唐昊 劉藝

摘要：游說(shuō)政治在美國(guó)的興起應(yīng)被視為社會(huì)層面的公民政治參與所帶來(lái)的必然結(jié)果。美國(guó)對(duì)于游說(shuō)政治的立法規(guī)范，往往著眼于通過建立制度和規(guī)范體系使其公開化，增強(qiáng)游說(shuō)政治的透明度和合法性，而非單純的打壓或限制。相比之下，中國(guó)的游說(shuō)政治興起則出于正式參政的渠道不足和不透明所致。

關(guān)鍵詞：游說(shuō)政治；利益集團(tuán)；政治發(fā)展

中圖分類號(hào)：D5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-3160（2016）05-0113-07

一、美國(guó)政治游說(shuō)活動(dòng)的發(fā)展

政治游說(shuō)（lobbying Politics）在美國(guó)作為一種名義權(quán)利和政治實(shí)踐由來(lái)已久，指的是個(gè)人或者團(tuán)體直接向政府（尤指立法部門）表達(dá)意愿與利益要求，以期維護(hù)自身利益、甚至影響法律或政策的制定、修改和廢止的行為。一般而言，美國(guó)《憲法》第一修正案關(guān)于人們向政府“請(qǐng)?jiān)干煸钡臋?quán)利被認(rèn)為是游說(shuō)活動(dòng)最重要的法律依據(jù)。但實(shí)際上，美國(guó)游說(shuō)活動(dòng)能夠發(fā)展到今天這樣的規(guī)模，更多的不是來(lái)自于法律條文所賦予的可能性空間，而應(yīng)被視為根植于深厚而悠久的美國(guó)政治傳統(tǒng)的政治參與行動(dòng)，為回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)而持續(xù)進(jìn)行的政府模式更新，以及人們?cè)趯?shí)踐中為了自身利益而對(duì)制度條件的充滿想象力的運(yùn)用。

美國(guó)政治最重要的傳統(tǒng)是“人民主權(quán)”理念及其制度保障。為此理念的實(shí)現(xiàn)，美國(guó)人確立了選舉制度，并經(jīng)由杰克遜時(shí)代、女權(quán)運(yùn)動(dòng)、黑人民權(quán)運(yùn)動(dòng)、青年選舉權(quán)運(yùn)動(dòng)等多次大規(guī)模社會(huì)運(yùn)動(dòng)，將選舉權(quán)的財(cái)產(chǎn)、性別、種族、年齡等限制一一打破，形成了普選制度。也是為保障主權(quán)在民和限制政府，美國(guó)確立了政府“分權(quán)”原則，不但要求政府內(nèi)部立法、行政、司法之間的三權(quán)分立與橫向制衡；同時(shí)聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間也有縱向分權(quán)。不過，即便有了如此細(xì)密的分權(quán)，美國(guó)人仍然擔(dān)心政府的權(quán)力過大，因此留出了一個(gè)“政治后門”，即人民可以通過直接游說(shuō)政府保護(hù)自身的權(quán)利，這便是游說(shuō)政治的來(lái)源。因此，在美國(guó)政治傳統(tǒng)中，游說(shuō)可以被理解為是美國(guó)“人民主權(quán)”原則在政治參與領(lǐng)域的延伸，是一種正當(dāng)而直接的政治參與渠道。

美國(guó)在建國(guó)200多年的時(shí)間里，國(guó)家不斷面臨各種挑戰(zhàn)，在回應(yīng)這些挑戰(zhàn)的過程中，雖然憲法原則和框架未變，但法律制度和政府模式卻不斷更新。從游說(shuō)政治的角度看，這些更新在大多數(shù)情況下都為游說(shuō)政治逐步拓展了空間。美國(guó)建國(guó)初期的政治體制還比較粗糙，在“小政府、大社會(huì)”的模式下，政府掌握資源較少，市場(chǎng)和社會(huì)可透過自由競(jìng)爭(zhēng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治傳統(tǒng)，直接解決問題，游說(shuō)政府在大多數(shù)情況下并無(wú)必要。因此一直到1860年代之前，美國(guó)游說(shuō)政治并不發(fā)達(dá)，特別是面向政府的集團(tuán)化、組織化的游說(shuō)活動(dòng)并未大規(guī)模地出現(xiàn)。但在南北戰(zhàn)爭(zhēng)、進(jìn)步運(yùn)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、二戰(zhàn)、冷戰(zhàn)過程中，為應(yīng)對(duì)社會(huì)各方面的挑戰(zhàn)，聯(lián)邦政府的權(quán)力不斷擴(kuò)張。這也直接帶來(lái)了面向政府的美國(guó)游說(shuō)政治的興起。特別是1930年代羅斯福新政、及1960年代約翰遜政府“偉大社會(huì)”計(jì)劃的實(shí)施，使得美國(guó)的政府功能在社會(huì)和市場(chǎng)領(lǐng)域急劇拓展。相應(yīng)地如何影響政府的公共決策、從益發(fā)強(qiáng)大的政府那里爭(zhēng)取更多的資源，就成為人們游說(shuō)政府的重要?jiǎng)右?。同時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)的改革建立了議員和民眾之間更緊密的關(guān)系，給游說(shuō)政治提供了更廣闊的空間。在政治需求增大和政治空間展拓的雙重作用下，游說(shuō)政治隨著利益集團(tuán)政治而大規(guī)模發(fā)展起來(lái)。目前僅在華盛頓登記的游說(shuō)組織就有3700個(gè)，如果算上沒有登記的說(shuō)客和助手，活躍在華盛頓的游說(shuō)人員約在5-8萬(wàn)人左右。[1]P5

在美國(guó)歷史上，游說(shuō)政治的發(fā)展還可以被理解為一個(gè)不斷從非正式政治轉(zhuǎn)化為正式政治的過程，這是一個(gè)在立法層面充滿了建設(shè)性的想象力的過程。1960年代以前，人們對(duì)游說(shuō)政治的評(píng)價(jià)一般是負(fù)面的，認(rèn)為是政治腐敗的源頭之一。少數(shù)的游說(shuō)者則名聲不佳，游說(shuō)人員自己也很低調(diào)。盡管如此，公眾和利益集團(tuán)在最近一個(gè)世紀(jì)內(nèi)仍在尋找更有效更規(guī)范的方式對(duì)政治體系進(jìn)行直接的影響。除選舉權(quán)的擴(kuò)大、促進(jìn)政府運(yùn)行的透明化之外，從對(duì)利益集團(tuán)規(guī)制的法律體系構(gòu)成看，美國(guó)對(duì)利益集團(tuán)游說(shuō)活動(dòng)的法律規(guī)制分別在1938、1946和1995年進(jìn)行了3次大的改革。1938年頒布的《外國(guó)代理人登記法》保證美國(guó)公眾有權(quán)了解外國(guó)在美國(guó)的游說(shuō)活動(dòng)，防止它們干擾美國(guó)的政策制定活動(dòng)。1946年頒布的《聯(lián)邦院外活動(dòng)法》明確了游說(shuō)者的定義和直接游說(shuō)的方式，規(guī)定了游說(shuō)者要報(bào)告各種游說(shuō)開支以及對(duì)拒不登記和拒不按規(guī)定報(bào)告的游說(shuō)人的處罰措施。1995年頒布的《院外活動(dòng)公開法》對(duì)游說(shuō)者、游說(shuō)機(jī)構(gòu)、委托人、游說(shuō)活動(dòng)等術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了明確界定，對(duì)游說(shuō)者進(jìn)行登記和報(bào)告的制度做出了詳細(xì)的規(guī)定，同時(shí)對(duì)管理機(jī)關(guān)的職責(zé)、違規(guī)處罰等方面也進(jìn)行了規(guī)范。1998年通過的《游說(shuō)公開技術(shù)修正法》明確表示不能將秘書處的監(jiān)督解釋為禁止或干預(yù)人民得到憲法第一條修正案保障的請(qǐng)?jiān)笝?quán)、表達(dá)個(gè)人意見權(quán)及結(jié)社權(quán)，也不能解釋為禁止或授權(quán)法院禁止個(gè)人或團(tuán)體從事游說(shuō)活動(dòng)或接觸官員。[2]除通過立法規(guī)范利益集團(tuán)的游說(shuō)行為外，美國(guó)還通過立法來(lái)規(guī)范政府官員的行為。1978年美國(guó)通過了《政府操守法》，1989年11月通過了《政府倫理法修正案》，對(duì)國(guó)會(huì)議員的演講酬金、薪資外收入、應(yīng)邀旅行、收受禮品、離職后游說(shuō)、退休應(yīng)繳節(jié)余競(jìng)選經(jīng)費(fèi)之處置等問題進(jìn)行了明確規(guī)定。[2]

從以上法律內(nèi)容不難看出，美國(guó)對(duì)于游說(shuō)政治的立法規(guī)范，往往著眼于通過建立制度和規(guī)范體系使其公開化，增強(qiáng)游說(shuō)政治的透明度和合法性，而不是進(jìn)行打壓或限制。在這樣的法律環(huán)境和政治傾向下，美國(guó)社會(huì)利益集團(tuán)政治的成長(zhǎng)開始把游說(shuō)作為其參政的出口。特別是在國(guó)會(huì)改革之后，這股本來(lái)處在政治模糊地帶的活動(dòng)整體浮出水面，成為國(guó)會(huì)制度的正式補(bǔ)充。通過積極游說(shuō)，提供信息，影響媒體，影響選舉，同時(shí)，更多的草根群體加入到了這一進(jìn)程。公共利益游說(shuō)迅猛發(fā)展。至于其腐敗的可能性也隨著游說(shuō)活動(dòng)的不斷透明化而大大降低。政治體制對(duì)于非正式政治提供合法通道并使其規(guī)范化是非常重要的因素。

就迄今為止的效果來(lái)看，通過這些法律體系的建立及其執(zhí)行，美國(guó)的游說(shuō)活動(dòng)目前基本被整合進(jìn)了正式的政治系統(tǒng)，發(fā)揮著制度化的功能。在社會(huì)利益方面，游說(shuō)政治發(fā)揮著社會(huì)利益聚合功能、社會(huì)利益表達(dá)功能、社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)功能。根據(jù)公共選擇理論，游說(shuō)政治有助于讓公共政策的制定成為一種公眾選擇的過程。事實(shí)上，許多重要的議題（如種族平等、勞工權(quán)益保障、為某種疾病呼吁增加相關(guān)研究的聯(lián)邦撥款等）得以出現(xiàn)并落實(shí)，就是由利益集團(tuán)發(fā)起并對(duì)政府進(jìn)行游說(shuō)的結(jié)果。同時(shí)，從國(guó)家利益和社會(huì)整體利益的角度來(lái)看，在美國(guó)，利益集團(tuán)之間彼此制約，保證了社會(huì)的良性發(fā)展和整體利益的實(shí)現(xiàn)。集團(tuán)之間的利益交換被美國(guó)的公共選擇理論學(xué)者描述為“政治市場(chǎng)”，即在這樣一個(gè)市場(chǎng)中，選票等。但游說(shuō)活動(dòng)參與其中的市場(chǎng)又有所不同，它是將這個(gè)社會(huì)中有一定影響力的利益集團(tuán)的利益都放在市場(chǎng)上進(jìn)行交換。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)因?yàn)橛行У嘏渲昧速Y源，從而使整個(gè)市場(chǎng)的總市值大大了最大化，創(chuàng)造出了最大可能的生產(chǎn)力。而“政治市場(chǎng)”的效應(yīng)其實(shí)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的效果一樣的，即通過政治利益的交換、妥協(xié)、競(jìng)爭(zhēng)，也達(dá)到了其總市值——國(guó)家利益——的最大化。

而游說(shuō)政治對(duì)政府政治的影響大部分也是積極的：首先，從社會(huì)群體所生發(fā)出來(lái)的政治訴求通過游說(shuō)實(shí)現(xiàn)了與政府的溝通，增加了政治參與的渠道；其次，決策的信息來(lái)源更加豐富，決定照顧到更多群體的利益，其所實(shí)現(xiàn)的是政策優(yōu)化功能；再次，參與就是對(duì)政府和政治體系的支持，其效果就是政治穩(wěn)定功能的獲得；最后，游說(shuō)政治的彈性特征給僵化的政治體制注入活力和想象力，達(dá)到政治發(fā)展功能。如果政府與游說(shuō)者之間形成了良性互動(dòng)的關(guān)系，那么政府官員就可以從游說(shuō)者那里學(xué)習(xí)信息、吸取支持，而游說(shuō)者則從與政府的常規(guī)關(guān)系中獲取長(zhǎng)期利益。在美國(guó)，游說(shuō)政治還與最新的科技成果相結(jié)合。如在“游說(shuō)在線”網(wǎng)頁(yè)上，國(guó)會(huì)議員可隨時(shí)使用密碼接通進(jìn)站，可提前發(fā)表其擬議中的議案或修正案征詢意見。很快，他（她）就會(huì)得到社會(huì)有關(guān)方面的意見反饋，從而使其獲得進(jìn)一步處理、修改該議案或修正案的廣泛、及時(shí)和重要的參考。[3]

至于游說(shuō)政治在實(shí)踐中容易出現(xiàn)的負(fù)面后果，如容易引發(fā)政治腐?。槐簧蠈与A級(jí)控制，政治參與不公平等問題，美國(guó)政府所采用的解決辦法是用法制方式將其納入正式政治中進(jìn)行規(guī)范，縮減其產(chǎn)生不確定性的空間。同時(shí)公開透明的游說(shuō)也方便社會(huì)自己對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)然，要達(dá)到政治市場(chǎng)如此的良性運(yùn)行，有幾個(gè)前提性要求是必須要滿足的：一是民眾在參政問題上具有主動(dòng)性，政府本身是鼓勵(lì)和配合民眾參政的；二是參與游說(shuō)的利益集團(tuán)之間的力量平衡，特別是代表那些不具備自我組織利益集團(tuán)的人群的公益游說(shuō)集團(tuán)的存在；三是游說(shuō)體制的透明化，把游說(shuō)活動(dòng)置于公眾、媒體和法律監(jiān)督的陽(yáng)光之下。這些條件在美國(guó)游說(shuō)政治的實(shí)踐中都有所體現(xiàn)。特別是20世紀(jì)70年代之后美國(guó)公共利益游說(shuō)團(tuán)體獲得了極大的發(fā)展，對(duì)那些沒有能力和意愿組織利益集團(tuán)的人群來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)在政治上發(fā)出自己聲音的渠道。以上這些因素都對(duì)游說(shuō)政治的負(fù)面效應(yīng)有直接的制約作用，避免這個(gè)國(guó)家因眼前利益、集團(tuán)利益而犧牲其長(zhǎng)遠(yuǎn)的、根本的利益。

綜觀美國(guó)近一個(gè)世紀(jì)以來(lái)游說(shuō)政治從弱小到強(qiáng)大的發(fā)展歷史，我們可以觀察到，游說(shuō)活動(dòng)本身出于人們?yōu)榱俗陨砝娑鴮?duì)政治體系施加的制度外影響，無(wú)所謂正義或者非正義。但非正式的活動(dòng)多了，對(duì)于正式政治有一定程度的負(fù)面影響，甚至?xí)g制度。但非正式政治又很難避免和禁絕，而且一定程度的非正式政治的存在，也是政治體系具有彈性和發(fā)展空間的必要前提，也沒有必要加以禁絕。而在美國(guó)近現(xiàn)代的政治實(shí)踐中，美國(guó)政府功能的擴(kuò)展和國(guó)民參政需求的增加為人們通過游說(shuō)活動(dòng)對(duì)政府政治施加直接影響創(chuàng)造了強(qiáng)大的動(dòng)力甚至壓力。游說(shuō)政治在美國(guó)的興起應(yīng)被視為居于社會(huì)層面的公民政治發(fā)展所帶來(lái)的必然結(jié)果。

二、中國(guó)游說(shuō)政治的現(xiàn)狀與分類

在中國(guó)，“游說(shuō)政治”雖然是一個(gè)新鮮的名詞，但為自己公司或集團(tuán)的利益而對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行游說(shuō)，甚至地方政府對(duì)中央政府進(jìn)行游說(shuō)的活動(dòng)，在中國(guó)的政治舞臺(tái)上其實(shí)早就存在了。上世紀(jì)90年代各地方政府駐京辦事處的繁榮興旺就是其中一例。事實(shí)上，直到中央政府取消駐京辦事處之前，北京市已有省級(jí)駐京辦事處46家，市、縣駐京辦事機(jī)構(gòu)幾百家，各種駐京辦事機(jī)構(gòu)1000多家[4]。而實(shí)行多年的信訪制度則提供給人民群眾直接對(duì)政府發(fā)出訴求，進(jìn)行“伸冤請(qǐng)?jiān)浮钡臋C(jī)會(huì)，僅最高人民法院在2010年全年就辦理群眾信訪30.3萬(wàn)件次，接待群眾來(lái)訪105.5萬(wàn)人次。[5]而近年來(lái)在北京兩會(huì)期間，出現(xiàn)了一批游說(shuō)者以“公共利益”為名，向兩會(huì)代表提交議案，吁請(qǐng)其為具體的公共利益而發(fā)言。[6]上述這些行為都可被視為中國(guó)式的游說(shuō)活動(dòng)。

根據(jù)中國(guó)特有的政治現(xiàn)實(shí)，筆者試圖對(duì)現(xiàn)存的游說(shuō)活動(dòng)進(jìn)行分類。這種分類必須照顧到兩個(gè)維度：其一，從游說(shuō)主體的維度，可將游說(shuō)活動(dòng)分為特權(quán)游說(shuō)，普通游說(shuō)，公益游說(shuō)三種。所謂特權(quán)游說(shuō)，指的是諸如中石油、中石化這樣的國(guó)有壟斷企業(yè)，憑借其與政府的密切關(guān)系以及其經(jīng)濟(jì)影響力，而左右政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策；所謂普通游說(shuō)，指的是普通民眾通過上訪、信訪、呼吁媒體等方式，試圖對(duì)政策決策或司法結(jié)果產(chǎn)生影響；公益游說(shuō)則是指公共知識(shí)分子或?qū)I(yè)游說(shuō)者，為公共利益而對(duì)兩會(huì)、媒體、政府機(jī)關(guān)等社會(huì)公器進(jìn)行游說(shuō)，并期待有利于社會(huì)公共利益的政府決策或法律出臺(tái)。其二，從游說(shuō)的形式維度，可將其分為集團(tuán)游說(shuō)和個(gè)人游說(shuō)兩種。而通過主體維度與形式維度的交叉顯現(xiàn)，可以將所有的游說(shuō)活動(dòng)分為六類：“基于特權(quán)的集團(tuán)游說(shuō)，基于特權(quán)的個(gè)人游說(shuō)，普通民眾的集團(tuán)游說(shuō)，普通民眾的個(gè)人游說(shuō)，基于公益的集團(tuán)游說(shuō)，基于公益的個(gè)人游說(shuō)”。

在美國(guó)的政治實(shí)踐中，這六種游說(shuō)都有所體現(xiàn)，并以集團(tuán)游說(shuō)為主，不但大公司、地方政府等權(quán)力集團(tuán)可以進(jìn)行游說(shuō)，工人、普通勞動(dòng)者也組成勞聯(lián)-產(chǎn)聯(lián)、職業(yè)協(xié)會(huì)等組織向政府游說(shuō)。這些利益集團(tuán)彼此力量相對(duì)平衡，保證了政策的公平性和廣泛性。但在中國(guó)，其實(shí)際游說(shuō)活動(dòng)的譜系則如下圖所示：

這個(gè)圖形所表現(xiàn)出來(lái)的是：在當(dāng)代中國(guó)業(yè)已存在“基于特權(quán)的集團(tuán)游說(shuō)”、“基于特權(quán)的個(gè)人游說(shuō)”、“普通個(gè)人游說(shuō)”，以及“基于公益的個(gè)人游說(shuō)”四類游說(shuō)活動(dòng)，至于“基于公益的集團(tuán)游說(shuō)”和“普通集團(tuán)游說(shuō)”這兩種游說(shuō)形式則是缺失的。

“基于特權(quán)的集團(tuán)游說(shuō)”是指具有政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的部門或公司對(duì)更高層政府部門的游說(shuō)，主要包括大型企業(yè)（特別是國(guó)有企業(yè)）對(duì)政府部門的游說(shuō)，和地方政府對(duì)中央政府的游說(shuō)。在這類游說(shuō)活動(dòng)中，進(jìn)行游說(shuō)的主體是以集團(tuán)形式出現(xiàn)的政治精英和經(jīng)濟(jì)精英階層。其所經(jīng)常使用的資源是本部門或集團(tuán)所具有的公權(quán)力、特權(quán)、或與相關(guān)政府部門的特殊關(guān)系。如壟斷國(guó)有企業(yè)對(duì)中央政府游說(shuō)對(duì)本企業(yè)進(jìn)行巨額的補(bǔ)貼或給予更多銀行貸款的方便；地方政府駐京辦事處對(duì)各部委的要項(xiàng)目、要資金的公關(guān)活動(dòng)等都屬此列。

“基于特權(quán)的個(gè)人游說(shuō)”則是指具有公權(quán)力的官員為求得晉升，或私營(yíng)企業(yè)主為了項(xiàng)目投資的方便，而對(duì)政府部門或官員個(gè)人進(jìn)行游說(shuō)的活動(dòng)。這種游說(shuō)活動(dòng)的主體是作為個(gè)體和為了個(gè)人目的而進(jìn)行的政治精英和經(jīng)濟(jì)精英。在缺乏必要的監(jiān)管的情況下，這種游說(shuō)活動(dòng)經(jīng)常與政府部門的腐敗行為聯(lián)系在一起。

“普通個(gè)人游說(shuō)”則是指作為政治和經(jīng)濟(jì)的非特權(quán)階層為了自身的利益而對(duì)政府部門或政府官員進(jìn)行的游說(shuō)。信訪、上訪，都可以被視為普通個(gè)人的游說(shuō)行為。在某種意義上，中小私營(yíng)企業(yè)主對(duì)于工商、稅務(wù)等部門的拉關(guān)系、走后門等行為，也可以歸于這樣的游說(shuō)活動(dòng)。

“基于公益的個(gè)人游說(shuō)”是最近幾年才出現(xiàn)的一種游說(shuō)行為。它指的是具有公益心的公民或公共知識(shí)分子，為了公共利益，針對(duì)具體的公共事件、法律法規(guī)而對(duì)代議制機(jī)關(guān)（如人大、政協(xié)）等部門或代表進(jìn)行游說(shuō)的行為。其具體方式有寫信訴求、通報(bào)信息、草擬提案、面見代表、在公共媒體發(fā)表意見等等。

另外兩種游說(shuō)形式“普通集團(tuán)游說(shuō)”和“公益集團(tuán)游說(shuō)”之所以缺乏，是因?yàn)槲覀儑?guó)家法律規(guī)范方面并不鼓勵(lì)社會(huì)利益集團(tuán)的出現(xiàn)，普通公民進(jìn)行橫向的利益結(jié)合，以集團(tuán)形式維護(hù)自身利益的制度環(huán)境并不具備。

這就使問題明顯地呈現(xiàn)出來(lái)了：在這個(gè)譜系中，游說(shuō)活動(dòng)呈現(xiàn)不平等的政治效果，即對(duì)于特權(quán)階層來(lái)說(shuō)，無(wú)論是集團(tuán)游說(shuō)還是個(gè)人游說(shuō)均較發(fā)達(dá)；而普通階層則主要依靠個(gè)人游說(shuō)，至于公益游說(shuō)則剛剛突入政治實(shí)踐，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

這樣的譜系之形成，與中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡有關(guān)，在很大程度上是政治權(quán)力集中的背景下，有限的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化與社會(huì)自由化并存的結(jié)果。在這種情況下，離政治權(quán)力越近，其獲得的利益也就越大；離政治權(quán)力越遠(yuǎn)，其獲得的利益就越小。

三、中美游說(shuō)政治的比較

相對(duì)于已經(jīng)發(fā)展到成熟階段的美國(guó)游說(shuō)政治來(lái)說(shuō)，這種中國(guó)特色的游說(shuō)政治，從產(chǎn)生動(dòng)因、主體結(jié)構(gòu)、法律規(guī)范、游說(shuō)形式、社會(huì)效果等幾個(gè)方面都與美國(guó)游說(shuō)政治有著相當(dāng)大的區(qū)別。

1.產(chǎn)生動(dòng)因不同

美國(guó)游說(shuō)活動(dòng)的興盛的背景是美國(guó)“人民主權(quán)”的傳統(tǒng)，以及人們通過選舉、分權(quán)、游說(shuō)等積極對(duì)政府施加影響的行動(dòng)長(zhǎng)期而廣泛地存在。在人民主權(quán)傳統(tǒng)的影響下，美國(guó)式民主政治對(duì)于公民參政過于寬松，從法律上和社會(huì)心理上容納了利益集團(tuán)政治參政，及其對(duì)公共決策的直接或間接影響；美國(guó)游說(shuō)政治加速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)包括：基本制度框架給游說(shuō)活動(dòng)提供了空間；美國(guó)的游說(shuō)活動(dòng)得到法律支持和規(guī)范；美國(guó)特有的結(jié)社民情和自治傳統(tǒng)；美國(guó)當(dāng)代政治游說(shuō)得到了社會(huì)運(yùn)動(dòng)的支持；美國(guó)近年利益集團(tuán)游說(shuō)政治的興起與政黨政治危機(jī)有關(guān)。人們參政的需求并未得到滿足。才轉(zhuǎn)而從選舉政治投身利益集團(tuán)政治。草根利益集團(tuán)的游說(shuō)活動(dòng)也規(guī)?；l(fā)展。

而中國(guó)游說(shuō)活動(dòng)興起的原因則恰恰相反，是由于正式的公民參政渠道缺乏或不通暢，使得民間利益訴求不得不走法律和制度之外的道路來(lái)影響公共決策。這使得中國(guó)的游說(shuō)活動(dòng)，特別是非特權(quán)的普通游說(shuō)和公益游說(shuō)，相對(duì)特權(quán)集團(tuán)和個(gè)人對(duì)政府政策的巨大影響，在一開始就處于弱勢(shì)位置。而更嚴(yán)重的是，其制度環(huán)境空間既小，所獲得的社會(huì)支持也不充分，無(wú)法形成持續(xù)發(fā)展的政治力量。

2.主體結(jié)構(gòu)不同

從參與游說(shuō)的利益群體結(jié)構(gòu)來(lái)看，美國(guó)的游說(shuō)活動(dòng)也以地方利益或私人利益為主，為大公司、財(cái)團(tuán)插手政府公共決策提供了途徑，至于公共利益游說(shuō)直到今天在美國(guó)政治中仍不能占優(yōu)勢(shì)。在進(jìn)行游說(shuō)的主體方面，集團(tuán)利益或部門利益占有優(yōu)勢(shì)，這是中國(guó)和美國(guó)的游說(shuō)政治中共有的現(xiàn)象。但與此同時(shí)，美國(guó)游說(shuō)的大門是向所有個(gè)人或結(jié)成集團(tuán)的社會(huì)利益群體敞開的。美國(guó)普通民眾游說(shuō)能力的強(qiáng)大其實(shí)來(lái)源于其自由結(jié)社成為利益集團(tuán)的能力強(qiáng)大。有色人種集團(tuán)、勞工集團(tuán)等這些原本在社會(huì)結(jié)構(gòu)中處于弱勢(shì)的集團(tuán)，經(jīng)由結(jié)社而成為能夠左右總統(tǒng)選舉結(jié)果的強(qiáng)大集團(tuán)。其游說(shuō)能力自然也強(qiáng)大到足以保障其自身利益。

而從中國(guó)游說(shuō)政治的譜系看來(lái)，作為游說(shuō)政治的主體，并不是每一個(gè)社會(huì)群體或利益集團(tuán)都有平等參政的機(jī)會(huì)。特別是集團(tuán)游說(shuō)在中產(chǎn)階級(jí)等普通人群游說(shuō)和公益游說(shuō)中的缺失，使這兩種游說(shuō)的效果與基于特權(quán)的游說(shuō)差距頗大。其結(jié)果就是，對(duì)于特權(quán)階層來(lái)說(shuō)，無(wú)論是集團(tuán)游說(shuō)還是個(gè)人游說(shuō)均較發(fā)達(dá)；而普通階層則主要依靠個(gè)人游說(shuō)，至于公益游說(shuō)（如兩會(huì)期間的場(chǎng)外游說(shuō)）則剛剛突入政治實(shí)踐，甚至難得對(duì)政治進(jìn)程產(chǎn)生實(shí)際影響。而游說(shuō)能力在社會(huì)各階層中的不公平分布，毫無(wú)疑問會(huì)拉大本已巨大的各基層、集團(tuán)之間的政治參與差距、權(quán)利差距和經(jīng)濟(jì)利益差距。

3.法律規(guī)制不同

在美國(guó)，人們?cè)缙谝矒?dān)心游說(shuō)活動(dòng)會(huì)為腐敗大開方便之門。而事實(shí)也確是如此，缺乏法律規(guī)范的游說(shuō)活動(dòng)在19世紀(jì)后期分別造成了一系列惡名昭著的腐敗案件，游說(shuō)往往被視為大財(cái)團(tuán)和政治精英之間的利益交易，游說(shuō)人員也往往被人們視為腐敗代理人，但從政府對(duì)利益集團(tuán)立法規(guī)制的指導(dǎo)思想上看，美國(guó)傾向于激勵(lì)性規(guī)制與監(jiān)管，即采用將游說(shuō)行為公開化、規(guī)范化的手段對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)行規(guī)制，而不是消滅利益集團(tuán)或游說(shuō)行為。如前文所述，美國(guó)在1938年頒布的《外國(guó)代理人登記法》，1946年頒布的《聯(lián)邦院外活動(dòng)法》，1978年通過的《政府操守法》，1989年通過的《政府倫理法修正案》，1995年頒布的《院外活動(dòng)公開法》，1998年通過的《游說(shuō)公開技術(shù)修正法》。這些在20世紀(jì)出臺(tái)的一系列法律都是著重于把游說(shuō)活動(dòng)透明化、公開化，試圖將絕大多數(shù)游說(shuō)活動(dòng)納入法律和制度的規(guī)范范圍。

中國(guó)對(duì)游說(shuō)活動(dòng)的法律規(guī)范主要體現(xiàn)為對(duì)個(gè)人化的普通游說(shuō)已經(jīng)做到有法可依，但對(duì)集團(tuán)化的游說(shuō)則進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，甚至使部分潛在的集團(tuán)游說(shuō)在實(shí)踐中不具有可能性。對(duì)普通個(gè)人游說(shuō)的法律法規(guī)包括2005年全面修訂和頒布的《信訪條例》。此外，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家信訪局聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于違反信訪工作紀(jì)律處分暫行規(guī)定》對(duì)信訪工作責(zé)任追究問題做出專門規(guī)定；2009年中辦、國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來(lái)訪的意見》《關(guān)于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》和《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》，把推動(dòng)信訪工作創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上升為制度規(guī)范。[7]但與此同時(shí)，對(duì)集團(tuán)化的普通游說(shuō)和公益游說(shuō)主體的約束卻比較嚴(yán)格。這方面立法規(guī)制的指導(dǎo)思想是約束性、限制性監(jiān)管，主要目的是加強(qiáng)政府對(duì)利益團(tuán)體的管理和管制，而非引導(dǎo)其積極、有序地活動(dòng)，對(duì)其自治能力的培育則很少涉及。在1989年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，政府對(duì)利益團(tuán)體的登記注冊(cè)和業(yè)務(wù)管理，實(shí)行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則，形成宏觀方面的登記管理和微觀方面的業(yè)務(wù)管理雙管齊下的嚴(yán)格體制。而在1998年《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中，強(qiáng)化管理的趨勢(shì)不僅沒有削弱反而得到增強(qiáng)。這些法律的立法指導(dǎo)思想同樣是建立在“控制型管理”的基礎(chǔ)之上，也建立在對(duì)被管理對(duì)象“不信任”“不成熟”的指導(dǎo)原則基礎(chǔ)之上。[2]從政策法規(guī)對(duì)于游說(shuō)政治的規(guī)范來(lái)說(shuō)，中國(guó)在這方面的法律尚屬空白。因?yàn)槿狈Ψ梢?guī)定彼此的權(quán)利、義務(wù)和行為邊界，游說(shuō)容易被扭曲為非正式政治、潛規(guī)則、甚至腐敗。

4.游說(shuō)形式和對(duì)象不同

美國(guó)成熟的游說(shuō)政治中，游說(shuō)者通過提供信息、面見決策者、發(fā)動(dòng)媒體等方式對(duì)公共政策的制定者進(jìn)行游說(shuō)。主要的游說(shuō)場(chǎng)所是代議制機(jī)構(gòu)?！罢尉Q定政策”這種理論上多少有些違反民主原則的行為得到了抑制。早期的游說(shuō)政治都屬于非正式的政治，也問題多多，但還是在很大程度上增進(jìn)了政治體系的彈性。使得游說(shuō)政治成為美國(guó)政治發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。至于后期成熟?guī)范的游說(shuō)活動(dòng)，則在選舉政治、政黨政治之外，提供了更多的社會(huì)影響政府的政治出口。

而在中國(guó)，“公益游說(shuō)”者還是將人大代表作為主要的游說(shuō)對(duì)象，但“基于特權(quán)的集團(tuán)游說(shuō)”和“基于特權(quán)的個(gè)人游說(shuō)”則以政府行政機(jī)構(gòu)高級(jí)官員作為主要的游說(shuō)對(duì)象。由于在中國(guó)的政府結(jié)構(gòu)中，由于行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)，立法機(jī)關(guān)并不在具體的政治操作中發(fā)揮明顯的作用，這也導(dǎo)致“基于特權(quán)的集團(tuán)游說(shuō)”和“基于特權(quán)的個(gè)人游說(shuō)”在實(shí)踐中更容易取得效果。而在游說(shuō)方式上，精英人群和集團(tuán)的基于特權(quán)的游說(shuō)以對(duì)政府官員個(gè)人的游說(shuō)作為重點(diǎn)，這就增加了政治腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。特別是在“基于特權(quán)的個(gè)人游說(shuō)”層面，產(chǎn)生腐敗的可能性更大。而從整體來(lái)看，游說(shuō)方式的參與受限，使得游說(shuō)活動(dòng)有被政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的壟斷的危險(xiǎn)。

5.與社會(huì)互動(dòng)情況不同

美國(guó)游說(shuō)政治、特別是公益游說(shuō)的發(fā)展，往往與大規(guī)模的社會(huì)運(yùn)動(dòng)聯(lián)系在一起。在政府層面的游說(shuō)活動(dòng)與社會(huì)層面的人民運(yùn)動(dòng)、媒體批判、公眾輿論、集團(tuán)行動(dòng)等相呼應(yīng)，使得游說(shuō)活動(dòng)具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)支持。而民選議員和行政機(jī)構(gòu)不得不因應(yīng)民眾的要求而對(duì)政策和法律進(jìn)行改變，在總體上長(zhǎng)期促進(jìn)了政治發(fā)展和社會(huì)發(fā)展。

而中國(guó)現(xiàn)存的四類游說(shuō)活動(dòng)則并沒有與社會(huì)層面的力量相呼應(yīng)。而中國(guó)社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，社會(huì)運(yùn)動(dòng)無(wú)序發(fā)展，也使得社會(huì)力量沒有發(fā)展，對(duì)游說(shuō)、特別是公益游說(shuō)無(wú)法形成支持。這是在中國(guó)“普通游說(shuō)”和“公益游說(shuō)”不發(fā)達(dá)的重要原因。

在上述與美國(guó)成熟的游說(shuō)政治比較的過程中，我們當(dāng)會(huì)發(fā)現(xiàn)游說(shuō)政治的一些問題，這些因游說(shuō)而引發(fā)的現(xiàn)實(shí)政治問題包括：社會(huì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步分化，政治腐敗的惡化，非理性政治參與的抬頭。

首先，在缺乏社會(huì)共識(shí)的情況下，游說(shuō)政治有可能導(dǎo)致社會(huì)的進(jìn)一步分化。即使是美國(guó)這樣成熟的游說(shuō)政治也在一定程度上扭曲了公共政策，對(duì)一些社會(huì)群體進(jìn)行了不公平的支持。例如，在過去的十年里，排列美國(guó)游說(shuō)投入前兩位的行業(yè)分別是金融保險(xiǎn)房地產(chǎn)業(yè)和醫(yī)療制藥行業(yè)，平均每年投入都超過3億美金。他們游說(shuō)的重點(diǎn)，涉及聯(lián)邦稅收的減免，放松或者廢除有關(guān)的法規(guī)限制，增加聯(lián)邦政府撥款、補(bǔ)貼等等。而這兩個(gè)行業(yè)，恰恰又是美國(guó)這一輪經(jīng)濟(jì)危機(jī)的始作俑者。[8]P73-78此外，進(jìn)行集團(tuán)游說(shuō)的群體并不多，利益集團(tuán)內(nèi)部充滿了“上層階級(jí)的偏見”。[9]P16而69%的低收入階層人員不屬于任何組織。[10]P71-96這說(shuō)明，游說(shuō)政治本身由于參與者的參與程度不同、對(duì)政府的影響不同，其所獲得的政治利益也就不同，容易造成階層和人群之間因政治利益的分殊而分化。

而在中國(guó)，這種精英階層與普通公民之間的差距更加明顯，能夠影響公共決策和不能影響公共決策的人群之間的差距越來(lái)越大。特別是普通民眾缺乏這樣的路徑保護(hù)自己的利益，發(fā)出自己的聲音。這也就可以解釋為什么在大的政策框架和中央領(lǐng)導(dǎo)人講話都傾向于普通民眾利益的時(shí)候，具體的部門政策的制定卻常常有損害民眾利益的情況發(fā)生。例如，地方政府和中央政府在房地產(chǎn)政策上的長(zhǎng)期分歧；公務(wù)員人群和其他人群在社會(huì)保障方面的不同安排等等，就很能說(shuō)明問題。

其次，在政治游說(shuō)缺乏法律規(guī)范和透明化安排的情況下，游說(shuō)可能為政治腐敗大開方便之門。美國(guó)游說(shuō)政治當(dāng)然也催生了很多腐敗現(xiàn)象，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。前文所述的2005年阿布拉莫夫（Abramoff）游說(shuō)腐敗案曝光就在華盛頓引發(fā)了一場(chǎng)政治地震。在為美國(guó)印第安族部落開辦的賭場(chǎng)向國(guó)會(huì)游說(shuō)的“兩邊通吃”的過程中，他獲得了數(shù)千萬(wàn)美元的暴利，但也正是這一游說(shuō)業(yè)務(wù)內(nèi)幕的敗露使他身敗名裂，不僅他自己被迫承認(rèn)了所犯的三項(xiàng)重罪，而且牽連出包括美國(guó)眾議院領(lǐng)袖湯姆·迪萊（Tom Delay）、眾議院共和黨行政委員會(huì)主席奈（Ney）在內(nèi)的20多名國(guó)會(huì)議員及助手。[8]P73-78

在法律規(guī)范和監(jiān)督機(jī)制到位的情況下，美國(guó)政治對(duì)游說(shuō)所產(chǎn)生的腐敗有很強(qiáng)的糾錯(cuò)能力。阿布拉莫夫案便使得美國(guó)相繼出臺(tái)法律打擊本已形成相當(dāng)規(guī)模的精英游說(shuō)團(tuán)體。奧巴馬更是在上臺(tái)伊使就把打擊不正當(dāng)?shù)挠握f(shuō)活動(dòng)，去除美國(guó)政治中利益集團(tuán)的不良影響作為重要的施政理念。這樣一來(lái)，游說(shuō)政治的負(fù)面影響就不至于危及到美國(guó)政治的根基。但在中國(guó)，這種糾錯(cuò)機(jī)制卻嚴(yán)重缺乏。在缺乏監(jiān)管的非正式政治和私下交易中，存在著利益集團(tuán)與人大代表、政協(xié)委員利益交換可能性。美國(guó)“卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)”的駐會(huì)學(xué)者裴敏欣認(rèn)為，中國(guó)有走向“分權(quán)化的掠取型國(guó)家”（decentralized predatory state）的危險(xiǎn)，即政府官員、特權(quán)集團(tuán)的私利將緩慢瓦解政治穩(wěn)定。[11]P55

最后，在缺乏社會(huì)運(yùn)動(dòng)支持的情況下，對(duì)平民游說(shuō)路徑的堵塞有可能造成非理性的政治參與。在中國(guó)游說(shuō)政治的譜系中，屬于平民游說(shuō)的“普通集團(tuán)游說(shuō)”和“基于公益的集團(tuán)游說(shuō)”是缺失的，這是中國(guó)現(xiàn)有法律體系對(duì)社會(huì)團(tuán)體管理方面的規(guī)定所決定的。而已有的“普通個(gè)人游說(shuō)”和“基于公益的個(gè)人游說(shuō)”則處于相當(dāng)弱勢(shì)的地位。這就使得正常的政治參與途徑被堵塞，社會(huì)集團(tuán)參政所具有的理性表達(dá)、過濾非理性民意等功能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。目前作為“普通個(gè)人游說(shuō)”的信訪制度并不能有效地處理來(lái)自普通民眾的“伸冤請(qǐng)?jiān)浮钡男枨螅瑢?dǎo)致很多群眾放棄和平游說(shuō)的參政形式，而尋求更為激烈的政治表達(dá)形式。中國(guó)群體性事件層出不窮，正是參政渠道不暢通的體現(xiàn)。

美國(guó)是通過上百年的時(shí)間，在應(yīng)對(duì)不同挑戰(zhàn)的過程中逐步完善了游說(shuō)政治的政策法律體系的，而如何在短時(shí)間內(nèi)應(yīng)對(duì)急劇擴(kuò)大的公民的組織化參政需求，并予以規(guī)范和引導(dǎo)，將是中國(guó)政治體制改革面臨的重要課題。

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