張琳琳

摘 要 水利工程實(shí)施PPP模式，能減輕政府建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)，能更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。但由于水利工程的公益性，回報(bào)收益有限且期限較長(zhǎng)，在實(shí)施PPP模式中存在一定難度和問(wèn)題。本文主要針對(duì)水利工程實(shí)施PPP模式存在的問(wèn)題及對(duì)策進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞 水利工程 PPP模式 問(wèn)題對(duì)策

水利工程是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，具有很強(qiáng)的公益性，且投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、盈利能力弱，現(xiàn)階段主要以政府投資為主，社會(huì)資本參與程度較低。PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下，提高了社會(huì)公共事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。有利于建立健全水利多渠道投融資機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，加快重大水利工程建設(shè)，提高效率，降低風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步提升水利建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理水平和服務(wù)效率，達(dá)到最優(yōu)的投資回報(bào)及社會(huì)公共效益。

一、PPP模式定義

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對(duì)價(jià)。PPP是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，而共同建立的公私合營(yíng)的一種投資模式。PPP模式適用于規(guī)模較大具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且可建立長(zhǎng)期合同關(guān)系的項(xiàng)目。

二、PPP模式在水利工程中的實(shí)施方式

PPP模式一般分為兩種支付方式：一是政府付費(fèi)，即政府直接購(gòu)買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)；二是使用者付費(fèi)，即企業(yè)或私人購(gòu)買基礎(chǔ)設(shè)施提供的服務(wù)。政府通過(guò)投資引導(dǎo)、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式和措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本積極投入?yún)⑴c水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，既有利于快速有效地減輕地方政府財(cái)政壓力，推動(dòng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化配置，也有利于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)將由政府和社會(huì)資本共同分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險(xiǎn)。從而有效緩解傳統(tǒng)投融資模式存在“融資平臺(tái)債務(wù)高、公共供給效率低、私人資本進(jìn)入難”的問(wèn)題。

建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股和控股等形式參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。同時(shí)，由于水利工程項(xiàng)目多屬于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，缺乏“使用者付費(fèi)”的基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)社會(huì)公益性，投資回收效益期限較長(zhǎng)，主要還應(yīng)依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本。

三、PPP模式在水利工程運(yùn)用中存在的問(wèn)題

第一，政府資金通過(guò)直接注資或者投資補(bǔ)助的形式，可以大大緩解外來(lái)投資者的資金壓力，降低投資成本，從而提高運(yùn)營(yíng)收益。但是，當(dāng)前面臨的實(shí)際困難是，政府越來(lái)越強(qiáng)化預(yù)算管理，每一筆資金支出都要有上一年度的預(yù)算作為依據(jù)。另外，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，財(cái)政支出嚴(yán)重不足，難以對(duì)水利市場(chǎng)化項(xiàng)目給予資金支持。

第二，對(duì)經(jīng)營(yíng)收益不足以覆蓋成本的PPP項(xiàng)目，政府給予適當(dāng)?shù)倪\(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，可有效改善項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況。但是，根據(jù)國(guó)務(wù)院于2014年底下發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)

〔2014〕62號(hào)），國(guó)家要對(duì)各地制定的稅收、非稅等收入和財(cái)政支出等方面的優(yōu)惠政策進(jìn)行全面清理，使財(cái)政補(bǔ)貼又遭遇政策障礙。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有足夠的財(cái)力對(duì)PPP項(xiàng)目給予補(bǔ)貼。

第三，政府多方面出臺(tái)相關(guān)政策文件，提出要完善價(jià)格機(jī)制。但事實(shí)是，水、電、氣等公共服務(wù)產(chǎn)品價(jià)格的定價(jià)權(quán)掌握在政府手里，調(diào)價(jià)要進(jìn)行聽證程序，要考慮CPI和民怨。結(jié)果是，調(diào)價(jià)難以落實(shí)，多數(shù)供水企業(yè)常年虧本經(jīng)營(yíng)，從而影響了供水質(zhì)量和供水安全。

第四，盡管三部委的《意見》提出要對(duì)水利PPP項(xiàng)目給予金融支持，但金融支持的主體是銀行，是經(jīng)營(yíng)主體，目前不管是國(guó)有銀行還是股份制銀行，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)極強(qiáng)，政策慣性大，還無(wú)法適應(yīng)目前國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的積極導(dǎo)向。銀行認(rèn)為水利PPP項(xiàng)目的還款來(lái)源單一，缺乏變現(xiàn)的抵押物，從而很難給予貸款支持。

四、PPP模式在水利工程應(yīng)用中的對(duì)策

由于水利工程多公益性，回報(bào)收益有限且期限較長(zhǎng)，同時(shí)加上出臺(tái)政策文件原則性內(nèi)容較多，具體到投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、價(jià)格機(jī)制等配套內(nèi)容不夠具體和細(xì)化，在實(shí)際操作中沒(méi)有明確的收益預(yù)期，難以吸引社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)領(lǐng)域。本著盤活工程存量資產(chǎn)，降低項(xiàng)目融資成本，減輕政府財(cái)政壓力，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)利益，滿足項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益的原則，筆者認(rèn)為PPP模式必須在一定程度上保證社會(huì)資本“有利可圖”。無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府必須給予投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，才能吸引到社會(huì)資本的投入，進(jìn)而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)，雙方形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。水利建設(shè)的投融資改革更適合首先在城市水務(wù)中開展。應(yīng)從如下幾點(diǎn)入手：

第一，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用。水利工程的建設(shè)投資，按功能、效益進(jìn)行合理分?jǐn)偤突I措，公益性部分政府負(fù)責(zé)基礎(chǔ)投資和建設(shè)，形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸政府所有?？梢约s定不參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益的分配，從而更好吸引和帶動(dòng)社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和有實(shí)力企業(yè)積極參與水利工程建設(shè)。

第二，完善項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼管理。公益性較強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目的可回收資本不足以彌補(bǔ)成本和收益，但社會(huì)效益較好，防洪、防災(zāi)效益比較明顯的重大水利項(xiàng)目，對(duì)工程維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)等政府應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

第三，完善價(jià)格形成機(jī)制。目前，水利工程農(nóng)業(yè)灌溉供水、農(nóng)村飲水安全、發(fā)電等價(jià)格水平偏低、收取難度較大，回收資金額不能補(bǔ)償所發(fā)生成本的費(fèi)用，難以體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系等問(wèn)題。可以探索由項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)主體與用戶協(xié)商定價(jià)，完善由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，既要考慮社會(huì)資本的合理回報(bào)，又要考慮用戶承受能力、社會(huì)公眾利益等。價(jià)格調(diào)整不到位時(shí)，政府可根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)安排財(cái)政性資金對(duì)運(yùn)營(yíng)單位進(jìn)行合理補(bǔ)償。

第四，提供低成本的資金支持，拓寬還貸來(lái)源。考慮為水利工程建設(shè)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定、相對(duì)低成本的資金支持，增強(qiáng)水利工程融資能力，允許水利建設(shè)貸款以項(xiàng)目自身收益、借款人其他經(jīng)營(yíng)性收入等作為還款來(lái)源，允許以水利、水電等資產(chǎn)作為合法抵押擔(dān)保物。

第五，利用政府資源可以考慮在稅收、建設(shè)用地等方面給予較大的優(yōu)惠政策，從而加大社會(huì)資本的吸引力，提高社會(huì)資本投入水利工程建設(shè)的積極性。

為了確保水利工程公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，規(guī)范社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，確保水利工程公益性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本具有逐利性和不穩(wěn)定性等特點(diǎn)。還需健全和規(guī)范企業(yè)運(yùn)行管理、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量控制、財(cái)務(wù)、用工等管理制度，不斷提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。

（作者單位為新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局）