陳倩

[內(nèi)容摘要]本文運用制度變遷理論，對英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的具體措施及客觀成效進行了評析。英國通過引入市場競爭機制，將融資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱e累模式，投資方式從政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸痉稚⑿怨芾?，逐步建立了多支柱和市場化的養(yǎng)老保險體系。借鑒英國經(jīng)驗，我國應(yīng)建立養(yǎng)老基金多方籌資模式、構(gòu)筑多層次三支柱結(jié)構(gòu)，健全政府多元化監(jiān)管監(jiān)督機制和優(yōu)化基金投資結(jié)構(gòu)，扎實推進中國養(yǎng)老保險制度的良性持續(xù)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險制度；市場化改革；制度變遷理論

英國是世界上較早建立現(xiàn)代社會保障制度的國家，也是現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度比較完善的國家。本文選擇英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的原因及成效進行研究分析，積極吸取和借鑒英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)，對完善與健全我國的養(yǎng)老保險制度、構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、研究綜述

（一）國內(nèi)研究綜述

在我國學(xué)術(shù)界，對養(yǎng)老保險制度的研究比較多，但是對具體養(yǎng)老保險市場化改革的主導(dǎo)因素及成效研究進行得還不是很深人。

1.國內(nèi)對英國養(yǎng)老保險制度的研究。我國對福利領(lǐng)域研究起步很晚，且起步的時候正逢福利國家深陷危機之際，所以一般研究的注意力放在對養(yǎng)老保險制度的發(fā)展經(jīng)驗和教訓(xùn)的分析、總結(jié)方面。國內(nèi)對英國福利制度研究的專題著作主要有陳曉律的《英國福利制度的由來和發(fā)展》，該書主要側(cè)重從史學(xué)角度對英國福利制度的演變進行考察；此外，孫炳耀主編的《當(dāng)代英國瑞典社會保障制度》以及丁建定的《英國社會保障制度的發(fā)展》，從社會學(xué)角度研究了英國養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)。

國內(nèi)對英國養(yǎng)老保險制度研究的文章主要包括：錢乘旦的《尋求社會的“公正”——20世紀(jì)英國貧富問題及福利制度的演進》，該文陳述和分析了英國福利制度的演變過程；姜守明的《英國前工業(yè)社會的貧困問題與社會控制》，探討了英國前工業(yè)社會的貧困問題，認(rèn)為貧困的擴大迫使統(tǒng)治者從以懲罰為主的社會控制政策開始向懲罰與救濟并重的社會政策轉(zhuǎn)變；姜南的《英國福利制度的演變及其調(diào)整作用》，該文對福利調(diào)控手段在英國的形成和發(fā)展做了描述，指出福利制度對社會問題和經(jīng)濟利益進行調(diào)節(jié)和控制，在緩和社會矛盾、維持社會和經(jīng)濟正常運行方面有重要的作用。這些文章從社會學(xué)、史學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等角度論述了英國的社會保障制度。

2.國內(nèi)對英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的研究。我國學(xué)界關(guān)于英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的主導(dǎo)因素分析及評析較少，多為二手資料，學(xué)者的研究通常是解讀、對比并提出自我認(rèn)知。國內(nèi)只有少數(shù)學(xué)者對英國養(yǎng)老制度市場化改革進行過詳細(xì)介紹與評述，總體而言，養(yǎng)老制度市場化改革問題的研究尚不系統(tǒng)。胡云超在《英國社會養(yǎng)老制度改革研究》中介紹了英國養(yǎng)老制度的發(fā)展，詳細(xì)介紹了英國的養(yǎng)老金計劃。劉敏在《英國養(yǎng)老保險制度市場化改革及其啟示》中考察了英國養(yǎng)老制度改革的背景和改革的進程，總結(jié)了英國養(yǎng)老制度改革中收縮公共養(yǎng)老金責(zé)任，加強個人在養(yǎng)老保險制度中的作用。此外，董溯戰(zhàn)的《英國社會保障制度中國家、市場與社會作用之比較研究》和曹永森的《國家、市場與社會作用之比較研究——以英國社會保障制度為例》，兩者都提出了英國養(yǎng)老保險制度市場化改革對中國改革具有的借鑒元素。

（二）國外研究綜述

養(yǎng)老保險制度問題是福利制度研究中一個重要內(nèi)容，西方發(fā)達國家學(xué)術(shù)界對養(yǎng)老保險問題的研究歷史較長、積累較多。由于西方國家老齡化問題的嚴(yán)重和養(yǎng)老制度危機的加劇，英國對于養(yǎng)老保險政策領(lǐng)域的研究已比較成熟。齊格蒙特·鮑曼在《全球化：人類的后果》一書中詳細(xì)分析了全球化對經(jīng)濟、政治、社會結(jié)構(gòu)的影響，并指出資本的高度流動性、人才的流動性使得福利國家運行的基礎(chǔ)遭到破壞，國家社會保障能力逐漸削弱，養(yǎng)老保險制度需要做出變革；威廉姆森的《養(yǎng)老保險比較分析》著重在各國不同背景及歷史傳統(tǒng)下對各國養(yǎng)老保險制度的差異進行了比較分析；羅伯特·霍爾茨曼、理查德·欣茨在《21世紀(jì)的老年收入保障——養(yǎng)老金制度改革國際比較》中對養(yǎng)老保險制度改革的基本框架進行了介紹，并描述了養(yǎng)老保險制度改革在制度設(shè)計和具體實施中面臨的壓力、全球化的挑戰(zhàn)和機遇等問題。Rein從政治經(jīng)濟學(xué)角度重新思考了福利國家制度；Franco對英國養(yǎng)老金制度的改革做了反思與評價；Alex的《六國養(yǎng)老金制度改革》分析了發(fā)達國家的養(yǎng)老保險制度改革歷程；Olivia從經(jīng)濟行為主義角度出發(fā)研究了養(yǎng)老保險制度的設(shè)計與結(jié)構(gòu)，并且對養(yǎng)老保險制度面臨的風(fēng)險與退休收入保障做了詳盡的研究。

二、英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的背景分析

（一）理論淵源

制度變遷理論為英國市場化改革提供了理論依據(jù)。制度變遷理論認(rèn)為制度是社會博弈的規(guī)則。諾思的制度變遷理論將產(chǎn)權(quán)理論與國家理論結(jié)合起來，認(rèn)為國家并不是“中立”的，國家決定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并且最終要對造成經(jīng)濟增長、衰退或停滯的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé)。

國家理論解釋了國家如何制定制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并且最終要對經(jīng)濟的發(fā)展情況和百姓的福祉負(fù)責(zé)。英國養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了高福利的發(fā)展演變過程后，發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)福利制度難以為繼，這是英國養(yǎng)老保險市場化改革的重要原因。

產(chǎn)權(quán)理論可以為制度變遷的經(jīng)濟因素分析提供依據(jù)。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為國家期望得到最大的“潛在利潤”，因為生產(chǎn)中規(guī)模經(jīng)濟的要求以及實現(xiàn)外部性內(nèi)在化、降低交易成本以及經(jīng)濟組織的必要性，才導(dǎo)致了新制度的形成，這就是制度變遷的內(nèi)在經(jīng)濟因素，即國內(nèi)經(jīng)濟背景。此外，制度的變遷也因為國際因素的多樣性出現(xiàn)了有的國家制度變遷可以加速發(fā)展，而在有的國家制度變遷則長期停滯不發(fā)展的情況，這就是制度改革的國際經(jīng)濟背景。

（二）英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的國際經(jīng)濟背景

從國際背景看，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，世界各國都卷入了貿(mào)易自由化、生產(chǎn)國際化、金融全球化的浪潮中。全球化的背景使得各國不得不面對養(yǎng)老保險體制需要改革的局面，從而開始探索市場化改革的步伐。

1.貿(mào)易自由化要求降低社會保障成本。社會福利支出的增加是以高稅收作為基礎(chǔ)和前提的，然而高稅收就必然導(dǎo)致生產(chǎn)的高成本、勞動力的高成本和企業(yè)利潤的降低，從而影響企業(yè)貿(mào)易自由化、發(fā)展新技術(shù)和擴大投資的積極性。

2.生產(chǎn)國際化要求勞動力的自由流動。傳統(tǒng)以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險制度限制了勞動力在國內(nèi)和國際的自由流動。隨著生產(chǎn)國際化步伐的加快，英國需要放寬和減少對經(jīng)濟活動的限制，以充分發(fā)揮市場的力量與作用，進行養(yǎng)老保險制度的市場化改革。

3.經(jīng)濟全球化要求英國提高國際競爭力。資本在全球市場上自由流動，尋求最佳利潤衍生點，尋求最佳發(fā)展國家。要想提高國際競爭力，就必須降低生產(chǎn)與勞動成本，包括削減福利待遇、壓縮公共赤字、激活勞動力市場，而要實施這些措施，就必須進行養(yǎng)老保險制度的市場化改革。

（三）英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的國內(nèi)經(jīng)濟背景

從英國國內(nèi)經(jīng)濟背景分析，經(jīng)濟增長緩慢、投資回報率低，從而引發(fā)的財政和債務(wù)危機是養(yǎng)老保險制度改革市場化的內(nèi)部動因。

1.財政和債務(wù)危機是改革的內(nèi)部動因。貧富差距嚴(yán)重，經(jīng)濟增長緩慢帶來了大規(guī)模失業(yè)。英國福利國家模式使得國家財政不堪重負(fù)，失業(yè)水平居高不下，數(shù)百萬家庭陷入貧困。英國國家統(tǒng)計局2016年1月的數(shù)據(jù)顯示，英國失業(yè)人數(shù)在168萬左右，失業(yè)率維持在5.1%，工資增長相當(dāng)?shù)兔?。失業(yè)人口的增加不僅減少了國家稅收收入，同時也增加了社會福利的支出，財政負(fù)擔(dān)日益加重，出現(xiàn)了巨大的“財政黑洞”。經(jīng)濟的衰退與社會保障支出的激增這個雙重難題使得英國出現(xiàn)了一系列的社會問題：社會開支的增長率超過了國民經(jīng)濟的增長率，財政赤字嚴(yán)重；福利制度對公眾收入的調(diào)節(jié)作用較大程度地降低了勞動者的工作積極性，削弱了企業(yè)的競爭力。養(yǎng)老保險制度引起的財政和債務(wù)雙重危機給國家造成了嚴(yán)重困擾，在這種形勢下，促使英國政府進行養(yǎng)老保險制度的市場化改革。

2.尋求經(jīng)濟發(fā)展突破口是改革的直接推動力。英國是高稅收、高福利的國家，然而英國社會保障制度的盲目擴張加劇了社會保障的危機，也嚴(yán)重影響了經(jīng)濟的長遠健康發(fā)展。福利制度的發(fā)展有剛性特征，英國養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷增加，與工資一樣具有剛性特征的社會保障給付水平上升后就很難下降。福利期望的不斷提高、失業(yè)人口的增加，造成了社會福利支出的急劇攀升，加劇了經(jīng)濟發(fā)展的負(fù)擔(dān)。

3.人口老齡化對養(yǎng)老保險體制提出挑戰(zhàn)。英國人口老齡化對養(yǎng)老保險體制提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。英國1930年進入人口老齡化階段。世界銀行提供的數(shù)據(jù)顯示，2010年，英國65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?7%，2030年將達到23%。在代際供養(yǎng)制下，老年供養(yǎng)比不斷上升，以支定收的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度面臨著很大的支付危機，在職人員的負(fù)擔(dān)加重。據(jù)統(tǒng)計，英國每100個勞動年齡人口所贍養(yǎng)的老年人數(shù)，從1950年的15人上升到1990年的24人，預(yù)計2030年和2050年將分別達到36人和39人。

老年人口贍養(yǎng)率不斷提高會嚴(yán)重影響勞動者的積極性，進而影響經(jīng)濟增長的活力，提高勞動力成本，影響企業(yè)的國際競爭力。為了平衡養(yǎng)老保險的收支，應(yīng)對人口老齡化問題，英國政府開始進一步淡化政府的責(zé)任，發(fā)揮個人和私營機構(gòu)的作用。

三、英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的主要措施

英國養(yǎng)老保險制度市場化改革主要是指養(yǎng)老保險由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金制轉(zhuǎn)變。社會保障市場化的主要特點就是在社會保障體制中引入市場競爭機制。從本質(zhì)上來講，就是通過實行個人賬戶制度和建立私營養(yǎng)老基金管理公司，完全地或逐步地實現(xiàn)公共養(yǎng)老金計劃向私營養(yǎng)老金計劃的轉(zhuǎn)變，進而減輕國家在養(yǎng)老保險中的責(zé)任，使養(yǎng)老保險逐步個人化和市場化。

（一）建立健全多元化的基本養(yǎng)老保險制度

養(yǎng)老保險制度市場化改革主要涉及養(yǎng)老保險基金的籌集和管理方式這兩個最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。養(yǎng)老保險制度市場化主要體現(xiàn)在建立個人賬戶、融資和管理方式的改革。

1.融資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸱e累模式。建立個人賬戶制度，實現(xiàn)養(yǎng)老保險融資方式從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累模式轉(zhuǎn)變。個人賬戶由雇主和雇員按照一定比例共同出資，資產(chǎn)完全屬于個人，個人的養(yǎng)老金完全來自個人賬戶的積累，政府只提供稅收優(yōu)惠和最低收益率保證。該個人賬戶制度是真實的個人賬戶制度，并不是我國在轉(zhuǎn)型階段所用的名義賬戶制，個人賬戶在積累制下為每個投保人建立個人賬戶，體現(xiàn)了制度的自利性、自主性。

2.資金籌集方式從國家轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?。從資金籌集角度來看，養(yǎng)老保險制度市場化體現(xiàn)在養(yǎng)老保險資金籌措方式上的多渠道性。養(yǎng)老基金的市場化管理體現(xiàn)真正的養(yǎng)老保險制度市場化，建立私營養(yǎng)老基金管理公司，將養(yǎng)老基金從政府機構(gòu)管理向私營公司管理轉(zhuǎn)變。社會保障基金的籌集由國家全部負(fù)擔(dān)逐步轉(zhuǎn)向籌資的分散化、多元化，即由國家、企業(yè)和個人共同分?jǐn)偂?/p>

3.投資方式從政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸痉稚⑿怨芾?。市場化改革從對養(yǎng)老保險的宏觀管理角度來看，政府集中壟斷性管理轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸镜姆稚⑿怨芾?。英國鼓勵私人和社會團體承辦養(yǎng)老保險事業(yè)，以減少政府的保障范圍和項目，減輕政府財政負(fù)擔(dān)；鼓勵商業(yè)性保險的發(fā)展，并做出規(guī)定凡是符合條件的企業(yè)和單位，經(jīng)批準(zhǔn)可以自己成立養(yǎng)老保險項目，使部分保險項目從國家社會保障體系中脫離出來。

（二）構(gòu)筑完善人性化的國家第二養(yǎng)老金計劃

政府一方面繼續(xù)加強國家基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金制度的建設(shè)，特別是鼓勵更多有能力的人參與職業(yè)養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老金計劃，為個人提供更加充分的養(yǎng)老保障；另一方面，政府推行新的養(yǎng)老金制度改革措施，主張建立國家第二基本養(yǎng)老金制度（State Second Pension，S2P），這種基本養(yǎng)老金主要是為那些最需要幫助的低收入者，例如老年人、殘疾人、婦女、非全日制雇員、臨時工等人提供養(yǎng)老金，以保障他們生活的實際需要。政府還通過收入補助的形式，加大對老年貧困人口“收入扶持”的力度，建立“最低收入保證（Minimum Income Guaran.tee，MIG）”制度，確保每一位退休者能獲得體面的保障。

（三）構(gòu)建多支柱和市場化的養(yǎng)老保險體系

在建立第二養(yǎng)老金計劃的基礎(chǔ)上，英國養(yǎng)老保險制度構(gòu)建了三支柱體系結(jié)構(gòu)（見下圖）。其中，第一支柱是法定的養(yǎng)老金計劃，是由國家基本養(yǎng)老金計劃（BsP）和最低收入保障制度（MIG）組成。在現(xiàn)收現(xiàn)付基礎(chǔ)上統(tǒng)一繳費的養(yǎng)老保險，主要由工資稅（Payroll tax）繳納所組成的國民保險供款計劃（National Insurance Contributions）提供資金。這個法定計劃要求所有供職人員與自我雇傭人員參加保險。

第二支柱同樣也是法定的，但允許個人有更廣泛的選擇權(quán)。第二支柱由幾種類型的個人養(yǎng)老保險計劃供選擇。如果選擇多種養(yǎng)老金計劃，那么他們將與第二支柱中的國家計劃脫離關(guān)系，并且支付較低的國民保險稅（National Insurance，NI），甚至國民保險的退稅部分也會加入他們的個人賬戶，但必須保證合計的繳費比例不超出國家規(guī)定的最高免稅比例；如果他們選擇不再使用私人養(yǎng)老金計劃，那他們將參加一項國家補充養(yǎng)老金計劃，即國家第二養(yǎng)老金計劃（State Second Pension，S2P）。參加該計劃的個人支付較高稅率的國民社會保險稅。

第三支柱是自愿的退休儲蓄計劃，由一些私人養(yǎng)老金計劃提供各種不同程度的稅收優(yōu)惠政策的儲蓄，包括一些私人保險計劃。

四、英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的客觀成效

（一）從福利國家到“社會投資國家”，有利于宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定

近年來英國宏觀經(jīng)濟形勢良好，經(jīng)濟穩(wěn)定增長，失業(yè)率和通貨膨脹率均低于歐盟平均水平，是西歐經(jīng)濟業(yè)績表現(xiàn)最好的國家之一。毫無疑問，目前這種低成本的養(yǎng)老支出體系對提升英國經(jīng)濟運行效率和增強其在全球化背景下的國際競爭力，起到了有力的推動和促進作用。

（二）市場化改革可以提高勞動力市場彈性

勞動力流動性是勞動力市場彈性的一個重要內(nèi)容。養(yǎng)老金計劃的靈活性，方便勞動力在市場上自由流動，靈活選擇職業(yè)，減少行業(yè)障礙和阻力。DC型職業(yè)養(yǎng)老計劃和個人養(yǎng)老金計劃都是完全積累制的計劃，雇員擁有獨立的個人養(yǎng)老金賬戶，積累的養(yǎng)老金權(quán)益扣除相關(guān)費用后完全歸個人所有，當(dāng)雇員更換單位后可以將全部轉(zhuǎn)移，因此具有便攜性的特點，有利于勞動力的流動。此外，低成本的存托養(yǎng)老金計劃也促進了勞動力在市場上的有效流動，增加了勞動力市場彈性。對于雇主來說，提高勞動力市場彈性意味著可以更加經(jīng)濟地雇傭或者解雇雇員，雇員也可以根據(jù)自己的發(fā)展在不同的雇主和不同的行業(yè)中進行選擇和轉(zhuǎn)移，有利于社會資源的最優(yōu)化配置。

（三）市場化改革有利于增加國家儲蓄

由于市場化改革中公共養(yǎng)老金的縮水和私人養(yǎng)老計劃的引入，增強了居民的儲蓄動機。英國養(yǎng)老保險市場化改革的價值取向是降低國家提供的福利水平，提高個人在養(yǎng)老保險中的責(zé)任，所以當(dāng)國家提供的福利給付下降時，雇員為了維持退休后良好的生活水準(zhǔn)，必須考慮新的養(yǎng)老儲蓄工具以彌補公共養(yǎng)老金下降所導(dǎo)致的差額。儲蓄率的提高有利于國家擴大固定資產(chǎn)的規(guī)模，進而有助于提高未來人口的生產(chǎn)能力、未來生產(chǎn)的有機構(gòu)成，促進英國的經(jīng)濟增長。

五、我國養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及存在的問題

我國現(xiàn)行的是“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險模式，這種模式是中國特有的、符合中國國情的一種模式，但這也是一種處于探索中并需要不斷完善的制度。我國現(xiàn)在的養(yǎng)老保險制度存在以下問題：

（一）基金籌集模式不成熟

我國當(dāng)前“社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合”的養(yǎng)老保險模式并不成熟，職工個人賬戶是“名義”賬戶。從我國社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合制度的立意設(shè)計來看，社會統(tǒng)籌的基金有部分是用于償還舊制度下的債務(wù)，即“通過代際轉(zhuǎn)移的方法逐步消化”原有舊制度的債務(wù)。企業(yè)與員工向個人賬戶繳納的大部分保險費用于支付現(xiàn)在退休職工的養(yǎng)老金。

對我國養(yǎng)老保險制度市場化改革而言，個人賬戶不實、轉(zhuǎn)制成本巨大是一個需要妥善解決的問題。在實際操作中，由于社會統(tǒng)籌基金難以滿足退休人員的養(yǎng)老金需求，使得“統(tǒng)賬結(jié)合”原則在一定程度上突破了公平與效率平衡、政府與個人責(zé)任相結(jié)合的初衷，在基金上形成了混賬管理，導(dǎo)致嚴(yán)重的“空賬”。2015年12月，中國社科院世界社保研究中心發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2015》指出，截至2014年年底，我國個人賬戶的空賬額超過3.5萬億元。巨大的“隱性債務(wù)”需要通過企業(yè)和職工繳納較高比例的養(yǎng)老保險費償還，造成了企業(yè)負(fù)擔(dān)過重、繳費困難等現(xiàn)象，加大了企業(yè)的勞動成本，影響了企業(yè)的競爭力并增加了工人就業(yè)難度。

（二）政府監(jiān)管經(jīng)驗不足

市場化過程要求政府有意識地為個人養(yǎng)老創(chuàng)造外部條件和環(huán)境，主動為市場機制“留下”和“騰出”作用空間，培育市場以及民間私人機構(gòu)，通過市場機制的成熟發(fā)展置換出政府的原有干預(yù)。然而作為發(fā)展中國家，我國政府部門監(jiān)管經(jīng)驗不足，行政管理能力不夠完善，對養(yǎng)老保險而言，政府的后撤與個人責(zé)任的回歸對政府能力提出了更多的要求。比如如何建立并有效實施養(yǎng)老金基金市場的準(zhǔn)入機制、風(fēng)險分散機制、擔(dān)保和信息機制、外部監(jiān)管機制、市場退出機制等，這些對政府責(zé)任的實現(xiàn)是一個全新的挑戰(zhàn)。所以，我國在形成能夠滿足養(yǎng)老基金市場所要求的有限且有效的政府方面，尚存在一定距離。

（三）投資方式渠道單一

1.資本市場發(fā)展不健全。有效的私人養(yǎng)老金投資管理機構(gòu)和發(fā)育良好的金融市場是實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值并落實和體現(xiàn)個人責(zé)任的前提之一。實踐證明，資本市場不發(fā)達、私人機構(gòu)運作不規(guī)范，這些都非常不利于養(yǎng)老基金的安全運營和保值增值，個人養(yǎng)老責(zé)任也就難以實現(xiàn)。從我國金融資本市場目前的市場狀況看，由于人為的市場分割，市場機構(gòu)的質(zhì)量不高、證券經(jīng)營機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動也不夠規(guī)范；金融市場規(guī)模較小、投資品種少、機構(gòu)投資力量單薄、投機性也較強。在這眾多的因素之下，能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值的私人機構(gòu)還極為缺乏，市場運作的規(guī)則和秩序也極不完善。中國金融市場的發(fā)展仍需要一個循序漸進的過程，市場力量有待于進一步發(fā)育和完善。

2.個人投資決策能力不足。養(yǎng)老保險市場化改革過程中，要求個人在資本市場上對資產(chǎn)的管理和投資具備一定的金融基礎(chǔ)知識和分析技術(shù)，而我國國民在金融領(lǐng)域的個人知識和專業(yè)能力水平不足，金融意識仍然較為淡薄，投資知識較為匱乏，使得如果要職工個人直面金融市場，可能無法做出理性選擇，從而帶來更大的風(fēng)險。個人的管理、投資決策能力的培育也受制于我國國民素質(zhì)和教育水平的提高，受制于個人金融和投資知識及專業(yè)技能的形成，要做到這一點，并不是在短期內(nèi)能夠達到的。

六、英國養(yǎng)老保險制度市場化改革經(jīng)驗對我國的啟示

（一）英國養(yǎng)老保險制度市場化改革的經(jīng)驗總結(jié)

英國養(yǎng)老保險制度市場化改革過程中政府收縮了公共養(yǎng)老金的責(zé)任，加強了市場與個人在養(yǎng)老保險制度中的作用，國家在改革中由提供者變?yōu)楸O(jiān)管者的角色。同時，英國的市場外部條件發(fā)展成熟，較為完善，為市場化改革提供了有利的條件。此外，社會大眾的支持也促進了市場化改革的良性運行。

從英國改革的經(jīng)驗來看，市場化改革可以提高養(yǎng)老保險制度本身的效率，減少國家財政負(fù)擔(dān)，以及給公民提供更多養(yǎng)老模式的自主選擇權(quán)。在市場化改革過程中，英國從福利國家向“社會投資國家”轉(zhuǎn)變，低成本的養(yǎng)老支出體系對提升英國經(jīng)濟運行效率和增強其在全球化背景下的國際競爭力，起到了有力的推動和促進作用。市場化改革也提高了勞動力市場的彈性，方便勞動力在市場上自由流動，減少行業(yè)障礙和阻力，有利于社會資源的最優(yōu)化配置。同時，市場化改革有利于增加國家儲蓄，有利于國家擴大固定資產(chǎn)的規(guī)模，提高未來的生產(chǎn)能力，促進英國的經(jīng)濟增長。

（二）對我國養(yǎng)老保險制度改革的啟示

1.建立多方籌集資金模式，逐步做實個人賬戶。國家和政府需要通過多渠道、多元化籌集資金的模式來償還巨大的隱性債務(wù)，逐步讓個人賬戶的“空賬”變?yōu)椤安糠謱嵸~”。這需要從養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案的出臺著手。（1）改革“統(tǒng)賬結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度模式為“大賬戶+小統(tǒng)籌”，提高個人賬戶規(guī)模，降低社會統(tǒng)籌繳費規(guī)模。該模式有利于提高職工繳費和長期繳費的意愿。（2）鼓勵企業(yè)年金的發(fā)展，提高對該類企業(yè)的稅收優(yōu)惠比例。改職業(yè)年金為自愿參保，提高國家稅收優(yōu)惠的比例，鼓勵有能力企業(yè)為員工積極建立企業(yè)年金制度。（3）尋求多種方式逐步做實個人賬戶，償還養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)。例如：第一，增加稅種，開征遺產(chǎn)稅、社會保障稅等，通過增加的稅收收入以補償養(yǎng)老保險基金；第二，從國有資產(chǎn)和土地租賃的收益所得中劃撥出一部分資金轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險基金賬戶；第三，加大各級政府在財政收入中劃撥納入養(yǎng)老保險基金賬戶的金額用以彌補隱性債務(wù)；第四，發(fā)行養(yǎng)老保險種類的債券，將舊的隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變成明確的新債務(wù)。

2.構(gòu)筑多層次的三支柱結(jié)構(gòu)，形成多重養(yǎng)老保障。從英國養(yǎng)老保險制度改革的經(jīng)驗看，建立三支柱結(jié)構(gòu)可以健全養(yǎng)老保障體系。第一支柱：基本養(yǎng)老保險作為養(yǎng)老體系的主體，可用于社會轉(zhuǎn)移支付，有利于減少貧困。第二支柱：企業(yè)年金和職業(yè)年金促進養(yǎng)老體系的進一步深化，鼓勵建立多樣化養(yǎng)老方式，熨平消費。第三支柱：商業(yè)壽險和自愿的養(yǎng)老儲蓄投資成為養(yǎng)老的重要組成部分。保監(jiān)會在2015年7月發(fā)布的《關(guān)于提高保險資金投資藍籌股票監(jiān)管比例有關(guān)事項的通知》提出，放寬保險資金投資藍籌股票的監(jiān)管比例，將投資單一藍籌股的比例上限由原來占總資產(chǎn)5%上升為10%，體現(xiàn)了第三支柱壽險在養(yǎng)老體系中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。建立上述多層次三支柱的結(jié)構(gòu)，有助于實現(xiàn)我國養(yǎng)老保險的多個目標(biāo)。

3.健全政府多元化監(jiān)管監(jiān)督機制，保障基金安全收益。明確政府在養(yǎng)老保險制度發(fā)展過程中的監(jiān)管職責(zé)，避免政府包辦，順應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，讓養(yǎng)老保險充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，避免過多的干涉，強調(diào)企業(yè)以及個人的責(zé)任。政府應(yīng)借鑒英國經(jīng)驗，鼓勵補充養(yǎng)老保險的發(fā)展，擴大養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，緩解政府支出的壓力。

在政府監(jiān)管方面，政府以基金受益人的利益為根本出發(fā)點，從養(yǎng)老保險基金的征收環(huán)節(jié)、運營環(huán)節(jié)和給付環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，防止道德風(fēng)險發(fā)生，杜絕違規(guī)行為發(fā)生，實現(xiàn)投資的安全性和收益性目標(biāo)。同時，我國在政府監(jiān)管下還應(yīng)加快中介機構(gòu)及私人部門的建立和發(fā)展。私人部門的參與可以提高養(yǎng)老保險基金的投資運營效率，避免政府“尋租”等不和諧因素，進一步保障養(yǎng)老保險基金投資的安全性和收益性。

4.優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)基金保值增值。（1）實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金市場化運作。在投資方式層面，英國經(jīng)驗對我國的啟示是從政府壟斷逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺嘶鸸痉稚⑿怨芾?。引入市場化運作可作為我國養(yǎng)老保險基金的改革方向，養(yǎng)老保險基金由專業(yè)的投資管理機構(gòu)負(fù)責(zé)，同時引入多個管理機構(gòu)進行競爭性管理，并在世界范圍內(nèi)選擇基金產(chǎn)品和基金管理人，全球化有競爭性的投資方式可最大程度的保證基金的保值增值。（2）多元化投資方式、放寬投資限制。我國傳統(tǒng)養(yǎng)老保險基金主要投向較低風(fēng)險但收益率也較低的政府債券和銀行存款。在人口老齡化日益嚴(yán)重的今天，投資收益低、基金收入少的局面產(chǎn)生了養(yǎng)老保險基金的支付危機。養(yǎng)老保險基金需要逐步放寬投資限制，擴大投資范圍，提高基金收益。投資渠道不僅僅局限于資本市場，還可擴展至國家能源、國家保障性住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等實體經(jīng)濟領(lǐng)域等方面。在減小投資風(fēng)險的同時擴大投資渠道，進一步促進我國金融市場的發(fā)展和投資體系的完善。（3）提高投保人的參與度，加強投保人的信任感。我國養(yǎng)老基金管理中投保人作為基金繳納者，在基金管理中幾乎參與度為零。投保者因為沒有投資選擇權(quán)，所以會降低個人參保的積極性。提高個人參與度，有助于投保人參與養(yǎng)老保險計劃的積極性和主動性。此外，增加保險制度運行的透明度、公開性，維護好投保人的知情權(quán)與參與權(quán)，可提高投保人的信任度與滿意度，加強對我國養(yǎng)老保險制度的認(rèn)同感。

根據(jù)本文的討論，我國在選擇與設(shè)計養(yǎng)老保險制度模式和政策的過程中，在借鑒英國經(jīng)驗的同時，我們也要清醒地分析中國市場化改革的內(nèi)部與外部條件，探討中國養(yǎng)老保險制度市場化改革背后的力量是否完全具備。在改革過程中，中國應(yīng)著力于政府能力的完善、金融資本市場的培育與發(fā)展以及投保人金融素質(zhì)的長期培養(yǎng)，為養(yǎng)老保險制度改革的發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。