解洪濤　陳志勇

PEFA政府財政管理能力評價體系及在中國地方政府的適用性
———兼評《地方財政管理績效綜合評價方案》

解洪濤陳志勇

內(nèi)容提要：十八屆三中全會后，國內(nèi)的財政學(xué)和公共管理領(lǐng)域圍繞著“財政與國家治理”提出諸多改革新思路。而總體上，尚缺乏政策工具用于支撐相關(guān)改革，2014年財政部提出的《地方財政管理績效綜合評價方案》是相關(guān)的破題改革之一。而對比國際經(jīng)驗(yàn)，世界銀行的PEFA政府財政管理能力評價體系已在多個國家實(shí)行，本文將PEFA政府財政管理能力評價體系進(jìn)行了詳細(xì)介紹，指出按照政府預(yù)算信守程度、預(yù)算的全面性和透明度、預(yù)算的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、預(yù)算的預(yù)見性及執(zhí)行的控制力、政府會計(jì)記錄和財務(wù)報告質(zhì)量、預(yù)算的外部審計(jì)和監(jiān)督6方面對地方政府的財政管理進(jìn)行全面評價和監(jiān)控具有完整的邏輯框架。將PEFA地方政府財政管理能力評價體系與2014年頒布的《地方財政管理績效綜合評價方案》進(jìn)行比較，指出了《方案》存在的不足，并提出了針對性的完善建議，這有助于形成規(guī)范的地方政府預(yù)算管理制度，推動責(zé)任型政府的形成。

PEFA地方政府財政管理能力評價體系預(yù)算循環(huán)地方財政管理績效

一、引　言

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化……”，并同時開宗明義提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。圍繞著“構(gòu)建現(xiàn)代化財政治理體系”這一命題，眾多財政學(xué)者提出了財政治理改革的新思路（葉青，2014；高培勇，2014；劉尚希，2014；盧洪友，2014；呂冰洋，2014）。當(dāng)此之時，深入探討“財政治理”的內(nèi)涵，明確政府財政治理能力建設(shè)的維度，有較大的現(xiàn)實(shí)和理論意義?；诖?，本文詳細(xì)介紹了世行的PEFA政府財政管理評價體系，對比了國內(nèi)相關(guān)研究，結(jié)合中國財政管理實(shí)際提出了未來這一體系在國內(nèi)應(yīng)用的設(shè)計(jì)構(gòu)想建議。并將這一體系與財政部最近出臺的《地方財政管理績效綜合評價方案》進(jìn)行比較，指出了《方案》需要完善之處。

二、PEFA政府財政管理能力理論基礎(chǔ)、發(fā)展及影響

Fukuyama（2007）重新將治理定義為“政府制定、實(shí)施規(guī)則及提供服務(wù)的能力”，并提出“政府能力測度”的構(gòu)想。而政府的財政活動實(shí)際上居于政府各種活動的核心。因此，Hou（侯一麟，2006）提出了政府“財政治理能力”的概念。而政府財政行為合規(guī)性為核心的預(yù)算法定程序建設(shè)，是財政治理現(xiàn)代化改革的重中之重（葉青，2014；劉尚希，2014；盧洪友，2014；王雍君，2014）。從公共管理的視角，財政分權(quán)使得地方政府在提供公共服務(wù)中的角色日益重要。Shah（2006）提出，地方治理應(yīng)從“響應(yīng)式治理”（Responsive Governance）向“責(zé)任型治理”（Accountable Governance）轉(zhuǎn)變。此后，Ivanyna& Shah（2010）提出了細(xì)化的“責(zé)任型政府治理”的標(biāo)準(zhǔn)，其中與財政治理相關(guān)的內(nèi)容包括：地方政府應(yīng)通過公民知情權(quán)法規(guī)；通過互聯(lián)網(wǎng)公布政府預(yù)算提案和年度績效報告；公開預(yù)算的執(zhí)行信息和公眾（第三方）評估信息；政府公共項(xiàng)目的淘汰程序；保障公民對公共項(xiàng)目提出意見、選擇供應(yīng)商的權(quán)利；提供可讀的預(yù)算績效公民讀本；大型公共項(xiàng)目的強(qiáng)制性公決（50%以上的公民參與）；在公開的市民會議上進(jìn)行預(yù)算、公共合同和績效報告的辯論程序；建立提供政府服務(wù)平衡記分卡和績效反饋的公眾評議協(xié)會組織；官員公共決策失誤問責(zé)及解雇條款；對納稅人提供完善的稅收訴訟程序等。以上指標(biāo)，也被認(rèn)為是21世紀(jì) “以公眾為核心的地方治理”評價的核心（Moore，2004；Shah，2007）。以上的公共治理理論和財政理論為政府財政管理能力評價提供了多方視角。

真正推動財政治理評價體系應(yīng)用于各國財政治理實(shí)踐的是世界銀行的PEFA（Public Expenditure and Financial Accountability）計(jì)劃。2001年由7個國際財政研究機(jī)構(gòu)發(fā)起成立，致力于評價政府的公共支出、政府采購和財政責(zé)任，發(fā)展出了一套公共財政管理（治理）PFM（Public Financial Management Performance Measure Framework）績效評價體系，且推動了各國政府的財政治理改革。該評價體系在130個國家、70余個地方政府應(yīng)用中不斷修正，并于2013年提出了“次中央實(shí)體”（省級政府和地方政府）的評價體系應(yīng)用指南（PEFA Secretariat，2013）。這一框架借鑒了管理學(xué)的PDCA循環(huán)提出了4階段的預(yù)算循環(huán)，并吸收財政治理理論研究的最新成果，提出了公共財政治理的6個關(guān)鍵維度：1）預(yù)算信用；2）全面性和透明度；3）政策目標(biāo)遵從程度；4）可預(yù)算性和預(yù)算執(zhí)行控制；5）會計(jì)記錄和政府財政報告；6）外部監(jiān)督和審計(jì)（PEFA Secretariat，2011）。相應(yīng)的31個細(xì)分指標(biāo)極大響應(yīng)了理論發(fā)展。

PEFA評價體系已應(yīng)用于英國、法國、印度、巴基斯坦、新西蘭、巴西以及非洲一些國家地方政府的財政治理能力評價。但Boex&Serdar（2010）指出這一體系在應(yīng)用于地方政府時面臨諸多挑戰(zhàn)。主要是由于各國分權(quán)體制的差異性，導(dǎo)致難以界定次中央實(shí)體的邊界，以及確定其應(yīng)有的財政法規(guī)制定和執(zhí)行責(zé)任。也因此導(dǎo)致國家間次中央政府的評價結(jié)果難以比較。相對而言，中央政府層面的評價結(jié)果更容易在國際間比較（Tobias et al.，2012）。這也說明PEFA次中央實(shí)體的評價框架需要根據(jù)各國實(shí)際情況加以修正。本文介紹了PEFA框架下政府財政管理能力評價體系中指標(biāo)的詳細(xì)構(gòu)成與測度方法。并與2014年財政部最新出臺的《地方財政管理績效綜合評價方案》進(jìn)行了比較，在此基礎(chǔ)上，依據(jù)中國的財政管理體系，提出了完善我國地方政府財政管理能力測度指標(biāo)體系的改革建議。

三、PEFA對政府財政管理能力的評價指標(biāo)體系框架

PEFA的財政管理能力評價體系是圍繞政府預(yù)算循環(huán)展開的，其目標(biāo)是發(fā)現(xiàn)財政管理中的制度短板，提出政府財政管理的改進(jìn)方案。這些改革是與政府的全面能力建設(shè)相聯(lián)系的。其中也包括政府領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的再分配，公共資源所有權(quán)等深層改革。最終都是為了推動“負(fù)責(zé)型”政府的建立。

圖1　PEFA政府財政管理能力評價的全過程

PEFA框架下的“公共財政管理”評價指標(biāo)在各國的實(shí)踐中被證實(shí)抓住了政府財政管理的核心要素。對象指向的中央政府包含了中央政府的各部門，其中也包含了行政機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)的公共部門和公共企業(yè)。指標(biāo)體系關(guān)注了預(yù)算中的收支信息，同時也關(guān)注影響政府財政狀況的資產(chǎn)和負(fù)債信息（如指標(biāo)PI-7、PI-9、PI-26），尤其關(guān)注了政府預(yù)算的預(yù)測性和執(zhí)行力度，這影響了政府的中長期財政健康狀況。

（一）對預(yù)算管理直接結(jié)果的評價

PEFA對政府財政管理能力的第一方面的評價維度針對了政府預(yù)算信守程度（Budget Credibility）。在我國，預(yù)算“超收超支”問題直到近年才引起關(guān)注（高培勇，2008；馬蔡琛，2009；孫玉棟、吳哲方，2012）。相關(guān)文獻(xiàn)均指出，財政增收的官員考核機(jī)制使得稅收征管機(jī)制扭曲，形成了逐年提高稅收任務(wù)的“棘輪效應(yīng)”。超收的財政收入往往缺乏監(jiān)管，被隨意挪用。加之追求年內(nèi)平衡，也刺激了政府突擊花錢行為。因此，形成對我國地方政府的預(yù)算“超收超支”行為的評價及約束機(jī)制，即政府的收支是否與最初預(yù)算批準(zhǔn)的數(shù)額一致，從中還能發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)支出與最初批準(zhǔn)數(shù)值的差異，以及政府累計(jì)3年內(nèi)的預(yù)算遵從程度的變化。表1體現(xiàn)了PEFA體系中對決算與預(yù)算偏離的控制構(gòu)想，前3個指標(biāo)都指向了預(yù)決算收支的差異。最后一個子指標(biāo)衡量了累積的債務(wù)，這一指標(biāo)更多的應(yīng)理解為政府對負(fù)債的管理是否遵循了預(yù)算原則。

表1　對預(yù)算管理結(jié)果（PFM-Out-Turns）評價：政府預(yù)算的信守程度

（二）對預(yù)算運(yùn)行過程中信息公開程度的評價

對信息公開和預(yù)算全面性的評價貫穿于預(yù)算循環(huán)的始終。其中對全面性的跟蹤評價，在于反映政府職能與財政的匹配和變化，讓公眾了解政府財政收支匹配的各項(xiàng)政府公共服務(wù)職能。相關(guān)預(yù)算體系的變化，也應(yīng)緊密與政府活動變化相協(xié)調(diào)。表2是對政府財政收支信息分類標(biāo)準(zhǔn)和信息披露程度的評價指標(biāo)。

表2　對預(yù)算信息披露的評價：預(yù)算的全面性和透明度

續(xù)表

（三）對預(yù)算循環(huán)的評價：預(yù)算的目標(biāo)、執(zhí)行、記錄、控制、監(jiān)督

對整個預(yù)算循環(huán)過程的評價涉及四方面：一是政府預(yù)算是否與政府公共政策目標(biāo)一致；二是預(yù)算實(shí)施是不是有正規(guī)的程序和可預(yù)見到的審議制度，以及在整個預(yù)算過程中是否有嚴(yán)格的控制體系；三是充分的會計(jì)記錄和信息報告制度，以適應(yīng)對預(yù)算的控制、管理和報告目標(biāo)；四是獨(dú)立于行政體系的外部監(jiān)督和審計(jì)機(jī)制。相關(guān)的具體評價指標(biāo)見表3-6。

其中，表3對預(yù)算政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評價，是從政府財政功能入手。評價財政收支與政府的公共政策目標(biāo)的一致性。這樣的評價指標(biāo)值得我國地方政府借鑒。我國的5年期政府規(guī)劃長期與實(shí)際的預(yù)算執(zhí)行脫節(jié)。各地的政府規(guī)劃編制過程盡管耗費(fèi)巨大的人力物力，而一旦編制結(jié)束，往往對以后逐年的政府收支行為沒有任何約束力。這也導(dǎo)致政府預(yù)算缺乏中長期目標(biāo)，朝令夕改，浪費(fèi)財政資金的投資項(xiàng)目比比皆是。

表3　預(yù)算的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)評價

表4關(guān)于將預(yù)算的執(zhí)行和法定分解為政府與納稅人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、政府財政的風(fēng)險控制和財政運(yùn)行中信息透明與監(jiān)控機(jī)構(gòu)的獨(dú)立職能。我國學(xué)者的相關(guān)研究已有所涉及，如蔣洪（2009-2012）編制的地方政府財政透明度報告，對地方政府的信息公開進(jìn)行了全面評價。但涉及到稅收法定及執(zhí)法過程中的程序公正則少有研究涉及，類似的指標(biāo)提出對于我國的地方稅收征管能力的評價提供了借鑒。

表4　預(yù)算執(zhí)行的法定性和執(zhí)行的控制力度

續(xù)表

表5反映政府會計(jì)的信息完整性及政府財務(wù)報告的質(zhì)量。關(guān)于前者，近年政府會計(jì)改革中明晰經(jīng)濟(jì)功能類賬戶，將以收付實(shí)現(xiàn)為主的會計(jì)制度向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，以反映中長期的政府資產(chǎn)、債務(wù)狀況，這些改革都有利于反映政府財政的全貌。但涉及財務(wù)信息的披露，直到2013年左右，李揚(yáng)（2012）、曹遠(yuǎn)征等（2013）開始嘗試編制政府的資產(chǎn)負(fù)債表。至于地方政府在相關(guān)方面的實(shí)踐還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。如果采用PEFA框架中提出的政府財政報告質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)，對于完善監(jiān)督地方政府編制信息完備的資產(chǎn)負(fù)債表和財務(wù)報告有很大的促進(jìn)作用。

表5　政府會計(jì)記錄和財務(wù)報告質(zhì)量

表6是關(guān)于政府財政運(yùn)行的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制評價，其中核心的維度是審計(jì)的獨(dú)立性。這在我國的審計(jì)制度改革中被稱為由“行政型審計(jì)”向“立法型審計(jì)”的改革（楊肅昌，2013）。從以財政和審計(jì)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的審計(jì)體制，向人大領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)體制轉(zhuǎn)變。減少行政權(quán)力對審計(jì)自身和審計(jì)結(jié)果披露的干預(yù)，是保證審計(jì)獨(dú)立性的改革方向。從PEFA的評價指標(biāo)看，特別強(qiáng)調(diào)了立法機(jī)構(gòu)審計(jì)程序的獨(dú)立、完整和強(qiáng)力的問責(zé)機(jī)制。這些對我國的財政審計(jì)制度改革也提供了借鑒。

表6　預(yù)算的外部監(jiān)督和審計(jì)的評價

四、《地方財政管理績效綜合評價方案》與PEFA評價體系比較

2014年4月15日，財政部下發(fā)《地方財政管理績效綜合評價方案》（以下簡稱《方案》），這一《方案》推出之前，財政部已經(jīng)陸續(xù)出臺了一系列績效考評辦法 ，包括2005年的《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》、2009年的《財政支出績效評價管理暫行辦法》。但新方案的出臺跳出了以往就財政收支結(jié)構(gòu)及產(chǎn)出績效的評價，體現(xiàn)了十八屆三中全會提出的“財政作為國家治理基礎(chǔ)”的改革方向。

《方案》的評價維度分為八個方面：實(shí)施透明預(yù)算、規(guī)范預(yù)算編制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、盤活資金存量、加強(qiáng)債務(wù)管理、完善省以下體制、落實(shí)“約法三章”和嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律（見表7）?！斗桨浮芬?guī)定，財政部每年組織對上一年度地方財政管理績效進(jìn)行綜合評價，評價結(jié)果作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。同時，將評價結(jié)果按得分進(jìn)行排名。對得分排名前10名的省，由財政部予以通報表揚(yáng)；對管理基礎(chǔ)較差、綜合得分較低的省，由財政部予以通報批評，并通過約談督促切實(shí)整改。其具體評價內(nèi)容見表7。2015年，財政部進(jìn)一步下發(fā)《財政部關(guān)于印發(fā)〈2015年縣級財政管理績效綜合評價方案〉的通知》（財預(yù)〔2015〕139號），用于推進(jìn)評價方案在基層政府的實(shí)施。綜合來看，《方案》在結(jié)合目前財政改革實(shí)際方面不乏亮點(diǎn)，如債務(wù)管理和年度結(jié)余資金管理上指標(biāo)設(shè)計(jì)貼近現(xiàn)實(shí)。但與世行的PEFA框架比較，《方案》仍有部分不足，而這正是未來改革的重點(diǎn)。

表7　地方財政管理績效綜合評價內(nèi)容表

續(xù)表

將《方案》與PEFA框架體系比較，可以發(fā)現(xiàn)有很多相同之處：一是在預(yù)算透明和信息公開上，列出了可行的評價指標(biāo)；二是在預(yù)算編制和資金到位控制上給予了關(guān)注；三是債務(wù)風(fēng)險管理上也提出了四項(xiàng)指標(biāo)，并將債務(wù)水平與財力償還能力結(jié)合起來進(jìn)行評價；四是提出政府間財政關(guān)系的明晰程度，涵蓋了省以下財政分權(quán)的內(nèi)容；五是強(qiáng)調(diào)了對財政資金違規(guī)的問責(zé)評價。此外，《方案》中的收支結(jié)構(gòu)評價，實(shí)際上對應(yīng)了對財政收入可持續(xù)性，及收支的匹配性。而第七條對政府行政開支的控制，則對應(yīng)了表4中的指標(biāo)PI18?？偟膩砜?，財政部出臺的這一方案，與PEFA評價框架中很多指標(biāo)類似。

相應(yīng)的，其差異也較為明顯。首先，財政部的《方案》由于以目前的管理問題為導(dǎo)向，從而缺乏一個完整的理論框架，將表7中的評價內(nèi)容與圖1的預(yù)算循環(huán)圖比較，可以發(fā)現(xiàn)《方案》忽視了一些比較重要的財政管理方面，如預(yù)算的預(yù)測功能、預(yù)算與地方宏觀政策的匹配性、完整的政府會計(jì)報告體系等。當(dāng)然，可能的原因也許是中長期財務(wù)規(guī)劃、政府綜合財務(wù)報告的改革正在進(jìn)行中，所以相關(guān)內(nèi)容未列入評價范圍。

其次，就《方案》中列出的與PEFA框架類似的指標(biāo)，在具體評價內(nèi)容上也存在差別。其中，關(guān)于預(yù)算透明的評價，在《方案》中只按照是否本級預(yù)算已經(jīng)公開、公開的部門數(shù)比例、三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算是否公開進(jìn)行了得分說明。對比PEFA框架中的PI6列出的9個方面，《方案》給出的評價得分方法過于模糊。對于目前改革要求的預(yù)算公布的級次、是否按經(jīng)濟(jì)功能分類等方面未能說明。當(dāng)然，《方案》在預(yù)算編制中強(qiáng)調(diào)了信息的完整性，但編制與公開仍可能存在不一致的情況。目前，國內(nèi)由蔣洪、俞喬等學(xué)者推動的預(yù)算透明度指標(biāo)體系已經(jīng)較為成熟，可從中吸收借鑒。而關(guān)于預(yù)算透明評價，《方案》也缺乏PEFA框架中指標(biāo)PI10對公眾獲取信息便捷程度的評價，預(yù)算公開的最終目的不僅僅是被動的公布，而應(yīng)是主動的推送，以更便捷的信息服務(wù)將預(yù)算信息告知公眾，引導(dǎo)公眾參與對預(yù)算的討論評價，才能發(fā)揮預(yù)算透明的主要功能。

關(guān)于預(yù)算收支結(jié)構(gòu)的評價?！斗桨浮分袕?qiáng)調(diào)了收入質(zhì)量的評價，這約束了地方政府通過非稅收入、土地交易產(chǎn)生的稅收掩蓋財政總體收入不可持續(xù)的“收入空轉(zhuǎn)”情況。對比PEFA框架下的PI13-PI15，則更多強(qiáng)調(diào)了稅收征收的法定性。這二者實(shí)際上指向相同，因?yàn)閷?shí)際中政府以非稅收入或者以土地交易、銀行儲蓄頭寸調(diào)動增加財政收入，是政府用非法定手段的“協(xié)稅”行為，本質(zhì)上還是由于稅收征管的法定存在問題?！斗桨浮繁旧碓u價指向了這一行為的結(jié)果。

PEFA框架中的指標(biāo)未來應(yīng)體現(xiàn)在《方案》中。《方案》在支出結(jié)構(gòu)方面主要是強(qiáng)化政府向民生投入，但在評價指標(biāo)設(shè)計(jì)上，用本省的某類支出占比與全國省份間平均水平做比計(jì)算相對得分的方法值得推敲。而在人均指標(biāo)設(shè)計(jì)上，也采用本省值與全國省份間最高值做比，類似的指標(biāo)計(jì)算方法在計(jì)算結(jié)果上降低了評價對象的區(qū)分度。在PEFA框架中并無財政支出的具體指標(biāo)，實(shí)際上各地方由于發(fā)展水平不一，在某一方面的支出傾斜都是合理的。而在目前《方案》中增加這一指標(biāo)目的旨在防止地方政府為追求GDP更多的將民生支出用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出。未來，隨著重點(diǎn)保障支出的普遍提升，這一指標(biāo)應(yīng)逐漸淡化，而應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算程序的法定性。換言之，在財政分權(quán)的體系下，在保障公眾問責(zé)的前提下，預(yù)算最終確定的分項(xiàng)支出比例不應(yīng)劃定絕對標(biāo)準(zhǔn)。

《方案》中重點(diǎn)突出的存量資金管理和地方債務(wù)管理評價是針對了中國財政乃至整個宏觀經(jīng)濟(jì)中的核心問題。盡管借助新《預(yù)算法》，已將未來地方政府舉債完全納入債券發(fā)行軌道，但由于地方投融資平臺依然存在，在規(guī)范隱性債務(wù)上依舊需要制度創(chuàng)新。相應(yīng)的，PEFA框架的PI9在關(guān)于政府財務(wù)信息披露中特別強(qiáng)調(diào)了關(guān)于政府延伸機(jī)構(gòu)的債務(wù)披露，PI12（ii）中強(qiáng)調(diào)了對債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、可持續(xù)性做出評價。PI17中對政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)控制目標(biāo)有明確的評價，對比《方案》中也詳細(xì)的對償債率、逾期率、新增債務(wù)率和總體債務(wù)水平做了評價，指標(biāo)體系相對完備。而關(guān)于存量資金管理，PEFA體系中只在PI17中對預(yù)算平衡做了評價，而《方案》對于結(jié)余資金評價分別就財政進(jìn)度、結(jié)轉(zhuǎn)率、清理壓縮暫存暫付款和壓縮財政專戶余額4方面進(jìn)行了評價。考慮到財政資金結(jié)余與我國目前缺乏跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有關(guān)，相關(guān)的評價結(jié)果未必能反映財政管理能力的優(yōu)劣，未來應(yīng)重點(diǎn)考慮地方政府跨年結(jié)轉(zhuǎn)資金的合理性評價。

省及省以下財政分權(quán)是未來的重點(diǎn)，《方案》在對應(yīng)的指標(biāo)設(shè)計(jì)上旨在提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，其指標(biāo)設(shè)計(jì)采用一般轉(zhuǎn)移支付占總轉(zhuǎn)移支付比例，在省內(nèi)考慮了省向下轉(zhuǎn)移支付的不均等問題。在沒有考慮事權(quán)劃分清晰的前提下，單純考慮一般轉(zhuǎn)移支付的比重似乎并未把握住問題的重點(diǎn)。在PEFA框架的PI8中是將政府間財政分權(quán)和透明度結(jié)合起來評價，重點(diǎn)在于評價次一級政府獲得轉(zhuǎn)移支付的用途和資金配置的有效性。如果結(jié)合當(dāng)前的省以下地方分權(quán)，未來還應(yīng)涵蓋事權(quán)劃分的清晰度。

對于財政管理的問責(zé)機(jī)制是對地方財政管理評價的重中之重，對照歷年《中國審計(jì)年鑒》中公布的財政資金違規(guī)處理情況，可以發(fā)現(xiàn)行政處罰和司法處理的比例較低。究其原因，很多財政資金的挪用是“一把手意志”，這也就形成了財政資金挪用“有問題無問責(zé)”的狀況。《方案》第七部分對三公支出超標(biāo)、違規(guī)建設(shè)樓堂館所做了具體規(guī)定。第八部分則是以負(fù)分的形式對財政違規(guī)進(jìn)行評價?！斗桨浮分袃H用違規(guī)資金占比來評價，這很難形成完善的問責(zé)機(jī)制。而PEFA方案中PI26-28中是基于國外的立法機(jī)構(gòu)問責(zé)機(jī)制所提出，這也是中國改革的方向，正如上文中提到的楊肅昌（2013）的觀點(diǎn)，在由地方人大領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)體系建立前，在國內(nèi)也很難做到對財政資金的違規(guī)問責(zé)。未來在《方案》中應(yīng)增加審計(jì)問責(zé)力度的評價指標(biāo)，以及對人大主導(dǎo)的審計(jì)問責(zé)能力的評價。

五、完善地方政府財政管理能力評價體系的改革建議

十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這引起了很多理論上的討論，但制度改革的落實(shí)仍面臨很多阻力。2014年出臺的《地方財政管理績效綜合評價方案》無疑是推動財政改革在地方落實(shí)的制度創(chuàng)新。這從以往單純對財政支出績效的考察，轉(zhuǎn)向了對整個預(yù)算過程，乃至整體政府財政行為的評價。隨著這一制度的推廣，相信未來由評價體系帶來的改革也將把政府財政改革由“管理”引向“治理”。因?yàn)楫?dāng)管理效果評價不佳時，必然會追問背后的制度因素。這會引發(fā)對底層問題的思考，如地方人大監(jiān)督權(quán)和審計(jì)問責(zé)權(quán)力弱化問題，體制內(nèi)的過度集權(quán)導(dǎo)致的地方“一把手”財政決策失誤問題（林慕華、馬駿，2012）。《方案》堅(jiān)持了問題導(dǎo)向原則，其指標(biāo)設(shè)計(jì)具有實(shí)用性。但如果僅將著眼點(diǎn)放在當(dāng)前問題解決，而缺乏更長遠(yuǎn)的改革思考，則《方案》有可能變成實(shí)行一兩年的“運(yùn)動式改革”。PEFA基于西方治理結(jié)構(gòu)的政府財政能力評價體系，無疑為中國這一當(dāng)前的改革提供了比較的基礎(chǔ)和未來改革的借鑒。通過將財政部的方案與PEFA的地方政府財政管理績效評價框架的比較，完善中國的地方政府財政管理能力評價體系還應(yīng)從以下方面入手：

第一，增加對預(yù)算法定程序的評價，盡管目前這一類指標(biāo)可能缺乏實(shí)際效果。因?yàn)?，按照《預(yù)算法》規(guī)定，任何一級政府都會完整的履行“兩上兩下”的程序。但增加這一類指標(biāo)旨在強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)人大對預(yù)算的質(zhì)詢、修訂的權(quán)力。第二，配合當(dāng)前的政府中長期財政規(guī)劃、滾動預(yù)算改革，增加政府財政預(yù)測性的評價，主要可考慮將三年的財政規(guī)劃與政府的五年規(guī)劃對比，檢驗(yàn)財政與宏觀政策的一致性，這實(shí)際上可以增加對政府長期公共投資的約束，防止項(xiàng)目的亂上馬、朝令夕改的行為。第三，增加對稅收法定、稅收征管過程的評價。在PEFA中有詳盡的指標(biāo)，這主要是敦促未來地方政府依法征稅，鼓勵其提高財政收入質(zhì)量。第四，結(jié)合財政透明，增加對政府采購信息的披露。不僅僅是政府采購的最終結(jié)果，應(yīng)就重大項(xiàng)目的地方采購過程進(jìn)行全面評價。第五，結(jié)合政府綜合財務(wù)報告改革，逐步增加對綜合財務(wù)質(zhì)量的評價，除當(dāng)前方案中已有的債務(wù)信息，還應(yīng)增加公共資產(chǎn)信息，尤其是公共資源的出讓和增減應(yīng)增加公眾的知情權(quán)。第六，強(qiáng)化對外部（第三方）審計(jì)監(jiān)督的評價，同時增加由人大問責(zé)的指標(biāo)設(shè)計(jì)，以逐步強(qiáng)化人大的問責(zé)職能，不能僅依賴財政和審計(jì)機(jī)構(gòu)對違規(guī)問題的追責(zé)。同時，政府會計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)加快改革進(jìn)度，以經(jīng)濟(jì)功能為主的預(yù)算會計(jì)科目需要進(jìn)一步推廣，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告體系要盡快落地，以成本核算為核心的政府管理會計(jì)制度要進(jìn)一步完善，這樣才能保證有可讀可用的信息對政府決策形成約束（常麗，2008；張琦，2007）。

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（責(zé)任編輯：高小萍）

A Study of Usability of PEFA Public Financial Management Performance Measurement Framework on Chinese Local Governments——Comment on the Plan of Comprehensive Evaluation of Local Public Financial Management Performance

Xie HongtaoChen Zhiyong

This PEFA PFM Performance Measurement Framework-initially issued in June 2005-has been developed as a contribution to the collective efforts of many stakeholders to assess and develop essential PFM systems,by providing a common pool of information for measurement and monitoring of PFM performance progress, and a common platform for dialogue.This paper introduces the Performance Measurement Framework of an open and orderly PFM system from its critical dimensions of performance as follows:credibility of the budget, comprehensiveness and transparency,policy-based budgeting,predictability and control in budget execution, accounting,recording and reporting,external scrutiny and audit.This paper also compares the plan of public financial management put forward by the Chinese Ministry of Finance with the PEFA framework.Some reform proposals are given to improve the Chinese public financial performance measurement plan.

PEFA（Public Expenditure and Financial Accountability）;Public Financial Management;Performance Measurement Framework;Budgeting Cycle;Local Public Financial Management Performance

F810.7

A

1003-2878（2016）04-0002-13

解洪濤，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授。

陳志勇，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

本文受國家社科重大項(xiàng)目“地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范研究”（12&ZD047）；財政部、教育部高校共建項(xiàng)目“公共資源出讓收益共享制度研究”的資助。

作者感謝匿名審稿專家所提寶貴建議，當(dāng)然文責(zé)自負(fù)。