王夢輝 譚斐

摘 要：本文主要闡述了非工程措施的內(nèi)涵及其在防汛抗旱作用，從而全面提高洪水的防御能力，同時為減少災(zāi)害損失的提供參考。

關(guān)鍵詞：非工程措施；防洪抗旱；內(nèi)涵；作用

我國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，尤其是水災(zāi)、旱災(zāi)更為頻繁。在科學發(fā)展觀的指導(dǎo)下，堅持以人為本，各地已對防洪抗旱的工程措施運用自如，發(fā)揮了顯著的效益。但隨著全球氣候變暖，極端天氣事件隨之增多，洪澇、干旱等自然災(zāi)害將更為頻繁，強度也明顯上升，單靠工程措施來應(yīng)對已明顯不足。與此同時，非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一，越來越受重視。該文現(xiàn)以非工程措施的內(nèi)涵入手，簡析非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。

1 非工程措施的內(nèi)涵

非工程措施是指運用經(jīng)濟、法律、行政手段以及直接運用防洪工程以外的其他手段來減少洪澇干旱等自然災(zāi)害損失的措施。非工程措施具有投資少、見效快，并可為防洪抗旱工程充分發(fā)揮效益提供保證的特點，因而可在防洪抗旱工作中廣泛應(yīng)用[1]。非工程措施主要包括以下幾個方面：一是依照有關(guān)法律、法規(guī)，加強防洪工程管理，堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙，以確保行蓄洪的能力；二是建立防汛抗旱指揮機構(gòu)，完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)；三是完善水法律、法規(guī)的制定，大力宣傳，并認真貫徹執(zhí)行；四是制定和完善防洪抗旱預(yù)案；五是建立洪水干旱預(yù)報警報系統(tǒng)；六是建立完善的防洪抗旱物資儲備制度。

2 非工程措施的作用

（1）加強江河湖泊及防洪工程管理，是認真做好防洪抗旱準備工作的重要前提。防患于未然是防洪抗旱重要的先決條件，要求在水旱等自然災(zāi)害來臨之前，認真做好江河湖泊及防洪工程管理，這既是防洪抗旱工作的重要環(huán)節(jié)，也是發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的重要前提[2]。因此，各地有關(guān)部門應(yīng)在汛后制訂計劃，依照閘站養(yǎng)護手冊對水工程進行維護、保養(yǎng)；地方各級防汛抗旱指揮部在國家防總的統(tǒng)一部署下，逐級開展汛前檢查，實行防汛責任制，制訂詳細的檢查方案，對水工程進行逐一排查，對查出的隱患和問題及時處理；同時依照《中華人民共和國防洪法》《水庫大壩安全管理條例》等相關(guān)法律法規(guī)，加強對江河湖泊的管理，堅決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙，制止盲目圍墾湖泊、河道、灘地的違法行為，以確保行蓄洪的能力?；春恿饔蚋骷壏姥纯购缔k公室通過加強江河湖泊及防洪工程的管理，落實防汛責任制，及時清除安全隱患，切實做好搶險隊伍和物資的落實，為奪取2003、2007年防洪抗旱的全面勝利奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（2）完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)，全面提升防洪抗旱管理能力。我國水旱災(zāi)害頻繁，造成的經(jīng)濟損失嚴重。單靠工程措施遠不能適應(yīng)社會發(fā)展的能力。面向未來防洪抗旱減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展，水利部提出了防洪抗旱的“兩個轉(zhuǎn)變”，即由控制洪水向管理洪水的轉(zhuǎn)變，由單一抗旱向全面抗旱的轉(zhuǎn)變?！皟蓚€轉(zhuǎn)變”的推進將全面提高我國的抗災(zāi)水平和能力，而國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建立正是促進、推動“兩個轉(zhuǎn)變”的重要措施和手段。自1998年淮河流域大水后，我國加大了對防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設(shè)的投入力度，其指揮系統(tǒng)涉及水利部、七大流域機構(gòu)和31個省（市、區(qū)），以更好地為當?shù)胤篮榭购倒ぷ鞣?wù)。

（3）完善相關(guān)法律法規(guī)的制訂，加強法制宣傳教育工作，促進依法行政。法律、法規(guī)貫穿于防洪抗旱全過程，是一個完整的、與其他法律和政策充分匹配的政策法規(guī)體系，為防洪抗旱提供了全面的政策與法律支撐。目前，我國已形成了以《水法》《防洪法》為核心，以《防汛條例》《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》《河道管理條例》等相配套的防洪抗旱法律法規(guī)體系，各流域管理機構(gòu)、省、自治區(qū)、直轄市也陸續(xù)頒布并實施了大批防洪抗旱配套法規(guī)。安徽省先后修訂完善了《安徽省抗旱條例》《安徽省水文管理辦法》《安徽省水工程管理和保護條例》等法規(guī)、規(guī)章，并嚴格防洪抗旱執(zhí)法程序。隨著防洪抗旱工作的不斷深入，我國防洪政策法規(guī)建設(shè)已不能滿足防洪抗旱的要求，應(yīng)著力健全法律法規(guī)，加快《抗旱條例》《洪水影響評價管理條例》《蓄滯洪區(qū)管理條例》的制訂，把防汛抗旱立法工作納入法制化軌道。此外法律的制訂需要公眾的認知，因此要加強法制宣傳工作，提高法律透明度與認知力。

（4）制定和完善防洪抗旱預(yù)案，提高洪水災(zāi)害的反應(yīng)與處置能力。近年來，在國務(wù)院、國家防總的大力推動和指導(dǎo)下，各級防汛抗旱指揮部大力加強防洪抗旱應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)，由總體預(yù)案和專項預(yù)案構(gòu)成的預(yù)案體系逐步健全，為規(guī)范應(yīng)急管理打下很好的基礎(chǔ)。防洪抗旱預(yù)案本身就是在總結(jié)地區(qū)洪澇干旱發(fā)生、發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，按照防洪抗旱目標和調(diào)度原則，在分析現(xiàn)有水源和充分利用現(xiàn)有工程設(shè)施的基礎(chǔ)上，制定不同干旱條件下的防洪抗旱對策和措施[3]?；次鶕?jù)國家防總批復(fù)的《淮河洪水調(diào)度方案》，積極推動淮域各地繼續(xù)加強防洪預(yù)案的修改完善和動態(tài)管理，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和工程變化情況，修訂完善了《蓄澇洪區(qū)運用預(yù)案》等相關(guān)預(yù)案，極大提高了洪水災(zāi)害的反應(yīng)與處置能力。

（5）加大洪水干旱預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)，為防御水旱災(zāi)害提供技術(shù)支撐。近年來，隨著全球氣候變暖，我國局部暴雨、超強臺風和極端高溫干旱等事件呈現(xiàn)多發(fā)、并發(fā)的趨勢。極端災(zāi)害性天氣的頻繁發(fā)生，對提高預(yù)警預(yù)報水平提出了更高的要求?；次诿磕晁禐?zāi)發(fā)生之前，著力抓好預(yù)警預(yù)報，特別是加強對極端災(zāi)害性天氣事件的監(jiān)測：一是針對防洪排澇標準偏低的城市，加強對短歷時、大強度災(zāi)害性天氣的預(yù)測預(yù)報，并注重提高基層預(yù)報水平，增強預(yù)報時效；二是加強汛情監(jiān)測預(yù)報，提高預(yù)報準確率，延長預(yù)見期，全面滿足防洪調(diào)度指揮決策的要求；三是建立水文報旱制度，綜合降雨、江河來水等相關(guān)信息，確定與旱情相關(guān)水文特征值，這些措施的運用，為戰(zhàn)勝2007年淮河流域洪水提供了技術(shù)支撐。

（6）建立完善的防洪抗旱物資儲備制度與反應(yīng)迅速的搶險隊伍，是取得防汛抗旱勝利的前提條件。防洪抗旱物資儲備制度的建設(shè)是完成搶險救災(zāi)任務(wù)、實現(xiàn)安全度汛抗旱的基礎(chǔ)。建立防洪抗旱物資儲備制度可以克服防洪抗旱經(jīng)費加撥過程緩慢和被挪用等弊端，滿足“一旦需要，隨時調(diào)用”的工作要求，也是一項切實可行的主動防洪抗旱措施[4]。國家向來重視防洪抗旱物資儲備建設(shè)，并加大防洪抗旱物資器材的投入，同時把防洪抗旱經(jīng)費列入同級預(yù)算，按照分級籌措、分級儲備、分級管理的原則，儲好、管好、用好防洪抗旱物資，提高對自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)能力，以確保防洪抗旱的最后勝利。

做好物資儲備的同時，也要加強搶險隊伍建設(shè)。全國各地市大都成立了縣、鄉(xiāng)、村三級防洪抗旱搶險隊，逐人登記，加強培訓，認真學習防洪抗旱搶險知識，提高全民防洪抗旱搶險能力，并根據(jù)各自情況開展防洪抗旱搶險演習，提高搶險隊伍應(yīng)急搶先水平，做到“招之即來、來之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”。正是防洪抗旱物資儲備的完善及搶險隊伍的保障，成功緩解了2001年淮河旱情以及2007年流域性大洪水。

參考文獻

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[3] 劉方貴，劉巖峰，高學新，等.防洪非工程措施探討[J].水利科技與經(jīng)濟，2009，15（7）：565-567.

[4] 孫青雪，蔡紅娟.淺談杭州市青山水庫防洪減災(zāi)非工程措施[J].水利建設(shè)與管理，2008，28（8）：62-63.