向顧月

摘要：我國長期實行的粗放型、資源依賴型經(jīng)濟增長方式，已經(jīng)產(chǎn)生了社會需要與資源短缺之間巨大的矛盾，同時也對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的傷害，而現(xiàn)存的自然資源產(chǎn)權制度是我國自然資源破壞和開發(fā)利用失控的制度根源。文章通過分析我國自然資源產(chǎn)權的現(xiàn)狀和問題，以及在借鑒國外的基礎上，提出我國自然資源產(chǎn)權制度改革的方向是不僅要將市場配置資源與政府行政管理相結合，除此外，還需在自然資源公共所有權為主導的基礎上，明晰所有權的界定。

關鍵詞：自然資源產(chǎn)權制度 改革方向 資源資產(chǎn)化

一、引言

長期以來，我國實行的是粗放、資源依賴型的經(jīng)濟增長方式已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的傷害，而現(xiàn)存的自然資源產(chǎn)權制度是我國自然資源破壞和開發(fā)利用失控的制度根源，因此需要健全自然資源產(chǎn)權制度，用制度來保護生態(tài)環(huán)境，提高資源配置效率，保障資源節(jié)約利用。我國自然資源產(chǎn)權制度的改革要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，將市場機制引入到自然資源中，在明晰產(chǎn)權的基礎上，對自然資源進行合理定價，制定相應的交易制度。

二、自然資源產(chǎn)權內(nèi)涵及特征

（一）自然資源產(chǎn)權內(nèi)涵

自然資源本身是一種特殊的生產(chǎn)要素。從自然屬性來看，擁有可再生性與不可再生性，不可再生資源具有明顯的耗竭特性，過度開發(fā)利用，會加速其耗竭①，而可再生資源雖然具有自我再生機能，但若過度使用，也會陷入不可逆轉的資源退化。這些性質(zhì)決定了自然資源及其資產(chǎn)存在產(chǎn)權歸屬問題，所謂的自然資源產(chǎn)權是指自然資源使用權、所有權、收益權和轉讓權等其他有關權利形態(tài)的統(tǒng)稱，是對產(chǎn)權權利的主體，包括個人、政府部門、組織、和企業(yè)等，對一種具體自然資源權利屬性的清晰界定②。

（二）自然資源產(chǎn)權特征

德姆塞茨指出：“產(chǎn)權的一個主要功能是引導人們實現(xiàn)將外部性較大的內(nèi)在化的激勵③”。這一切功能的發(fā)揮是以產(chǎn)權的清晰界定以及產(chǎn)權交易為提前的，自然資源與其它的財產(chǎn)性資源有幾點不同，自然資源有其自身的特點，其概括為以下特點：

第一，自然資源產(chǎn)權是一組權利的總稱，同時這些權利組合又是分開的，這也導致產(chǎn)權安排具有多樣性和復雜性的特點，一個主體可能對自然資源不享有所有權，但可以擁有使用權或不同的主體，也可能對同一種自然資源分別擁有權利④。

第二，產(chǎn)權的邊界的清晰界定較難，大部分自然資源具有經(jīng)濟物品的有用性、稀缺性和可耗竭性以及很強的公共性、正負外部性等特征，正是由于這些特征導致自然資源產(chǎn)權難以界定，而清晰的產(chǎn)權界定是建立并健全自然資源產(chǎn)權制度的基礎。

第三，在法律規(guī)定的權利以外，由特定的社會習慣認可的資源使用者也可以通過進入權和經(jīng)營權從法定產(chǎn)權者獲得直接或間接地經(jīng)濟效益⑤。

三、我國自然資源產(chǎn)權制度現(xiàn)狀及問題

（一）我國自然資源產(chǎn)權制度現(xiàn)狀

由于資源的種類不同，在所有權，使用權以及相關經(jīng)營權上的安排也不同，這是自然資源產(chǎn)權制度不同的特點，其中，使用權可以分為建設用地使用權，礦業(yè)的探礦權，采礦權，承包經(jīng)營權等，他們可以通過許可證等形式取得。

（二）我國自然資源產(chǎn)權制度存在的問題

1、自然資源產(chǎn)權界定不明晰

隨著實踐的發(fā)展，我國現(xiàn)有的公私產(chǎn)權混合、產(chǎn)權分離的自然資源產(chǎn)權制度，顯露出一些與市場經(jīng)濟和資源可持續(xù)利用不協(xié)調(diào)的問題，而自然資源產(chǎn)權不清晰的后果就是造成資源的掠奪性使用。近年來，我國許多地區(qū)大氣污染加重，霧霾圍城的情景不斷出現(xiàn)，就是因為大氣作為“無主”資源被過度利用了⑥。

2、自然資源產(chǎn)權流轉制度存在缺陷

自然資源產(chǎn)權交易若要順利進行，須要提高自然資源產(chǎn)權配置效益，但我國現(xiàn)行的自然資源產(chǎn)權流轉制度卻存在著缺陷，自然資源產(chǎn)權流轉制度的缺陷，就相當于否定了市場機制配置自然資源的作用⑦。

3、自然資源所有權過度求公以及使用權界定不明晰

在所有權方面，因為過度強調(diào)“公有產(chǎn)權”從而導致其比重過大，其中尤其是國有產(chǎn)權處于絕對優(yōu)勢，基本上沒有完整的個人所有權。

在使用權這塊，其限制非常的多，穩(wěn)定性方面不能保障，界定方面也不清晰完善。其主要表現(xiàn)在了政府會干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營權，同時，相應的集體組織也會有干涉，因此農(nóng)民的自主經(jīng)營權就不能得到保障，不能夠使用，還有另外一個方面的穩(wěn)定性缺乏，主要造成原因就是農(nóng)民可以根據(jù)自己的需求或者需要將承包經(jīng)營權限一再的延長，使其行為短期化。

四、自然資源產(chǎn)權制度的國外經(jīng)驗

自然資源的產(chǎn)權是資源管理的核心問題。綜觀發(fā)達國家自然資源管理體制，大都經(jīng)歷了由被動的、解決糾紛式、“后發(fā)性”的管理，到逐步逐步進入主動、理性、 “先導性”的科學法制管理。雖然其他各國存在著經(jīng)濟社會發(fā)展水平參差不齊，但對資源的管理都是非常重視的，都設有專門部門、機構，管理一類或幾類自然資源。無論哪種自然資源產(chǎn)權制度，在具體的運營過程中都有以下幾個共性：

（一）以市場作為國有資源配置的基本手段

當今師姐多國推行的幾乎都是混合經(jīng)濟制度，以市場作為資源配置的基本手段，國家對市場進行必要的經(jīng)濟、法律等方面的調(diào)節(jié)。

（二）制度完備，市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟、規(guī)范經(jīng)濟

經(jīng)濟生活中的生產(chǎn)、分配、交換和消費等關系只有以法律為基礎，才能保證市場運行的平等性和規(guī)范性，才能滿足市場主體利益最大化的要求。因此，市場經(jīng)濟國家都以比較完備的法律、慣例來協(xié)調(diào)各經(jīng)濟主體之間的關系。

（三）政資分離，政企分離

政資分離是政府的公共管理只能和作為國有資源的相關出資人職能的分離，這是政企分離的前提條件。這就要求成立專門的機構來履行國家作為國有資源出資人的職責。惟有政府的行政管理只能和國有資源所有者的職能分離開來才能為國有資源管理的政企分離創(chuàng)造條件。政企分離是指政府的公共管理職能和國有資源經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營管理職能相分離。

（四）分級所有，分層管理

一般情況下，各國中央政府并不擁有該國的所有國有資源或自然資源，而是采取分級所有的制度。分級所有是指中央政府往往擁有重要的自然資源所有權，以增強國家的宏觀調(diào)控能力，維護加強國家的經(jīng)濟統(tǒng)一；地方政府擁有國有資源中除了中央政府擁有的部分，這不僅能增加地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟、造福地區(qū)居民的手段和能力，也有利于調(diào)動地方政府加強國有資源管理的積極性。分層管理是指中央政府并不直接管理自己擁有的自然資源，而是國有資源的行政管理機構交給國有資源的經(jīng)營企業(yè)來管理。

五、自然資源產(chǎn)權制度改革方向

對于不同經(jīng)濟發(fā)展程度和文化背景的國家而言，無論是資源私有產(chǎn)權制度還是公有產(chǎn)權制度的產(chǎn)權相對效率是不同的，對于一些國家來說，產(chǎn)權改革的最優(yōu)目標是實現(xiàn)多數(shù)人的產(chǎn)權，但對于另一些國家而言，也許少數(shù)人的產(chǎn)權反而是最優(yōu)的。從自然資源產(chǎn)權制度的變遷歷程中，不難看出制度改革的方向是要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。但是，以市場配置資源為制度改革之方向并不等同于自然資源所有權的私有化。

由于交易成本的存在，市場配置資源也并不一定就是最有效率的，自然資源所提供的多種服務并不能受到市場的適當調(diào)節(jié)，因為一個自由化的市場體系不可能產(chǎn)生出最優(yōu)的資源配置。因此，自然資源配置應是市場配置資源與政府行政管理的有機結合，對各類自然資源的開發(fā)利用，必須根據(jù)不同的情況，國家對之進行相應的限制或禁止，這也是實現(xiàn)生態(tài)文明的內(nèi)在要求。

我國自然資源產(chǎn)權制度改革的目的是非常明確的，即彌補現(xiàn)行自然資源產(chǎn)權制度環(huán)境保護功能的缺失，我國自然資源產(chǎn)權制度的終極關懷是實現(xiàn)人與自然的和諧相處，即建立生態(tài)文明的和諧社會。健全自然資源產(chǎn)權制度首先要完善自然資源產(chǎn)權制度的基礎，就此提出以下兩點建議為完善我國自然資源產(chǎn)權制度的基點。

（一）以自然資源市場配置為方向

科斯認為在交易費用為零的情況下，不管權利如何進行初始配置，當事人之間的談判都會導致資源配置的帕累托最優(yōu)；在交易費用不為零的情況下，不同的權利配置界定會帶來不同的資源配置；因為交易費用的存在，不同的權利界定和分配，則會帶來不同效益的資源配置，所以產(chǎn)權制度的設置是優(yōu)化資源配置的基礎，而科斯定理的兩個前提條件是：明確產(chǎn)權和交易成本⑧。

在中國，不同資源要素的市場配置程度雖有所不同，但總體來看，自然資源行政配置模式仍占據(jù)主導地位，這意味著中國自然資源利用權交易制度的進一步推進是以政府行政配置資源制度的讓步為條件的。

（二）以自然資源公共所有權為主導，明晰產(chǎn)權的界定

盡管目前大部分國家都在實行市場經(jīng)濟，但社會主義制度的存在和影響仍是無可爭辯的事實。目前，我國以社會主義公有制為主體，堅持公有制作為社會主義經(jīng)濟制度的基礎；在以公有制為主體的條件下，發(fā)展多種所有制經(jīng)濟，這一特點是由我國的社會主義性質(zhì)和觸及階段的國情所決定的。

對于“共同財產(chǎn)”有一種頗具代表性的觀點，即：“這種財產(chǎn)如果轉歸私人所有，就會具有真正的價值。與此緊密相關的觀點是，政府財產(chǎn)轉歸私人財產(chǎn)，將肯定會提高財產(chǎn)的價值。但是，先驗的推理不能表明私人所有一定會比政府所有更具有效率⑨?！痹S多自然資源，尤其是典型的環(huán)境物品，因經(jīng)濟、技術、政治、文化等種種因素是很難被私有化的，或者更確切地說，私有產(chǎn)權的界定、履行和保護費用都極高。相反，建立公共所有權則是可行性選擇。在大多數(shù)社會中，例如礦藏、森林和漁場等自然資源的私人所有權是罕見的。在自然資源公共所有權之下，并不影響自然資源利用權的私權性質(zhì)及其配置資源的功能，但同時也要進一步明晰所有權?，F(xiàn)階段，推進我國自然資源產(chǎn)權制度改革，需要相對穩(wěn)定的所有權安排，即應有一個以公有產(chǎn)權為主體的過渡階段，在此基礎上先界定好其他權利，再實現(xiàn)部分資源所有權的私有化。

在公有產(chǎn)權內(nèi)部，清晰界定國家所有權與集體所有權的界限，防止集體所有權為國家所有權侵蝕。（作者單位：四川大學）

注釋：

①高宇，王守雷，論我國自然資源產(chǎn)權制度改革下的創(chuàng)新與反思[J]，法制與社會，2011（03）中.

②趙娜， 自然資源產(chǎn)權制度建設有待破題[N]，中國環(huán)境報，2014-11-25.

③德姆塞茨《關于產(chǎn)權的理論》《財產(chǎn)權利與制度變遷》上海三聯(lián)書店1991年版第98頁。

④謝地，論我國自然資源制度改革[J]，河南社會科學，2006年，Vol.14，No.5.

⑤黃海燕，完善自然資源產(chǎn)權制度和管理體制[J]，宏觀經(jīng)濟管理，2014年第8期.

⑥孟昌，對自然資源產(chǎn)權制度改革的思考[J]，改革，2003（05）.

⑦李義平，我國自然資源產(chǎn)權制度構建研究》評價[J]，中國經(jīng)濟時報，2010年7月2日，第006版。

⑧鄧玲，<人口資源與環(huán)境經(jīng)濟學>課件，四川大學，2015年.

⑨張容華，我國自然資源產(chǎn)權制度的完善思考，中國環(huán)境資源法學研究會2014年年會暨2014年全國環(huán)境資源法學研討會，中國廣東廣州.

參考文獻

[1]李義平，《我國自然資源產(chǎn)權制度構建研究》評價[J]，中國經(jīng)濟時報，2010年7月2日，第006版。

[2]王敏，試論自然資源產(chǎn)權制度變革，生態(tài)文明與林業(yè)法治——2010年全國環(huán)境資源法學研討會論文集，哈爾濱，2010.07.30-8.2.

[3]王瑋，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度十問[N]，中國環(huán)境報，2013-11-29.

[4]趙臘平，周鑄，十八界三中全會公報首次提出.健全自然資源產(chǎn)權與用途管制制度[N]，中國有色金屬報，2013年11月19日，第005版.

[5]趙娜， 自然資源產(chǎn)權制度建設有待破題[N]，中國環(huán)境報，2014-11-25.

[6]范振林，自然資源產(chǎn)權制度改革研究[J]，中國礦業(yè)，2014（12）第23卷增刊2。

[7]德姆塞茨《關于產(chǎn)權的理論》《財產(chǎn)權利與制度變遷》上海三聯(lián)書店1991年版第98頁。

[8]鄧玲，<人口資源與環(huán)境經(jīng)濟學>課件，四川大學，2015年.

[9]謝地，論我國自然資源制度改革[J]，河南社會科學，2006年，Vol.14，No.5.

[10]孟昌，對自然資源產(chǎn)權制度改革的思考[J]，改革，2003（05）.

[11]高宇，王守雷，論我國自然資源產(chǎn)權制度改革下的創(chuàng)新與反思[J]，法制與社會，2011（03）中.

[12]黃海燕，完善自然資源產(chǎn)權制度和管理體制[J]，宏觀經(jīng)濟管理，2014年第8期.

[13]張容華，我國自然資源產(chǎn)權制度的完善思考，中國環(huán)境資源法學研究會2014年年會暨2014年全國環(huán)境資源法學研討會，中國廣東廣州.

[14]張杰，對我國自然資源產(chǎn)權制度的認識與思考[J]，商，2013年第7期.

[15]周瑜琳，自然資源產(chǎn)權制度”概念初探，中國環(huán)境資源法學研究會2014年年會暨2014年全國環(huán)境資源法學研討會，中國廣東廣州.

[16]王穎春，自然資源產(chǎn)權制度待明晰 生態(tài)紅線或明年劃定[N]，中國證券報，2013-11-13.