劉　顏　楊德才

國(guó)企改革：最優(yōu)化目標(biāo)、困境及其路徑選擇

劉顏楊德才

內(nèi)容提要：國(guó)有企業(yè)改革是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大環(huán)節(jié)，是一個(gè)從微觀層面搞活企業(yè)主體轉(zhuǎn)換到宏觀層面整體推進(jìn)配套體制改革、從舊企業(yè)制度框架微調(diào)轉(zhuǎn)換到變革企業(yè)基本制度的制度變遷過(guò)程，其變遷的路徑選擇是“試錯(cuò)式”的，具有典型的中國(guó)特色。意識(shí)形態(tài)的滯后、利益集團(tuán)的阻擾等因素使得國(guó)企制度變遷陷入路徑依賴，再加上頂層設(shè)計(jì)的缺失，國(guó)企改革道路呈現(xiàn)曲折反復(fù)的特點(diǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)化目標(biāo)。該文基于現(xiàn)代企業(yè)理論，注重從微觀方面對(duì)國(guó)有企業(yè)性質(zhì)與目標(biāo)進(jìn)行分析，闡明國(guó)企改革的階段性特征，并試圖運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論探究國(guó)有企業(yè)改革路徑選擇與演變問(wèn)題。

國(guó)企改革路徑依賴意識(shí)形態(tài)利益集團(tuán)頂層設(shè)計(jì)

國(guó)有企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體，是實(shí)現(xiàn)資源配置的基本經(jīng)濟(jì)單位。改革開放30多年來(lái)，中國(guó)國(guó)企改革取得了較大成就。截至2014年，89.18％的中央企業(yè)及其下屬企業(yè)完成改制，52％的中央企業(yè)及其子企業(yè)通過(guò)引入非公有資本等方式逐漸形成混合所有制企業(yè)，相當(dāng)數(shù)量的國(guó)企已經(jīng)由過(guò)去的政府附屬物轉(zhuǎn)換為充滿活力的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，微觀經(jīng)濟(jì)主體再造的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)（蘭軍，2014）。然而，近幾年從公司治理結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、股份制等方面進(jìn)行改革所釋放出的制度紅利逐漸減弱，現(xiàn)階段國(guó)企改革實(shí)踐面臨新的問(wèn)題。重新認(rèn)識(shí)國(guó)企的特殊性質(zhì)及其目標(biāo)，系統(tǒng)地對(duì)30年來(lái)國(guó)企改革路徑進(jìn)行總結(jié)，明確未來(lái)改革思路與方向，對(duì)于進(jìn)一步深化改革的信心與決心、提高決策的科學(xué)性與系統(tǒng)性，具有重要意義。

由于國(guó)企改革模式和方法的不確定，改革思想并未統(tǒng)一，每一具體階段都存在關(guān)于改革取向和措施的激烈爭(zhēng)論，在一定程度上影響著總體改革目標(biāo)和路徑的選擇及演變，在辯論中整理思路，根據(jù)實(shí)踐效果逐步調(diào)整。經(jīng)過(guò)30多年的改革實(shí)踐，大部分理論主張通過(guò)實(shí)踐進(jìn)行了驗(yàn)證，雖然取得了一定效果，但是國(guó)企效率低下、行政腐敗等問(wèn)題仍然未得到解決，其原因何在，未來(lái)全面深化改革階段國(guó)企改革該如何進(jìn)行？這些仍然是理論研究與實(shí)踐領(lǐng)域亟需解決的重大問(wèn)題。本文將從國(guó)企改革現(xiàn)狀出發(fā)，對(duì)改革的階段及其特征進(jìn)行簡(jiǎn)單回顧，并利用經(jīng)濟(jì)學(xué)企業(yè)理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論分析國(guó)企改革效率最優(yōu)化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的原因，探究未來(lái)改革的路徑與方向。

一、我國(guó)國(guó)企改革的階段劃分及其特征分析

1.國(guó)有企業(yè)制度變遷的改革歷程

第一階段（1978-1986年）擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)階段。通過(guò)利潤(rùn)留成制、利改稅、撥改貸等制度安排賦予企業(yè)一定的自主權(quán)，重點(diǎn)對(duì)國(guó)家與企業(yè)的委托—代理關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。這種“放權(quán)讓利”式改革初期極大地激發(fā)了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，四川省100個(gè)工業(yè)試點(diǎn)企業(yè)在1979年前兩個(gè)季度實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)同期增長(zhǎng)21.8％，比非試點(diǎn)企業(yè)的平均增幅高出1倍以上（董輔礽，1999）。但是，由于缺乏有效的企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，企業(yè)的投資擴(kuò)張無(wú)法得到約束，國(guó)家財(cái)政出現(xiàn)嚴(yán)重赤字。為了解決國(guó)家利益和企業(yè)利益分配的沖突，國(guó)企改革轉(zhuǎn)向推行企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。

第二階段（1987-1992年）推行企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離。承包制按照“包死基數(shù)、保證上交、超收自留、欠收自補(bǔ)”的原則對(duì)國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系進(jìn)行重新界定，承襲擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)思路的同時(shí)保證國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn) （陳波，1999）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1987年底，國(guó)有大中型工業(yè)企業(yè)中實(shí)行承包制的達(dá)到了77.6％（王海波，2005）。國(guó)企持續(xù)虧損的局面得到改善，1989年財(cái)政收入增長(zhǎng)率達(dá)到13.1％，后期的一系列制度安排都在承包制基礎(chǔ)上產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)，國(guó)企改革道路陷入了路徑依賴狀態(tài)。

第三階段（1993-2003年）國(guó)企改革的制度創(chuàng)新階段。前兩個(gè)階段改革的實(shí)踐使我們認(rèn)識(shí)到，既有制度框架下的放權(quán)讓利不能從根本上解決國(guó)企的問(wèn)題，必須進(jìn)行制度層面的調(diào)整與創(chuàng)新，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立正是這一時(shí)期制度創(chuàng)新的表現(xiàn)。①西方的現(xiàn)代企業(yè)制度以私有制為基礎(chǔ)，企業(yè)財(cái)產(chǎn)由社會(huì)資本聚集而成，用股權(quán)替代企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。而中國(guó)的現(xiàn)代企業(yè)制度是在公有制條件下，借鑒西方現(xiàn)代企業(yè)制度中的公司治理結(jié)構(gòu)、股權(quán)結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，在保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的前提下實(shí)現(xiàn)企業(yè)出資多元化，是一個(gè)重大的制度創(chuàng)新過(guò)程。這一階段改革的主要措施包括：公司制改革、優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、國(guó)企戰(zhàn)略性重組（抓大放?。┑?。

第四階段 （2004年至今）國(guó)企改革制度完善階段。經(jīng)過(guò)前三個(gè)階段的改革與發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)制度的制度框架基本建立，國(guó)企改革進(jìn)入制度完善階段。本階段主要以中央企業(yè)和大企業(yè)為改革對(duì)象，通過(guò)股份制這一重要的公有制實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。制度安排方面，宏觀層次主要是建立有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，微觀層次上注重發(fā)展大型國(guó)有企業(yè)主要業(yè)務(wù)，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

2.國(guó)企改革的總體路徑

國(guó)企改革的最終目標(biāo)是將國(guó)企從行政附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束和自我發(fā)展的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，充分發(fā)揮國(guó)企這種經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)屬性。改革在不同階段實(shí)施了不同制度安排，但總體而言，均是圍繞“一個(gè)中心”、“兩條基本思路”、“四層關(guān)系處理”進(jìn)行。國(guó)企改革走的是漸進(jìn)式道路，經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)—推行企業(yè)經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制—建立現(xiàn)代企業(yè)制度—制度完善的改革道路，這一系列制度安排均是圍繞對(duì)企業(yè)放權(quán)讓利中心點(diǎn)進(jìn)行。改革具體實(shí)踐分化為兩條基本思路，一條是推行私有化，②狹義的“私有化”是政府將國(guó)有企業(yè)出售給私營(yíng)企業(yè)或者個(gè)人，而廣義的“私有化”意味著國(guó)企產(chǎn)權(quán)和控制權(quán)的轉(zhuǎn)移。通過(guò)私有化提高國(guó)企的生產(chǎn)效率；另一條是繼續(xù)完善公有制，在堅(jiān)持公有制的前提條件下不斷完善產(chǎn)權(quán)改革。改革始終堅(jiān)持處理下列幾層關(guān)系：一是企業(yè)與政府的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企分離；二是企業(yè)與市場(chǎng)的關(guān)系，使企業(yè)真正成為服務(wù)市場(chǎng)的主體；三是企業(yè)內(nèi)部關(guān)系，完善公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；四是企業(yè)與外部制度環(huán)境的關(guān)系，為國(guó)有企業(yè)發(fā)展?fàn)I造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

表1　國(guó)有企業(yè)改革歷程中的重要制度安排

對(duì)30多年國(guó)企改革制度變遷過(guò)程的分析可以發(fā)現(xiàn)，改革是一個(gè)不斷實(shí)踐、不斷積累經(jīng)驗(yàn)、分階段確定目標(biāo)和路徑的制度變遷過(guò)程。在前三個(gè)階段，每隔3年左右便會(huì)有重大的政策調(diào)整，改革方案不斷被否定和更迭。最初實(shí)行“利潤(rùn)留成、盈虧包干”的利潤(rùn)留成制造成企業(yè)苦樂(lè)不均，利改稅政策實(shí)際是對(duì)利潤(rùn)留成制的否定，但并不是單純改革的倒退，而是從上繳的利潤(rùn)中分離出所得稅部分。承包制要求擴(kuò)大企業(yè)剩余所有權(quán)，是否定之否定過(guò)程，是對(duì)利潤(rùn)留成制的某種恢復(fù)（劉小玄，2008）。第三階段的稅利分流和分稅制改革政策實(shí)際上又否定了承包制，將改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向建立統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。直至1993年中共十四屆三中全會(huì)，國(guó)企改革政策反復(fù)不定的局面才逐漸結(jié)束，進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的變革階段。改革的漸進(jìn)性和反復(fù)性增加了改革成本，使國(guó)民付出了巨大的代價(jià)，包括經(jīng)濟(jì)利益的受損和社會(huì)公平正義的損害。初期改革目標(biāo)的不確定以及政策反復(fù)導(dǎo)致制度變革缺乏連續(xù)性，制度變遷沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。

二、我國(guó)國(guó)企改革效率最優(yōu)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的原因分析

企業(yè)的本質(zhì)是以利潤(rùn)為目標(biāo)的獨(dú)立市場(chǎng)主體，追求收入最大化與成本最小化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，國(guó)有企業(yè)的建立是為了完成政府部門任務(wù)，其并不與市場(chǎng)產(chǎn)生直接聯(lián)系。國(guó)企改革過(guò)程中，制度設(shè)計(jì)者和參與者力圖通過(guò)一系列制度安排解除國(guó)企歷史負(fù)擔(dān)，改善外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，明確其產(chǎn)權(quán)邊界，但國(guó)有企業(yè)仍未蛻變成真正獨(dú)立的市場(chǎng)主體，不能有效參與競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效率最優(yōu)化目標(biāo)。這主要?dú)w結(jié)為以下幾點(diǎn)原因。

1.意識(shí)形態(tài)滯后

意識(shí)形態(tài)實(shí)際上是一種非正式制度安排，良好的意識(shí)形態(tài)可以降低制度的實(shí)施成本和摩擦成本，保障正式制度的順利實(shí)施。在傳統(tǒng)觀念中，國(guó)企等同于國(guó)有經(jīng)濟(jì)，所以人們強(qiáng)烈要求鞏固和提高國(guó)企在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的作用，使國(guó)企改革跳不出姓“資”還是姓“社”的思想框框。要將國(guó)企通過(guò)民營(yíng)化改造為正式的市場(chǎng)主體，在意識(shí)形態(tài)方面面臨兩個(gè)阻礙：一方面是對(duì)“公有制”數(shù)與量的認(rèn)識(shí)。國(guó)企改革初始便產(chǎn)生了 “公”與“私”觀念上的沖突，國(guó)企被視為社會(huì)主義公有制的重要組成部分，人們普遍認(rèn)為，公有制要在數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢(shì)。關(guān)于“公”“私”的認(rèn)識(shí)以及沖突束縛了企業(yè)制度的創(chuàng)新，成為推動(dòng)改革的巨大阻力。另一方面是對(duì)“國(guó)計(jì)民生”的認(rèn)識(shí)（楊德才，2009）。部分時(shí)期國(guó)企改革之所以發(fā)展緩慢，一個(gè)重要原因是人們以某些行業(yè)或企業(yè)涉及“國(guó)計(jì)民生”而阻礙改革的深化，提高制度變遷的實(shí)施成本。上述意識(shí)形態(tài)無(wú)疑構(gòu)成了企業(yè)變遷過(guò)程中的認(rèn)識(shí)障礙，成為反對(duì)變革者所憑借的強(qiáng)大的思想武器，破壞了進(jìn)一步深化改革的合法性。除此之外，我國(guó)傳統(tǒng)文化提倡平均主義，改革前“一大二公”的所有制結(jié)構(gòu)是這種傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的集中體現(xiàn)。我國(guó)企業(yè)開展的以效率為方向的改革，注重通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，這一過(guò)程勢(shì)必?fù)p害公平，導(dǎo)致收入分配失衡和兩極分化，遭到了一部分人的抵制和阻礙。

國(guó)企制度變遷需要打破舊制度框架，建立新制度體系，這首先依賴于思想的解放與觀念的更新。意識(shí)形態(tài)內(nèi)化于根深蒂固的傳統(tǒng)文化中，其改變較為緩慢，舊的意識(shí)形態(tài)仍然對(duì)社會(huì)生活和思想認(rèn)識(shí)方方面面產(chǎn)生影響，阻礙人們改革的實(shí)踐。意識(shí)形態(tài)變遷時(shí)滯破壞了深化國(guó)企改革的合法性，使得改革的措施達(dá)不到預(yù)期效果，成為國(guó)企改革進(jìn)程中處于深層的思想阻力，導(dǎo)致制度變遷呈現(xiàn)漸進(jìn)性（楊德才，2007）。

2.國(guó)有企業(yè)改革的路徑依賴

除了意識(shí)形態(tài)的影響，路徑依賴是決定我國(guó)漸進(jìn)式國(guó)企改革道路最重要的因素。改革以來(lái)，國(guó)有企業(yè)制度變遷對(duì)前一階段企業(yè)制度既有否定，又有繼承與發(fā)展。國(guó)企改革之初，為了降低制度變遷成本，便于改革措施的推行，國(guó)企走上了不變更企業(yè)制度前提下的改變微觀經(jīng)營(yíng)機(jī)制、對(duì)企業(yè)走上放權(quán)讓利的制度變遷道路。一旦走上了這條改革道路，其產(chǎn)生的自我強(qiáng)化機(jī)制便要求進(jìn)一步放權(quán)讓利。1988年開始的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)承包制仍然局限于對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理方式的變革，延續(xù)了放權(quán)讓利的基本思路。同時(shí)，由于受到傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)、利益集團(tuán)等制約，社會(huì)內(nèi)部缺乏沖破這種“鎖定”狀態(tài)的力量，國(guó)企制度變遷陷入在原有制度框架下修修補(bǔ)補(bǔ)的低效率狀態(tài)，直到西方現(xiàn)代企業(yè)制度的引入，才使國(guó)企改革沖破舊的路徑，步入制度創(chuàng)新的改革時(shí)期。此外，我國(guó)國(guó)企是政府一元出資的企業(yè)，行政附屬程度要高于西方國(guó)家。1993年我國(guó)對(duì)國(guó)企進(jìn)行股份制改造，表面上所有權(quán)得到分散，但是國(guó)有股“一股獨(dú)大”的問(wèn)題出現(xiàn)且難以解決。初始選擇的路徑影響了后期的路徑選擇，所以國(guó)有獨(dú)資公司成為國(guó)企股份制改造中大多數(shù)企業(yè)采取的改革方式。

3.既得利益集團(tuán)對(duì)改革的阻滯

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一項(xiàng)新制度安排形成后，均會(huì)產(chǎn)生與這一系列制度安排相關(guān)聯(lián)的利益集團(tuán)。利益集團(tuán)并不關(guān)注自身行為能否增加社會(huì)收益，而是追求在社會(huì)總收益中占據(jù)更大比例。如果一項(xiàng)新制度的實(shí)施會(huì)侵犯既得利益集團(tuán)的收益，他們會(huì)通過(guò)各種手段維護(hù)現(xiàn)存的舊制度，阻礙新制度的推行。國(guó)企改革本質(zhì)上是一場(chǎng)制度變遷，需要用新制度替代舊制度，其涉及社會(huì)利益的再分配，改革過(guò)程不可能一帆風(fēng)順，不可避免地會(huì)受到既得利益受損的下列利益集團(tuán)的阻擾：一是政府官員。改革前他們可以利用手中的職權(quán)為自己謀取利益，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行干預(yù)，一旦實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，政府行政權(quán)力不能隨便對(duì)企業(yè)進(jìn)行干預(yù)。二是企業(yè)經(jīng)理人階層。承包制的實(shí)施強(qiáng)化了經(jīng)理人的權(quán)利，而外部缺乏有效的經(jīng)理人競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)實(shí)行有效監(jiān)督，經(jīng)理人階層成為放權(quán)讓利式改革后受益最大的利益集團(tuán)。隨著改革的進(jìn)行，所有權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、股權(quán)稀釋不利于經(jīng)理人對(duì)企業(yè)的控制。三是壟斷國(guó)企員工。壟斷國(guó)企利用資源優(yōu)勢(shì)獲得壟斷利潤(rùn)，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不斷增強(qiáng)，壟斷國(guó)企的地位受到動(dòng)搖。四是一般國(guó)企職工。國(guó)企中存在一部分隱性失業(yè)人員，國(guó)企改革面臨硬的財(cái)務(wù)約束，必然要裁減員工?？偠灾?，漸進(jìn)式改革道路制造出大量既得利益集團(tuán)，他們從維持現(xiàn)存制度中獲利，成為阻撓進(jìn)一步改革的強(qiáng)大力量?，F(xiàn)階段進(jìn)行的改革是一種非帕累托性質(zhì)的變革，其想要在不觸動(dòng)既得利益集團(tuán)的情況下提高國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率、搞活企業(yè)。這是難以實(shí)現(xiàn)的。

4.國(guó)企改革缺乏制度層面的頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革之初，理論和實(shí)踐準(zhǔn)備均不充分，缺乏全面完成“一攬子”改革的前提條件，走的是漸進(jìn)式改革道路（羅仲偉，2009）。我國(guó)制度變遷的最終路徑和階段措施并不是先驗(yàn)的，改革初始階段制度設(shè)計(jì)者對(duì)改革的方針政策及改革措施并不明確，只能確定最終目標(biāo)是將政府附屬物轉(zhuǎn)換為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，所以長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)國(guó)企改革的出發(fā)點(diǎn)是解決當(dāng)前實(shí)際問(wèn)題，缺乏深入系統(tǒng)的思路設(shè)計(jì)（張文魁，2007）。中央政府給予企業(yè)較大的自主權(quán)，鼓勵(lì)國(guó)企根據(jù)自身情況進(jìn)行探索，取得較大成果之后再在全國(guó)各地推廣。由于國(guó)企和地方政府存在自利性，其缺乏持續(xù)改革與創(chuàng)新的動(dòng)力，與國(guó)企改革的連續(xù)性和系統(tǒng)性沖突，導(dǎo)致推廣之后改革效果不佳。除此之外，由于地方政府的局限性，一些與國(guó)企制度變遷相配套的制度改革難以推行，如金融體制改革、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境制度、社會(huì)保障制度等，均要在國(guó)家統(tǒng)籌安排下進(jìn)行。這導(dǎo)致前期國(guó)企改革多停留在淺層次的框架調(diào)整，并沒(méi)有涉及到整體產(chǎn)權(quán)框架的改革與創(chuàng)新。目前國(guó)企改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，單純依靠各級(jí)地方政府或單個(gè)企業(yè)進(jìn)行局部改革難以取得較大突破，需要國(guó)家在制度層面進(jìn)行統(tǒng)籌安排和統(tǒng)一規(guī)劃，整體推動(dòng)國(guó)企的深化改革。

三、市場(chǎng)體制下我國(guó)國(guó)企改革路徑選擇

針對(duì)國(guó)企的特殊性質(zhì)以及國(guó)企改革實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)理論，對(duì)市場(chǎng)體制下我國(guó)國(guó)企改革如何深化進(jìn)行以下幾點(diǎn)前瞻性分析。

第一，明確國(guó)企的特殊性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，促使其回歸企業(yè)本質(zhì)特征，回到以盈利為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)軌道，與市場(chǎng)接軌。企業(yè)作為獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，其根本屬性是提供商品和勞務(wù)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。企業(yè)與市場(chǎng)是可以相互替代的資源配置體制，為什么這些商品和勞務(wù)需要以企業(yè)的形式進(jìn)行提供呢？任何社會(huì)中，資源的稀缺性導(dǎo)致交易成本總是存在，根據(jù)科斯的理論，市場(chǎng)交易中存在的有限理性、機(jī)會(huì)主義等使得市場(chǎng)的交易費(fèi)用高于企業(yè)，企業(yè)的產(chǎn)生可以將外部性內(nèi)部化，使生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為更有效率。這一理論表明企業(yè)是市場(chǎng)的替代物。那么，國(guó)企能夠替代市場(chǎng)嗎？答案是否定的。國(guó)企是一種特殊的企業(yè)組織形式，其不僅僅是一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，同時(shí)也是政治單位，在實(shí)現(xiàn)自身效益最大化目標(biāo)的同時(shí)需要完成國(guó)家和政府規(guī)定的社會(huì)目標(biāo)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府采用指令方式對(duì)國(guó)企進(jìn)行管理，企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，完全根據(jù)政府需要而定，實(shí)際上是政府的替代物和附屬物。隨著改革不斷深化，市場(chǎng)體制下國(guó)企的性質(zhì)和功能也發(fā)生變化，成為政府宏觀調(diào)控干預(yù)經(jīng)濟(jì)的有效工具。盡管國(guó)企和股份制企業(yè)與其他組織形式一樣，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，追求股東收益最大化，但是在實(shí)踐中受種種因素影響，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。總體而言，國(guó)企更注重其社會(huì)目標(biāo)（如促進(jìn)充分就業(yè)、調(diào)節(jié)收入差距等）、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加財(cái)政收入等），也為更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)服務(wù)?；谝陨显?，效率最優(yōu)化目標(biāo)就難以在國(guó)企確立，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)行為缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性。國(guó)企改革需要重塑國(guó)企微觀經(jīng)濟(jì)主體的地位，將其改造為高效率的經(jīng)營(yíng)單位，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

第二，根據(jù)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)特性，進(jìn)行以混合所有制經(jīng)濟(jì)為主要實(shí)現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)多元化改革，將國(guó)企打造為與非國(guó)企無(wú)差異的法人實(shí)體?，F(xiàn)代企業(yè)理論中的企業(yè)是為了解決交易成本的問(wèn)題而產(chǎn)生，自誕生之時(shí)便是“產(chǎn)權(quán)清晰”的。企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易的前提是擁有明晰的產(chǎn)權(quán)，雖然國(guó)企和非國(guó)企是平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體，都是追求效率最優(yōu)化目標(biāo)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，但是國(guó)有資產(chǎn)所有者的代理主體不確定，導(dǎo)致資產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者職責(zé)界定不清，產(chǎn)生激勵(lì)不足和道德風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，產(chǎn)權(quán)無(wú)法明晰。例如，目前我國(guó)的國(guó)資管理體制中，中央政府和地方政府均是國(guó)有資產(chǎn)的出資人，但是地方政府對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)得不到承認(rèn)，出現(xiàn)了科斯所說(shuō)的“初始產(chǎn)權(quán)界定不清”的情況。這種國(guó)家所有的產(chǎn)權(quán)制度給國(guó)企帶來(lái)了產(chǎn)權(quán)非排他性、財(cái)政軟約束、政企不分等問(wèn)題。通過(guò)產(chǎn)權(quán)主體多元化改革，運(yùn)用混合所有制等一系列制度安排，將國(guó)有全資企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有控股的混合所有制企業(yè)，完善企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，使國(guó)企轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲钠髽I(yè)。

第三，轉(zhuǎn)換政府職能，解除國(guó)企發(fā)展的制度障礙。政府既作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者，又是公共服務(wù)的提供者，具有雙重身份。作為國(guó)有資產(chǎn)所有者，政府希望實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)要向社會(huì)提供公共服務(wù)，最大化實(shí)現(xiàn)國(guó)企的社會(huì)目標(biāo)。如果經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益一致，政府當(dāng)然會(huì)最大化社會(huì)收益；如果經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益不一致，在自利性、統(tǒng)治者偏好等因素影響下，政府會(huì)置社會(huì)收益于不顧，追求其經(jīng)濟(jì)利益最大化。政府的雙重身份也會(huì)帶來(lái)國(guó)企目標(biāo)的沖突，產(chǎn)生所有者缺位、內(nèi)部人控制等問(wèn)題。所以，政府的行政干預(yù)是國(guó)企效率低下的重要原因，是企業(yè)不能轉(zhuǎn)換成為獨(dú)立市場(chǎng)主體的制度障礙。未來(lái)深化改革的實(shí)踐中，政府的職能轉(zhuǎn)換和角色轉(zhuǎn)變應(yīng)是改革重點(diǎn)，其關(guān)鍵在于解決政府雙重職能問(wèn)題，將政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的經(jīng)濟(jì)職能剝離出去，保障其提供公共服務(wù)的社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)。

第四，積極培育推動(dòng)制度創(chuàng)新的企業(yè)家團(tuán)體，推動(dòng)國(guó)企制度創(chuàng)新的持續(xù)進(jìn)行。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷的主體包括初級(jí)和次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體，其中，初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體是制度變遷的供給者和創(chuàng)新者，而次級(jí)行動(dòng)團(tuán)體則是制度變遷的實(shí)施者、推動(dòng)者，兩個(gè)集團(tuán)共同努力推動(dòng)制度變遷。企業(yè)制度創(chuàng)新過(guò)程中，中央政府作為第一行動(dòng)主體，在新制度帶來(lái)的預(yù)期收益大于預(yù)期成本的情況下，竭力推動(dòng)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)外部利潤(rùn)內(nèi)部化。但是，中央政府是國(guó)有資產(chǎn)的出資者和所有者，國(guó)企受中央政府的委托，要求實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。作為國(guó)企改革的利益相關(guān)者，中央政府在制度變遷的初期能夠保證有效制度供給，但是隨著國(guó)企改革的深入，自利性、有限理性、信息不對(duì)稱等因素導(dǎo)致政府改革動(dòng)力不足。企業(yè)經(jīng)理人員作為次級(jí)行動(dòng)集團(tuán)，幫助初級(jí)行動(dòng)主體推動(dòng)制度創(chuàng)新，并參與收入再分配過(guò)程。實(shí)踐中多數(shù)經(jīng)理人員由行政官員擔(dān)任，同樣缺乏國(guó)企制度創(chuàng)新的動(dòng)力，不能實(shí)現(xiàn)政企分開。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，要積極培育企業(yè)家群體，成為努力推動(dòng)制度創(chuàng)新、獲取制度變遷凈收益的主要行動(dòng)團(tuán)體，積極培育源自市場(chǎng)的誘致性制度變遷力量，與強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合，持續(xù)有效地推進(jìn)國(guó)企制度改革。

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［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

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劉顏，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生；楊德才，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博導(dǎo)（南京210093）。