山東省民政廳

日本韓國養(yǎng)老服務(wù)特色及借鑒

山東省民政廳

為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)打造成一個強大的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，山東省民政廳與淄博、威海、濱州、聊城4市民政局組成考察團，于2015年10月29日至11月5日赴日韓對養(yǎng)老服務(wù)情況進行考察。日韓的養(yǎng)老服務(wù)很有特色，許多方面值得借鑒。

一、法律法規(guī)政策比較完善。日本從20世紀60年代起，先后出臺了《老人福利法》《老人保健法》《高齡老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》《介護保險法》《社會福祉士及介護士福祉法》《福利人才確保法》《關(guān)于社會福利服務(wù)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革》等，構(gòu)成了日本養(yǎng)老服務(wù)政策支持和立法保障體系。韓國自20世紀80年代開始高度關(guān)注老齡化問題，出臺了《老年人福利法》《高齡人雇傭促進法》《低出生高齡社會基本法》《老年人長期療養(yǎng)保險法》《老齡基本年金法》等。

二、長期護理保險作用突出。長期護理保險不同于醫(yī)療保險。老年人因病住院診治發(fā)生的費用屬于醫(yī)療保險范疇，出院后在養(yǎng)老機構(gòu)或居家康復期間發(fā)生的照護費用屬于長期護理保險范疇。長期護理重在為失能老人提供生活照料、康復護理、精神慰藉和臨終關(guān)懷等綜合性、專業(yè)化服務(wù)。日韓分別于2000年、2008年建立獨立于醫(yī)療保險之外的長期護理保險制度，屬于強制性社會保險。在規(guī)則制定、保費收繳及管理服務(wù)等方面實行中央政府和地方政府責任分擔管理體制。

一是中央政府發(fā)揮主導作用。長期照護保險整體方案、參保條件、受益資格標準、照護服務(wù)價格以及共同支付比例等由中央政府統(tǒng)一制定。政府將40歲及以上人口納入長期護理保險制度范圍，保費的50%由政府負擔（中央25%、都道府縣12.5%、市區(qū)町村12.5%），40%依靠各地上繳的介護保險承擔，使用者自付10%。參保和受益對象分為兩類：第一類為65歲及以上人口，不受收入水平、家庭情況等限制，均可享受該制度提供的所有服務(wù)；第二類為已購買醫(yī)療保險的40～64歲的人口，只有患與年齡有關(guān)的特殊疾病的人才能享受服務(wù)。日本和韓國均對老年人進行能力評估，根據(jù)不同照護等級享受相應(yīng)服務(wù)，照護服務(wù)接受者支付10%的總費用。

二是地方政府負責制度實施。保費收繳及管理、受益資格確定、照護等級評定等事項均由地方政府完成。各地根據(jù)本地實際，設(shè)定不同保費水平和提供不同服務(wù)內(nèi)容。服務(wù)申請流程嚴密，照護等級評定要求嚴格。申請者向地方照護保險認定審查機構(gòu)提出申請后，相關(guān)工作人員上門訪問，對申請者的生活、運動能力等指標進行調(diào)查，對照“支持需要”1～2級和“照護需要”1～5級的標準，對申請者需要照護的等級進行評定，并將等級評定結(jié)果和醫(yī)生診斷書送至照護認定審查委員會進行審查認定。

三是建立消費者選擇服務(wù)機制。制度設(shè)計以消費者為中心，在照護服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)供給方面，消費者享有自主選擇權(quán)。服務(wù)內(nèi)容可分為照護服務(wù)、器具租借和設(shè)施改建兩大類。照護服務(wù)包括居家照護、社區(qū)照護、機構(gòu)照護和預防性服務(wù)。其中，居家照護服務(wù)項目有訪問照護、上門洗澡、居家照護管理指導、日間照料、短期看護等13種服務(wù)項目。居家照護服務(wù)由專門照護人員上門服務(wù)；社區(qū)照護由社區(qū)內(nèi)的老人日托所、老人活動中心、醫(yī)療診所、保健康復中心等機構(gòu)為老人提供非長住照護服務(wù)；機構(gòu)照護則由福利、保健、療養(yǎng)型等機構(gòu)為老年人提供各種服務(wù)。為確保有限的資源用到最需要的老人身上，韓國老人申請入住養(yǎng)老院時，必須由政府部門指定的專業(yè)機構(gòu)進行“分級認證”：一級為缺乏生活自理的失能老人；二級為生活自理困難的部分失能老人；三級為基本生活能夠自理的老人。獲一級認證的老人為入住養(yǎng)老院首選，二級認證的作為候補人員，三級認證的老人則“居家養(yǎng)老”，或由社區(qū)“托老所”照護。

三、護理人員職業(yè)化、專業(yè)化。日本介護護理人員的從業(yè)要求和薪資由法律保證，并不斷規(guī)范化。介護保險的從業(yè)者包括介護保險管理人員和介護服務(wù)人員。前者負責根據(jù)申請使用人的健康狀況制定介護服務(wù)標準以及介護費用的核算與管理，由具有醫(yī)療、保健、福利等工作經(jīng)驗的人員經(jīng)過國家統(tǒng)一培訓和認證考試后擔任。后者承擔老年人照護工作，介護士必須經(jīng)過專業(yè)知識和技能培訓， 到指定機構(gòu)臨床實踐，通過國家資格認證考試。由專業(yè)介護人員負責長期照護服務(wù)管理是日本養(yǎng)老服務(wù)制度的突出特點，也是護理保險制度取得成功的一個重要因素。申請人得到照護資格和等級認定后，可自主選擇一名當?shù)卣峁┑膶I(yè)介護人員，為其照護服務(wù)的具體實施進行規(guī)劃。專業(yè)介護人員根據(jù)照護等級評定結(jié)果、醫(yī)生的建議和照護需求者實際情況，制定一份合理的照護服務(wù)計劃，交有關(guān)機構(gòu)實施并予以監(jiān)督。在薪酬激勵方面，實行工資和資格掛鉤機制，初級入職者年薪約19萬日元，高級介護士年薪可達35萬日元。但總體來看，介護士工資水平仍然較低，與社會平均工資1830日元/小時相比，介護士平均工資只有1230日元/小時，加上工作強度和環(huán)境精神壓力大，年輕人不愿加入到護理行業(yè)，從業(yè)人員流動性強、缺口很大。

四、養(yǎng)老機構(gòu)小規(guī)模、連鎖化。幾十年來，市場需求的演進倒逼日本養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不斷自我革新，從最初的高端大規(guī)模養(yǎng)老地產(chǎn)盛行，發(fā)展至中檔次的小規(guī)模、多功能、連鎖化養(yǎng)老機構(gòu)成為主流，據(jù)日中經(jīng)貿(mào)中心介紹，目前日本全國的養(yǎng)老機構(gòu)，30張床位以下的占50%以上。如倍樂生集團運營著276家養(yǎng)老機構(gòu)，為13400位老人提供服務(wù)，成為日本運營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量最多的企業(yè)，產(chǎn)值規(guī)模達867億日元。倍樂生集團的養(yǎng)老院都建在老人們多年熟悉的市中心住宅區(qū)，24小時看護，家屬可以隨時來看望老人。日立學館提供家庭護理、日內(nèi)護理、失智護理、殘疾護理、上門護理和洗浴等服務(wù)，還開辦護理學校，銷售出租護理設(shè)備，銷售保健產(chǎn)品，并提供家政、配餐和私人護理服務(wù)，共有802家機構(gòu)。神奈川縣茅崎市養(yǎng)老院為住宅型收費養(yǎng)老院，為日本最大建筑企業(yè)大和地產(chǎn)集團全資建設(shè)，并由專業(yè)社會養(yǎng)老企業(yè)SNATOMI株式會社運營管理，住宅居室設(shè)計、家居用品設(shè)計、餐飲配備、看護和服務(wù)人員培訓等都十分細致專業(yè)。機構(gòu)房間（床位）采取外租或由老年人購買等方式運營管理，目前日本約90%的養(yǎng)老機構(gòu)為此類型。該機構(gòu)建筑面積6215平方米，床位60張，餐廳、娛樂活動、康復護理等功能齊全，并與附近三家醫(yī)療機構(gòu)簽訂合作服務(wù)協(xié)議。收費采取按年齡段收取會員費的方式，會員費從1000萬日元至4000萬日元不等，可獲得一定年限的房間使用權(quán)，再按每月約18萬日元扣除生活和護理費，交會員費越多每月扣除的數(shù)額越少，老人去世后剩余會費可繼承。養(yǎng)老院主辦方通常將各服務(wù)項目外包給專門企業(yè)，養(yǎng)老設(shè)施社會化建設(shè)和運營的過程，也帶動了老人用品專賣、老年餐飲專營、老人之家管理咨詢、養(yǎng)老服務(wù)人員培訓等行業(yè)企業(yè)的發(fā)展，催生出一個以養(yǎng)老設(shè)施為核心的“養(yǎng)老院經(jīng)濟”產(chǎn)業(yè)鏈。

五、養(yǎng)老產(chǎn)品用品市場發(fā)達。日韓兩國均有發(fā)育完善的養(yǎng)老產(chǎn)品用品市場，品種豐富，充分考慮人性化需求，老年人家庭、養(yǎng)老機構(gòu)和公共設(shè)施等領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，為機構(gòu)、社區(qū)和居家養(yǎng)老提供了有效支持。根據(jù)日本老年服務(wù)振興會的分類，老年產(chǎn)品可劃分為17個門類，包括家庭護理、家庭洗浴、送餐服務(wù)、老人搬運、老人用品的租借和銷售、老人臨時寄養(yǎng)、養(yǎng)老培訓、投訴和信息提供、緊急呼叫服務(wù)、收費老人院、老人公寓、老年住宅建設(shè)與裝修、金融保險商品、老年讀物、老年教育、旅游等。大阪南港“ATC忘年中心”展覽有豐富的為克服年齡和生理缺陷等問題而開發(fā)的保健、福利、護理等領(lǐng)域的適老產(chǎn)品用品。松下公司發(fā)揮自身擁有優(yōu)質(zhì)家電產(chǎn)品的優(yōu)勢，研制和銷售電動護理用床、電動輪椅、適老家裝產(chǎn)品等，并積極參與老年租賃住宅投資經(jīng)營，在產(chǎn)品研發(fā)、銷售、使用等環(huán)節(jié)和養(yǎng)老服務(wù)密切結(jié)合。日本還把開發(fā)護理老人的機器人提上日程，雖然目前因價格昂貴難以大范圍推廣，但前景看好，目前市場規(guī)模約為1.67億美元，預計2035年將增至40.4億美元。

六、政府重視養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。人口老齡化導致日本勞動力數(shù)量越來越少，迫使政府調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，第三產(chǎn)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)受益快速發(fā)展。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，日本養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與老年人口的增加成正比例關(guān)系，1970年日本正式進入老齡化社會，其養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)開始萌芽，政府在這一時期大力鼓勵養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；進入80年代后，厚生省成立了老齡產(chǎn)業(yè)室，老齡商品和服務(wù)的供應(yīng)商在厚生省和通產(chǎn)省指導下成立了老齡商務(wù)發(fā)展協(xié)會，逐漸形成一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模；90年代形成成熟的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場，擁有一整套行業(yè)標準；進入21世紀之后，日本的老齡產(chǎn)業(yè)在市場規(guī)模、社會功能、從業(yè)人員的專業(yè)化和生產(chǎn)技術(shù)裝備的專門化等方面都高度發(fā)達，產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入了擴張期，目前產(chǎn)業(yè)規(guī)模約為39兆日元，并以4%～5%的年增長率穩(wěn)定成長，至2025年將成為擁有112～155兆日元（按現(xiàn)行匯率折合1兆美元上下）巨大規(guī)模的支柱產(chǎn)業(yè)。韓國政府在1999年根據(jù)《韓國保健產(chǎn)業(yè)振興法》設(shè)立了一個副部級國策研究機構(gòu)——韓國保健產(chǎn)業(yè)振興院，隸屬于保健福祉部，其宗旨是培育韓國的醫(yī)療保健產(chǎn)業(yè)。該機構(gòu)現(xiàn)有職員300余名，其中80%以上具有碩士和博士學位，正發(fā)揮著保健產(chǎn)業(yè)智庫的作用。2011年制訂了醫(yī)療綜合產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展計劃，由政府和民間共同投資1.1萬億韓元，打造2個尖端醫(yī)療產(chǎn)業(yè)區(qū)，其中的五松尖端綜合醫(yī)療園區(qū)位于韓國新行政區(qū)世宗市附近，已經(jīng)具有相當規(guī)模。另外，日韓兩國利用其尖端醫(yī)療技術(shù)和良好服務(wù)優(yōu)勢，正在大力發(fā)展觀光醫(yī)療產(chǎn)業(yè)，吸引國外高端客戶體檢治療康復。

在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面，日韓同受中華文化影響，都非常重視家庭，他們在應(yīng)對人口老齡化、發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面的經(jīng)驗值得借鑒。

強化社區(qū)居家養(yǎng)老。學習日本養(yǎng)老機構(gòu)小規(guī)模、多功能、連鎖化經(jīng)營模式，以縣市區(qū)為單位集中發(fā)展3 至5處高水平大型養(yǎng)老機構(gòu)，由其對公辦養(yǎng)老機構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院進行托管，逐步向城市日間照料中心和農(nóng)村幸福院延伸，依托大型機構(gòu)層層托管形成城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，同步實施“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”，形成線上線下相結(jié)合的OTO服務(wù)模式，推進社區(qū)居家養(yǎng)老一體化。

提升人才培養(yǎng)水平。養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才數(shù)量少、層次低是制約山東養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的突出因素，也是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品有效供給不足的重要原因。應(yīng)促進日韓與山東相關(guān)院校、培訓基地、養(yǎng)老機構(gòu)等開展合作辦學教學，進行多元化深層次的合作，提升養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)水平。

探索建立長期護理保險制度。隨著老齡化形勢日趨嚴峻，高齡化、空巢化和家庭小型化引發(fā)的老年人護理、生活照料等問題日益顯現(xiàn)，已成為社會廣泛關(guān)注的重要民生問題。要按照黨的十八屆五中全會部署要求，選擇部分經(jīng)濟條件好的地區(qū)，借鑒日韓等國家和地區(qū)的實踐經(jīng)驗，率先探索建立有效、可持續(xù)的長期護理保險制度。