徐碧瀅，李力楨

(中山大學(xué)孫逸仙紀(jì)念醫(yī)院，廣州市 510120)

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?探索與研究?

多源流理論視角下醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策研究

徐碧瀅，李力楨

(中山大學(xué)孫逸仙紀(jì)念醫(yī)院，廣州市 510120)

【摘要】隨著醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)迅速發(fā)展，原有的醫(yī)師定點執(zhí)業(yè)方式已難以適應(yīng)廣大人民群眾對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源的新需求，我國亟待制定出新的醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策應(yīng)對新形勢。筆者采用多源流理論模型，解釋醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的政策過程，對政策過程中的問題源流、政策源流、政治源流分別進(jìn)行梳理，對政策之窗開啟及三個源流的耦合進(jìn)行分析，指出三條源流未能匯合、政策之窗并未開啟是政策推行受阻的主要原因，并淺析多源流理論在我國政策過程中的適用性與局限性。

【關(guān)鍵詞】多源流理論；醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)；政策過程

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)實力不斷提升，人民生活水平逐漸提高，對醫(yī)療衛(wèi)生資源的需求日益增高。2009年國務(wù)院常務(wù)會議通過《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《2009—2011年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革實施方案》，標(biāo)志著新一輪醫(yī)改方案正式出臺實施，且明確提出要研究探索注冊醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)[1]。近年來，推進(jìn)醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)已成為醫(yī)改當(dāng)中的重點內(nèi)容，國家衛(wèi)生計生委及各級衛(wèi)生行政部門均發(fā)布了多項推進(jìn)醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的政策，旨在促進(jìn)我國優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的合理利用、方便群眾就醫(yī)、調(diào)動醫(yī)務(wù)人員積極性、提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平。然而，新政實施情況并不樂觀，醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)仍然面臨諸多難題。筆者將通過利用多源流理論對醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策的問題源流、政治源流、政策源流進(jìn)行梳理，剖析我國醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策中各利益相關(guān)者的立場，從而對我國醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策議程的構(gòu)建進(jìn)行分析，為我國新醫(yī)改背景下相關(guān)政策理論和實踐提供借鑒依據(jù)。

1多源流理論概述

1.1多源流理論國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

美國政治學(xué)家和政策科學(xué)家金登[2]在借鑒科恩、馬奇和奧爾森的垃圾桶模型理論基礎(chǔ)上，于1984年提出了多源流理論。它為以后的政策制定過程研究奠定了理論基礎(chǔ)，成為西方公共政策領(lǐng)域?qū)W者分析問題的一個重要工具。

在西方的公共政治領(lǐng)域，許多學(xué)者以多源流為視角對政策過程的不同階段進(jìn)行分析。扎哈里爾迪斯[3]證明了多源流理論在美國以外的西方國家的適用性，并在此基礎(chǔ)上對多源流理論適用性擴(kuò)展到整個政策形成的過程，還對多源流理論進(jìn)行了修正，大大擴(kuò)展了其適用范圍。杜蘭特和迪爾[4]運用多源流理論分析美國外交政策過程，認(rèn)為該理論對決策前階段以及政策形成的整個過程都適用。可見，西方學(xué)者運用多源流理論分析政策問題，傾向于對理論本身進(jìn)行修正和擴(kuò)展，拓寬了其應(yīng)用范圍。

國內(nèi)多源流理論研究主要分兩方面。一是對多源流理論本身的研究，從政策過程理論的視角進(jìn)行客觀評述及指出對我國政策制定的借鑒意義；二是對中國政策過程進(jìn)行的案例研究，如葉紅梅等[5]撰寫的論文當(dāng)中運用了多源流理論進(jìn)行案例分析。國內(nèi)學(xué)者對多源流理論在中國具體政策中的應(yīng)用研究較多，且研究范圍和深度都在不斷加強(qiáng)。但目前對多源流理論的系統(tǒng)研究較少，也鮮有結(jié)合醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策去分析。

1.2多源流理論的分析框架

多源流理論認(rèn)為，一個項目被提上議程是由于在特定時刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果。這種共同作用就是多源流理論的問題源流、政策源流和政治源流三者的交匯。簡單而言，多源流理論是用作解釋議程如何建立、備選方案如何闡明以及政策如何形成的。問題源流包括人們在政策活動中對客觀存在的社會公共問題的認(rèn)定與感知的過程，即各種有待政府加以解決的問題；政策源流包括各項政策建議、政策主張與政策方案；政治源流包括國民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)實力對比等因素，這些因素反映著政治形勢與政治背景等方面的狀況。三條源流彼此獨立，它們的發(fā)生、發(fā)展都不依賴于其他源流。三條源流交匯意味著特定問題、政策方案與政治形勢之間的有機(jī)結(jié)合，其原因首先在于政策之窗的打開為問題被提上議事日程或政策變遷提供了機(jī)會。政策之窗不常打開且一旦打開持續(xù)時間不長，因此需要抓緊時機(jī)促進(jìn)現(xiàn)有政策轉(zhuǎn)變或促使新政策的形成。多源流理論對政策變遷的解釋邏輯可以表示如下：問題源流或政治源流內(nèi)發(fā)生變化，促使政策之窗打開，政策行動者有效利用機(jī)會，使三條源流實現(xiàn)交匯，從而使政策變遷發(fā)生。

2醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)概述

醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)是指獲得執(zhí)業(yè)醫(yī)師資格的人員，注冊兩個及以上的執(zhí)業(yè)地點，并于有效注冊期內(nèi)在上述執(zhí)業(yè)地點按照注冊的執(zhí)業(yè)類別和范圍從事執(zhí)業(yè)活動的行為。

2.1國外醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策

美國醫(yī)師以州為單位進(jìn)行注冊，可在州內(nèi)不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，如想跨州執(zhí)業(yè)需通過指定考試，政府還規(guī)定醫(yī)師必須每周到社區(qū)醫(yī)院坐診一次，方便民眾就醫(yī)的同時在一定程度上限制了醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的范圍[6]。英國與德國均允許醫(yī)師在多家醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)，分別以不同方式規(guī)定了工作時間[7]。日本允許醫(yī)生每周安排一個工作日到其他醫(yī)院行醫(yī)。澳大利亞醫(yī)學(xué)專家大多集中在大型公立醫(yī)院，有規(guī)定的工作時間，小型公立醫(yī)院或私營醫(yī)院聘請他們?yōu)榧媛氠t(yī)師，兼職醫(yī)師在原單位的薪酬低于同級別的全職醫(yī)師。阿根廷公立醫(yī)院與醫(yī)生簽訂合同規(guī)定每周不超過40 小時工作時間，其他時間醫(yī)生可與其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽訂合同并獲得合法收入[8]。

2.2我國醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策演變歷程

2009年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》中指出要“穩(wěn)步推動醫(yī)務(wù)人員的合理流動，促進(jìn)不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間人才的縱向和橫向交流，研究探索注冊醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)”，正式將醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)納入政策推行議程。2009年9月，《衛(wèi)生部關(guān)于醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)有關(guān)問題的通知》限制醫(yī)師執(zhí)業(yè)地點在同一省級轄區(qū)不超過3家醫(yī)療機(jī)構(gòu)，并要求醫(yī)師執(zhí)業(yè)前應(yīng)與受聘的醫(yī)療機(jī)構(gòu)就法律責(zé)任分擔(dān)等事宜簽訂協(xié)議。2010年12月，衛(wèi)生部發(fā)布《醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)管理暫行辦法(征求意見稿)》，進(jìn)一步對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范并開展意見征集。其后，全國各試點分別結(jié)合地方實際對醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)進(jìn)行推廣實施。國家進(jìn)一步深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的多個文件中也多次提及推廣實施醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)。2014年1月，國家衛(wèi)生計生委辦公廳發(fā)布《關(guān)于征求醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的若干意見(征求意見稿)意見的函》，征求各地衛(wèi)生行政部門的意見。2014年11月，《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)和規(guī)范醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的若干意見的通知》與之前的政策相比作出了較大的改動：醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)不必取得第一執(zhí)業(yè)地點書面同意；上級主管部門由審批制改為備案制；多點執(zhí)業(yè)資格的醫(yī)師由副高以上調(diào)整為主治醫(yī)師以上本專業(yè)工作滿5 年即可；取消了原僅3 個執(zhí)業(yè)地點的限制。

3多源流框架在醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策過程中的應(yīng)用分析

下面運用多源流理論的三個源流對醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策的制定和執(zhí)行進(jìn)行分析，見圖1。

圖1　醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策過程多源流理論流程圖

3.1問題源流

包括長久以來存在的群眾醫(yī)療費用負(fù)擔(dān)較重、醫(yī)療人力資源總量不足、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不平衡、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)服務(wù)效率偏低、法律法規(guī)不健全、醫(yī)師“走穴”行為普遍存在且難以監(jiān)管等問題。

3.2政策源流

圍繞醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)問題的政策源流共同體的人員構(gòu)成主要有醫(yī)師、患者、公立醫(yī)院、民營醫(yī)院、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)及政府部門。政府部門根據(jù)各方意見設(shè)計方案并開展意見征求。

醫(yī)師：普遍認(rèn)為推行多點執(zhí)業(yè)能夠擴(kuò)大工作范圍，提升個人名譽(yù)和地位，提高收入水平，增加診療技術(shù)交流的機(jī)會，實現(xiàn)自我價值。但現(xiàn)時我國的公立醫(yī)院醫(yī)師是單位人而非社會人，是隸屬于國家事業(yè)單位的工作人員，害怕影響職稱晉升、考核、待遇以及進(jìn)修機(jī)會。很多公立醫(yī)院的醫(yī)師平日的工作已經(jīng)超負(fù)荷，難以有時間、精力到其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)。且多點執(zhí)業(yè)對醫(yī)師而言缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制，存在一定醫(yī)療責(zé)任風(fēng)險。另外，醫(yī)師對公立醫(yī)院的聲譽(yù)、平臺和機(jī)會較有認(rèn)同感，認(rèn)為民營醫(yī)院的管理水平和社會美譽(yù)度較低。因此，現(xiàn)行的多點執(zhí)業(yè)政策對醫(yī)師的吸引力有限。

患者：推行醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)目的之一在于使患者更便捷地獲得優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)，但患者對多點執(zhí)業(yè)醫(yī)師的醫(yī)療質(zhì)量、收費標(biāo)準(zhǔn)以及責(zé)任追究等問題存在顧慮。

公立醫(yī)院：醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)理論上能夠幫助公立醫(yī)院拓展醫(yī)療市場、增加聲譽(yù)。但醫(yī)院擔(dān)心出現(xiàn)人才、病人資源、技術(shù)的流失，醫(yī)師管理難度加大，甚至出現(xiàn)“耕了別人田，荒了自家地”等問題。另外，醫(yī)院對于多點執(zhí)業(yè)醫(yī)師的福利待遇、考核等有關(guān)規(guī)定的調(diào)整也存在顧慮?？傮w而言，在目前的政策環(huán)境下，公立醫(yī)院是掌握大量優(yōu)質(zhì)醫(yī)師資源的關(guān)鍵角色，但是對于放開醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的政策又是最為消極的一方。

民營醫(yī)院：擁有較為豐厚的資金和充足的人力，執(zhí)業(yè)環(huán)境較好，能提供較豐厚的待遇。希望接受有實力有地位的醫(yī)師進(jìn)行技術(shù)援助。

基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)：較缺乏技術(shù)、資金，所在地?fù)碛休^多病人資源，是醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策的目標(biāo)受惠群體。希望接受大型公立醫(yī)院的醫(yī)師進(jìn)行技術(shù)援助。

政府部門：擁有政策、資金、信息等資源，期望推行醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)能夠促進(jìn)人力資源的合理流動，使之成為攻克醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的突破口，緩解長期存在的“看病難、看病貴”等現(xiàn)象，獲得群眾的支持與信任。

3.3政治源流

政治源流是政策議程中的重要組成部分，包括公眾情緒以及政府執(zhí)政理念等。

公眾情緒可反映較為普遍的價值取向和利益訴求，會對政府的決策形成外部壓力。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)是關(guān)乎民生的重點行業(yè)，是我國政府工作的重點內(nèi)容之一，但我國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的發(fā)展與居民對醫(yī)療保健水平和質(zhì)量急劇增長的需求嚴(yán)重不適應(yīng)。醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)在公眾輿論中一直是熱點，新政策是否能讓名醫(yī)更直接為廣大群眾診療等問題得到高度關(guān)注。醫(yī)師“走穴”行為的大量存在也表明患者對于流動的名醫(yī)資源需求巨大。

2005年《中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革報告》得出“我國醫(yī)改基本不成功”的結(jié)論后，原有醫(yī)療衛(wèi)生政策問題引起政治系統(tǒng)內(nèi)行動者的認(rèn)知，引起了國家相關(guān)官員的重視，也影響了政策過程中各類改革方案的選取和確定。2009年，新醫(yī)改方案正式出臺實施，為促進(jìn)衛(wèi)生人力資源的合理配置，醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)成為我國新醫(yī)改的重點內(nèi)容，相關(guān)行政部門也在不斷出臺有關(guān)醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)的規(guī)范性文件，并選取試點推行。十八大召開以后，中共中央、國務(wù)院對于深化改革的決心有目共睹，政府關(guān)于全面深化改革的工作部署，特別是其中關(guān)于推進(jìn)醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策的一系列文件，成為醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政治源流成熟的重要事件。

3.4醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策在我國多地遇冷現(xiàn)狀的多源流理論分析

即使國家出臺了一系列政策文件推進(jìn)，各試點地區(qū)也制定了相應(yīng)的措施，但是醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)仍然難以在醫(yī)師群體中推廣實施。出現(xiàn)了公立醫(yī)院冷淡對待，主動申請的醫(yī)師少之又少的現(xiàn)象。遇冷現(xiàn)狀的多源流理論分析，見表1。多項調(diào)查顯示，盡管醫(yī)師普遍對放開多點執(zhí)業(yè)的政策表示歡迎，但行業(yè)內(nèi)的觀望氣氛仍十分濃厚。有針對廣東省醫(yī)師群體的調(diào)查顯示，70.4%的醫(yī)師贊成醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，21.9%的醫(yī)師認(rèn)為多點執(zhí)業(yè)會沖擊所在醫(yī)院的秩序和管理，15.5%的醫(yī)師認(rèn)為多點執(zhí)業(yè)會與本職工作相沖突。醫(yī)師認(rèn)為目前制約醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)推進(jìn)的因素主要包括：相關(guān)法律法規(guī)不完善(76.7%)；醫(yī)療風(fēng)險不清晰、醫(yī)師利益得不到保障(66.1%)；所在醫(yī)院的抵觸行為(49.6%)[9]。另有針對上海市[10]、深圳市[11]醫(yī)師群體的調(diào)查也得到了相似的結(jié)果。

表1　醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策在我國多地遇冷現(xiàn)狀的多源流分析

3.5政策之窗

根據(jù)上述分析，問題源流和政治源流已經(jīng)具備，但是醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)新政策推行情況并不樂觀，說明此三條源流未能匯合，政策之窗實際上并未開啟。究其原因，在于前文中提及的醫(yī)師及公立醫(yī)院所顧慮的問題未能有效得以解決，政策源流未成熟。進(jìn)一步挖掘原因，可以歸納為如下幾點：(1)未有完善的法律法規(guī)對醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)涉及各方的權(quán)利、責(zé)任以及義務(wù)進(jìn)行規(guī)范，提供法律環(huán)境的保障[12]；(2)現(xiàn)行公立醫(yī)院人事制度下，醫(yī)師人事關(guān)系隸屬于所在醫(yī)院，難以脫離“單位人”的角色，需顧及所在醫(yī)院的福利待遇、晉升、考核等問題，公立醫(yī)院也認(rèn)為醫(yī)師外出執(zhí)業(yè)會影響其原有工作質(zhì)量、損害醫(yī)院利益，導(dǎo)致管理難度加大，因此醫(yī)院人事制度改革應(yīng)視作醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策能否廣泛推行的關(guān)鍵；(3)我國基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系實力較為薄弱，人才、設(shè)備、規(guī)模等條件不足，難以吸引高水平醫(yī)療人才，且存在一定醫(yī)療質(zhì)量風(fēng)險；(4)公立醫(yī)院醫(yī)師工作任務(wù)繁重，難以抽出時間、精力進(jìn)行多點執(zhí)業(yè)；(5)醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)可獲得的補(bǔ)貼與其所付出的時間精力不對等，激勵機(jī)制不明朗導(dǎo)致醫(yī)師積極性受限。

上述問題必須先得到研究解決，政策之窗才有機(jī)會打開。其后，政府行政部門有效利用政策之窗打開的機(jī)會，扮演三流交匯時的耦合角色，方可實現(xiàn)政策目標(biāo)。

4多源流理論在我國政策過程中的適用性與局限性討論

綜合上述分析，醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策議程過程基本符合多源流理論，同時，多源流模型也為醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)政策推行過程中遇冷提供了一種解釋：其問題源流和政治源流雖得到一定發(fā)展，但政策源流并未成熟，即使政策推行者采取相關(guān)的政策推行措施，依然未能實現(xiàn)三個源流的匯合。可見，本文案例的發(fā)展與多源流理論模型是一致的。盡管我國和西方國家在政治體制方面存在差異，但我國政策議程仍然可以將多源流理論作為參考借鑒。但是該理論的應(yīng)用，尤其是在我國政策過程分析中的應(yīng)用存在一些局限性：多源流理論傾向于對現(xiàn)狀進(jìn)行描述，缺乏對政策趨勢的預(yù)測作用，而政策過程中的各種因素通常都處于不斷變化的狀態(tài)當(dāng)中；多源流理論認(rèn)為政策之窗的開啟源于某個偶然事件的發(fā)生，但事實上我國很多政策源于政府長期效果檢驗及施政經(jīng)驗的累積，而非由個別偶然事件促成；多源流理論認(rèn)為問題源流、政策源流以及政治源流彼此獨立，但是在現(xiàn)實中，三者可說是緊密聯(lián)系、相互影響的，很多時候政策源流正是為解決問題源流才出現(xiàn)，政治源流與問題源流、政策源流都是不可分割的；多源流理論傾向于從政策過程的微觀環(huán)境著手分析宏觀環(huán)境的作用。因此，將該理論作為分析我國公共政策具體問題的工具時，不可簡單生搬硬套，必須與我國政治、管理體制的特點相結(jié)合，才能對我國公共政策過程進(jìn)行更準(zhǔn)確、科學(xué)的分析。

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(編輯馬蘭)

【中圖分類號】R197

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1672-4232(2016)01-0017-04

【DOI編碼】10.3969/j.issn.1672-4232.2016.01.006

通信作者：徐碧瀅(1987-)，女，學(xué)士，研究實習(xí)員;研究方向：醫(yī)院管理、醫(yī)院改革。

收稿日期：2015-10-28

Study on Policies for Multiple-site Medical Practice from Multiple-streams Theory

XU Bi-ying,LI Li-zhen

(Sun Yat-sen Memorial Hospital,Sun Yat-sen University，Guangzhou 510120，China)

【Abstract】With the rapid development of medical health undertaking，the original fixed-point practice has failed to meet people′s new demands for service resources of medical health.It is urgent that China makes new policy of multi-site practice to deal with the new situation.With the mode of multiple streams,the authors explain the policy process of multiple-site practice,comb the problem stream,policy stream and political stream,and analyze policy window and the coupling of the three streams.And then they point out that the main reasons for the blocked policy practice are the streams coupling failure and the closed policy window,and analyze the applicability and limitation of the multiple-streams theory in policy practice.

【Key words】multiple-streams theory;multiple-site practice;policy process