(xiàng)目的執(zhí)行監(jiān)督，查處拆分項(xiàng)目規(guī)避環(huán)評(píng)的行為，對(duì)于此類行為，應(yīng)當(dāng)裁決所有拆分項(xiàng)目的環(huán)評(píng)結(jié)論以及整體項(xiàng)目的行政許可均無(wú)效，由建設(shè)單位重新履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)。

2.明確Ⅱ類項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)

美國(guó)為加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)力度，設(shè)立了國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（CEQ）并使其高于聯(lián)邦各其他部委。在我國(guó)政府序列內(nèi)，應(yīng)無(wú)必要設(shè)立針對(duì)Ⅱ類建設(shè)項(xiàng)目的從中央到地方各級(jí)高于政府各部門的所謂的“委員會(huì)”，這是因?yàn)?，根?jù)我國(guó)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，不同建設(shè)項(xiàng)目的決策程序存在不同。就項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)由政府或黨委擔(dān)任或由建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)務(wù)主管部門擔(dān)任。在實(shí)施民主集中制的政府決策框架內(nèi)，中央一級(jí)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議與地方各級(jí)的黨委常委會(huì)或政府辦公會(huì)足以憑其較高的政治位階作出令各政府部門信服的行政決定。為此，Ⅱ類項(xiàng)目決策機(jī)構(gòu)可以明確為中央和地方政府，而非各級(jí)政府直屬部門。

由此完成環(huán)評(píng)否決權(quán)配置，一是使環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在兼顧中國(guó)特色的情況下回歸其本來(lái)面貌；二是可以實(shí)現(xiàn)Ⅱ類項(xiàng)目的決策責(zé)任與環(huán)境責(zé)任相統(tǒng)一，避免消極行政的發(fā)生；三是在發(fā)生司法救濟(jì)的時(shí)候，環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以作為建設(shè)項(xiàng)目行政許可的一部分而被納人司法審查當(dāng)中。

（二）分責(zé)：通過(guò)層次化權(quán)責(zé)劃分來(lái)純化環(huán)境議題

決策主體之統(tǒng)治力量的合法性往往來(lái)自現(xiàn)代政治價(jià)值的引導(dǎo)、政治文化的培養(yǎng)、政治制度的建設(shè)等實(shí)質(zhì)行動(dòng)。如果執(zhí)政者反其道而行之，公民會(huì)對(duì)當(dāng)局獲取執(zhí)政權(quán)力的正當(dāng)宣稱、政府體制的真理宣稱以及思想政治宣傳的真誠(chéng)宣稱產(chǎn)生質(zhì)疑、抵制乃至反對(duì)。當(dāng)環(huán)境部門作為行政機(jī)關(guān)（政府）的代表出現(xiàn)時(shí)，環(huán)境議題猶如一個(gè)社會(huì)矛盾宣泄的閘門，環(huán)境正當(dāng)利益的訴求被勞資、拆遷、征地等其他訴求裹挾而涌出也就不足為奇，而僅具有環(huán)保職能的行政部門卻無(wú)力處理所有問(wèn)題。為此，應(yīng)利用行政權(quán)力分權(quán)分層的方法科學(xué)厘清行政機(jī)關(guān)行政分權(quán)后不同層次上以及不同職能部門間的權(quán)力劃分差異，建立不同的訴求解決渠道，民政的議題歸民政部門，建設(shè)的議題歸建設(shè)部門，環(huán)保的議題歸環(huán)保部門。

在這樣的權(quán)力配置背景下，區(qū)別對(duì)待不同級(jí)別的建設(shè)項(xiàng)目，將環(huán)保部門的責(zé)任區(qū)別為建設(shè)項(xiàng)目否決責(zé)任與建設(shè)項(xiàng)目咨詢建議責(zé)任。在建設(shè)項(xiàng)目否決責(zé)任中，需要承擔(dān)起對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)及其造成的環(huán)境破壞后果的所有經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)責(zé)任。在建設(shè)項(xiàng)目咨詢建議責(zé)任中，要求環(huán)保部門承擔(dān)起對(duì)行政機(jī)關(guān)提供科學(xué)評(píng)估報(bào)告以及客觀無(wú)保留地對(duì)公眾公開項(xiàng)目環(huán)評(píng)結(jié)論的評(píng)估責(zé)任。

（三）護(hù)權(quán)：以建立獨(dú)立審查為手段的否決權(quán)改造

在明確否決權(quán)責(zé)配置的情況下，一個(gè)獨(dú)立的第三方審查機(jī)制為決策機(jī)構(gòu)科學(xué)決策提供了可能。為此，在每一個(gè)Ⅱ類項(xiàng)目審查時(shí)，組織專門的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)咨詢委員會(huì)”就顯得十分必要。首先，在地位上，該組織由環(huán)保部門召集，但獨(dú)立于任何一個(gè)政府部門，不受任何行政機(jī)構(gòu)干擾。其次，在內(nèi)部設(shè)立雙向?qū)彶闄C(jī)制，即分由兩部分不同的審查人員分別從建設(shè)項(xiàng)目的正面和負(fù)面專注分析某一面向上的環(huán)境評(píng)價(jià)，然后客觀地將建設(shè)項(xiàng)目的雙向分析如實(shí)呈交決策機(jī)構(gòu)參閱，并無(wú)保留地向社會(huì)公眾公開。再次，在審查人員構(gòu)成上，可以基于“三三制”原則分配審查組成人員，即1/3的行業(yè)專家、1/3的跨領(lǐng)域?qū)＜摇?/3的利益相關(guān)市民代表。通過(guò)制定科學(xué)的人員遴選機(jī)制，防止評(píng)審組成人員存在瑕疵，從而影響制度實(shí)效。

（四）限權(quán)：以公眾參與為中心的否決權(quán)改造

多年以來(lái)，公眾參與的研究與制度設(shè)計(jì)層出不窮，相應(yīng)地，政府信息公開、公民參與機(jī)制的發(fā)展也進(jìn)人了一個(gè)新的歷史時(shí)期，與此形成鮮明對(duì)比的是，環(huán)境群體性事件的發(fā)生頻率不降反升，其根源仍在于權(quán)力部門對(duì)待公眾參與的懷疑態(tài)度。首先，隨著環(huán)評(píng)否決權(quán)的重構(gòu)，環(huán)保部門被解放出來(lái)，同“環(huán)境市民社會(huì)”站在了同一戰(zhàn)線上，環(huán)境議題的社會(huì)化是值得期待的。其次，否決權(quán)的后移有效過(guò)濾了公眾全程參與中不應(yīng)當(dāng)存在的復(fù)雜利益矛盾，民眾的其他訴求也不會(huì)堆積在環(huán)評(píng)程序處而找不到出路，反而會(huì)在建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)入最終決策程序時(shí)得到通盤解決。

誠(chéng)然，單純權(quán)力再分配并不能一勞永逸地解決一個(gè)制度所存在的所有問(wèn)題，政府與公眾的協(xié)作治理是環(huán)評(píng)否決權(quán)的重要一環(huán)，需要環(huán)評(píng)意見的如實(shí)及時(shí)公開以及民眾回應(yīng)時(shí)通達(dá)的訴愿上達(dá)空間作保障。作為轉(zhuǎn)移環(huán)評(píng)否決權(quán)的環(huán)保部門，亦不能因此而有所懈怠，而應(yīng)當(dāng)致力于對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告執(zhí)行程度的監(jiān)督檢查，以及對(duì)環(huán)境違法行為予以嚴(yán)厲制裁。同時(shí)，黨的十八屆四中全會(huì)提出了建立跨行政區(qū)域法院以及巡回法院的嘗試，黨的十八屆五中全會(huì)提出了建立省級(jí)以下環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測(cè)部門垂直管理等環(huán)境政策，都足以為環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)得到客觀中立的司法救濟(jì)和行政監(jiān)督提供可能。