鄭崇選

摘要：近年來(lái)，城市文化政策成為公共政策制定和出臺(tái)的熱點(diǎn)領(lǐng)域，在增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力、提升城市文化多樣性、保障基本文化民生、促進(jìn)城市動(dòng)力轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮了積極作用，但與公共政策制定的規(guī)范性、合理性、科學(xué)性、公共性的要求還有一定的差距。從最終目的訴求來(lái)看，城市文化政策與國(guó)家文化政策是高度吻合的，但是在文化發(fā)展的具體領(lǐng)域及各個(gè)城市的發(fā)展階段，城市文化政策的制定和出臺(tái)又有其獨(dú)特的功能和目標(biāo)訴求。因此，我們要準(zhǔn)確把握當(dāng)前城市文化政策實(shí)施過(guò)程中的諸多問(wèn)題，在城市文化的規(guī)律性與公共政策的科學(xué)性的充分結(jié)合中，探索出一整套切實(shí)可行且科學(xué)合理的城市文化政策的運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：城市文化 公共政策 文化權(quán)益 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

近年來(lái)，城市文化政策的制定和出臺(tái)成為很多城市管理者的重要手段。盡管對(duì)于文化發(fā)展的深層功能還未有深入的理解，特別是在一些城市主政者的內(nèi)心深處，文化依舊是可有可無(wú)的點(diǎn)綴，但隨著文化發(fā)展在國(guó)家層面的重視，文化政策在國(guó)家文化治理體系中占據(jù)了重要的位置。中央層面的推動(dòng)是城市文化政策大量出臺(tái)的最大推動(dòng)力量，各級(jí)各類城市紛紛一擁而上，根據(jù)各地具體的文化資源和文化愿景，制定和出臺(tái)了大量區(qū)域性的文化政策。從促進(jìn)城市文化的繁榮發(fā)展以及城市可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)考量，當(dāng)前的城市文化政策產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，但也出現(xiàn)了諸多值得反思的問(wèn)題，必須引起我們的高度重視。

一、城市文化政策的功能訴求

文化政策的出現(xiàn)由來(lái)已久，西方現(xiàn)代民族國(guó)家構(gòu)建過(guò)程中，政府社會(huì)文化職能的行使必然會(huì)帶來(lái)文化政策的高度關(guān)注。聯(lián)合國(guó)教科文組織在1967年召開(kāi)了“24國(guó)文化圓桌會(huì)議”，在此會(huì)議上首次給文化政策做了一個(gè)“最低限度的定義”，指出“文化政策應(yīng)該是指一個(gè)社會(huì)為了迎合某些文化需求，通過(guò)該時(shí)期可以取得的物質(zhì)資源和人力資源的最優(yōu)化調(diào)動(dòng)，而制定的有意義、特定的措施，以及干預(yù)的或不干預(yù)的行動(dòng)總和?！雹俅祟惗x方式是從比較中立的角度強(qiáng)調(diào)了文化政策干預(yù)的動(dòng)力來(lái)源，而較少涉及文化政策的意識(shí)形態(tài)倡揚(yáng)的功能，雖然比較客觀，但與各個(gè)國(guó)家文化政策制定的出發(fā)點(diǎn)不相適應(yīng)。我國(guó)學(xué)者胡惠林則認(rèn)為，“文化政策是文化的政治表現(xiàn)形態(tài)，是國(guó)家形態(tài)下人類有意識(shí)的、自覺(jué)的文化統(tǒng)治行為和文化政治行為，反映的是一定階級(jí)的文化權(quán)益、愿望、要求和目的，體現(xiàn)的是國(guó)家的文化意志”②。因此，從國(guó)家治理的層面來(lái)考量文化政策的主要功能，其主要維度應(yīng)該表現(xiàn)在國(guó)家文化安全、統(tǒng)治者的意志、民族文化多樣性保護(hù)、人民基本文化權(quán)益維護(hù)等幾個(gè)方面。

城市文化政策是特定國(guó)家文化政策的具體實(shí)施形態(tài)，其主要內(nèi)容必然要符合國(guó)家文化政策的基本框架。從最終目的訴求來(lái)看，城市文化政策與國(guó)家文化政策是高度吻合的，但是在文化發(fā)展的具體領(lǐng)域及城市的各個(gè)發(fā)展階段，城市文化政策的制定和出臺(tái)又有其獨(dú)特的功能和目標(biāo)訴求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）增強(qiáng)城市整體競(jìng)爭(zhēng)力

從全球范圍內(nèi)各國(guó)發(fā)展的最新動(dòng)態(tài)來(lái)看，國(guó)與國(guó)之間實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)更多時(shí)候轉(zhuǎn)化為城市實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，特別是一些在區(qū)域發(fā)展具有重要戰(zhàn)略功能的節(jié)點(diǎn)城市，比如像京滬港臺(tái)這樣的國(guó)際大都市，更是在國(guó)家的未來(lái)發(fā)展中承擔(dān)了重大的歷史使命，因此，如何在新的全球格局中不斷提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力，成為國(guó)家之間重要的戰(zhàn)略布局。“近十多年來(lái)，構(gòu)建文化政策體系之所以進(jìn)入各國(guó)政府議程并放置到戰(zhàn)略地位，是與文化政策的綜合性特征有關(guān)系的?！雹鄢鞘形幕叩某雠_(tái)，很多時(shí)候，并不是單純?yōu)榱顺鞘械奈幕l(fā)展，而是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體考慮緊密相關(guān)。不同的城市制定不同的文化政策，直接的目的是為了定義某個(gè)城市獨(dú)特的文化屬性，從而在城市的競(jìng)爭(zhēng)格局中增加自身的獨(dú)特性，提升城市的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

（二）提升城市文化多樣性

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，在日益增強(qiáng)的全球性文化流動(dòng)中，大都市之間無(wú)論是城市環(huán)境、人文景觀、生活方式，還是其留給人們的想象空間，都越來(lái)越相似。也就是說(shuō)，當(dāng)代都市文化呈現(xiàn)出同質(zhì)化傾向。這一傾向與都市文化后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向中形成的消費(fèi)特征緊緊結(jié)合在一起，麥當(dāng)勞快餐、好萊塢電影、假日酒店、shoppingmall、迪斯尼式的主題公園等成了當(dāng)代都市文化的通用符碼，文化資本、文化人才、文化產(chǎn)品等大規(guī)模的廣泛流動(dòng)，文化發(fā)展理念和文化政策制定上的相互影響，使國(guó)際大都市之間的差別已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其與本國(guó)一般城市之間的差別，這在上海這座城市表現(xiàn)得特別明顯。從文化建設(shè)的表層看，我們幾乎分辨不出上海和紐約究竟有什么區(qū)別。基于這樣的背景，如何保持城市文化多樣性的發(fā)展，最大程度地保存在地文化的豐富性，就成為不同城市的政府部門制定文化政策的一個(gè)很重要的出發(fā)點(diǎn)。

（三）保障城市居民基本文化民生

城市文化政策作為城市政府部門履行公共職能的重要方式，其最基本的任務(wù)就是要滿足城市居民不斷增長(zhǎng)的精神文化需求。我國(guó)城市化進(jìn)程的加速，使城市的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，特別是在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、體量較大的城市，外來(lái)人口已經(jīng)成為城市人口結(jié)構(gòu)中非常重要的組成部分。如何在人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化的條件下，提供與特定城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的基本公共文化服務(wù)，是城市公共文化政策制定的首要出發(fā)點(diǎn)。以上海為例，在相關(guān)領(lǐng)域的城市文化政策中就提出“切實(shí)促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，保障公共文化服務(wù)的公益性質(zhì)，充分發(fā)揮文化引領(lǐng)風(fēng)尚、教育人民、服務(wù)社會(huì)、推動(dòng)發(fā)展的重要功能”④，對(duì)文化政策在保障居民文化權(quán)益的目標(biāo)做出了明確的規(guī)定。

（四）促進(jìn)城市發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)型

當(dāng)前很多城市都進(jìn)入到城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，亟需實(shí)現(xiàn)從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變，文化的發(fā)展將在這個(gè)轉(zhuǎn)型過(guò)程發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵的作用，文化的經(jīng)濟(jì)功能逐步被認(rèn)同、發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)既屬于第三產(chǎn)業(yè)的核心業(yè)態(tài)，同時(shí)又能帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益，其巨大的發(fā)展?jié)摿楦骷?jí)城市政府所看重。因此，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和城市發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)型過(guò)程中，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)逐漸被城市文化政策制定者所重視。以文化發(fā)展為契機(jī)，借助大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的整合和優(yōu)化，從而達(dá)到城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，且不用承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的破壞生態(tài)環(huán)境的代價(jià)。如此豐厚的收益，讓很多城市主政者對(duì)出臺(tái)相關(guān)的文化政策趨之若鶩。

二、城市文化政策的背景及維度

基于這幾個(gè)因素的強(qiáng)力推動(dòng)，城市文化政策開(kāi)始成為城市公共政策制定的新的趨向，在國(guó)家文化建設(shè)頂層設(shè)計(jì)日益完善，包括各類文化政策頻繁出臺(tái)的基礎(chǔ)上，各個(gè)城市都在陸續(xù)出臺(tái)制定各領(lǐng)域的文化政策，包括公共文化服務(wù)政策、文化遺產(chǎn)政策及文化經(jīng)濟(jì)政策等幾個(gè)方面。

（一）公共文化服務(wù)政策

從政府本身的功能來(lái)看，公共文化服務(wù)是政府文化政策的核心所在，其最終目的是為了保障人民群眾的基本文化權(quán)益，滿足基本的文化需求。2005年11月，黨的十六屆五中全會(huì)第一次明確提出“逐步形成覆蓋全社會(huì)的比較完備的公共文化服務(wù)體系”。2006年1月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化文化體制改革的若干意見(jiàn)》中把“逐步構(gòu)建公共文化服務(wù)體系”，作為深化文化體制改革的重要任務(wù)。2015年1月，中辦、國(guó)辦出臺(tái)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，進(jìn)一步把構(gòu)建“現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”作為國(guó)家層面的文化戰(zhàn)略。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下的文化事業(yè)體制到當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下的公共文化服務(wù)體系建設(shè)，期間的轉(zhuǎn)變更多體現(xiàn)在政府發(fā)揮公共文化服務(wù)的職能，以及運(yùn)行的體制機(jī)制。在新的條件下，為了貫徹中央頻繁出臺(tái)的關(guān)于公共文化服務(wù)體系的文化政策，各個(gè)城市的政府大都根據(jù)各地的實(shí)際情況出臺(tái)了具體的實(shí)施意見(jiàn)，如上海、北京等城市出臺(tái)的貫徹《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》的實(shí)施意見(jiàn)。同時(shí)，一些城市的政府根據(jù)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的設(shè)施、機(jī)構(gòu)、發(fā)展重點(diǎn)等重要任務(wù)，制定專項(xiàng)的公共文化服務(wù)政策，如圖書(shū)館、博物館、社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)建設(shè)等。公共文化服務(wù)政策與文化事業(yè)體制背景下的文化政策最為顯著的特點(diǎn)，就是從政府單一的管辦合一到多元主體參與的管辦分離。社會(huì)力量的充分參與雖未在公共文化服務(wù)的政府供給中得到充分的體現(xiàn)，但在相關(guān)城市文化政策的具體文本中卻都有較為明確的強(qiáng)調(diào)。

（二）文化遺產(chǎn)政策

中國(guó)城市化進(jìn)程的突飛猛進(jìn)以及對(duì)于現(xiàn)代化新城區(qū)的盲目追逐，推動(dòng)城市更新和舊區(qū)改造成為中國(guó)城市建設(shè)的主要任務(wù)。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市規(guī)模擴(kuò)張的驅(qū)動(dòng)下，城市的現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)形成了很大的沖突。當(dāng)前的社會(huì)文化語(yǔ)境盡管初步形成了文化遺產(chǎn)保護(hù)的基本理念，但在政府官員政績(jī)沖動(dòng)、商人逐利、市場(chǎng)拉動(dòng)以及城市居民對(duì)于現(xiàn)代城市生活的追求等多種力量的合力下，城市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)依舊處于非常尷尬的境況，“建設(shè)性破壞”多有發(fā)生。近年來(lái)，隨著城市發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，城市的歷史文化資源得到了更多的重視，各類城市文化遺產(chǎn)的保護(hù)政策相繼出臺(tái)。當(dāng)前的城市文化遺產(chǎn)政策主要內(nèi)容是對(duì)城市固態(tài)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，除貫徹中央關(guān)于文化遺產(chǎn)保護(hù)的政策之外，一些城市也制定了與自身區(qū)域特征相符的遺產(chǎn)保護(hù)地方規(guī)范，如上海在2015年通過(guò)的《上海市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》，為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作提供了制度化、規(guī)范化保障。

（三）文化產(chǎn)業(yè)政策

文化產(chǎn)業(yè)政策是文化政策制定最為活躍的部分，從中央到地方，從特大城市到小縣城，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)正在成為各級(jí)政府的施政重點(diǎn)。無(wú)論有沒(méi)有發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的資源和優(yōu)勢(shì)，中國(guó)的大小城市都開(kāi)始制定推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類政策?？剂慨?dāng)前城市對(duì)于發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的巨大需求，其背后的決定力量是文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能，文化產(chǎn)業(yè)不僅屬于城市文化發(fā)展的范疇，同時(shí)，也可以借助文化發(fā)展之名，推動(dòng)一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體量增長(zhǎng)?！拔幕钆_(tái)，經(jīng)濟(jì)唱戲”之說(shuō)雖然已被研究者和政府官員在理念認(rèn)識(shí)上予以拋棄，但依舊是各級(jí)城市政府出臺(tái)文化產(chǎn)業(yè)政策的“隱形之手”。城市的文化產(chǎn)業(yè)政策主要呈現(xiàn)為幾種形態(tài)：一是文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持資金的設(shè)立，政府對(duì)具有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行一定的資金扶持，培育新興的文化產(chǎn)業(yè)形態(tài)；二是特定行業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，如電影、動(dòng)漫、網(wǎng)絡(luò)游戲、數(shù)字出版等；三是文化產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策，如文化產(chǎn)業(yè)和商業(yè)、金融、科技、旅游、農(nóng)業(yè)、體育等領(lǐng)域的融合發(fā)展；四是某一城市整體和宏觀的文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對(duì)某一時(shí)段的城市文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行全景式的部署和展望。到2015年底，包括黨中央重要會(huì)議對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展所做的相關(guān)部署，國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)的一系列宏觀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及各級(jí)城市制定的具體實(shí)施辦法和地方政策，多達(dá)數(shù)百項(xiàng)，構(gòu)成了一個(gè)龐大而復(fù)雜的文化產(chǎn)業(yè)政策體系。

三、當(dāng)前城市文化政策存在的主要問(wèn)題

城市文化政策的制定需要回應(yīng)和解決當(dāng)下城市發(fā)展過(guò)程中所面臨的諸多問(wèn)題，如城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型、城市文化傳統(tǒng)的保護(hù)、城市公共文化服務(wù)的完善等，從對(duì)一些城市文化政策的施政效果的橫向考察中，我們可以看到，相關(guān)文化政策的出臺(tái)和實(shí)施確實(shí)對(duì)各個(gè)城市的文化建設(shè)起到了很大的助推作用，但同時(shí)也可以看到目前的城市文化政策還存在很多問(wèn)題，與公共政策制定的規(guī)范性、合理性、科學(xué)性、公共性的要求還有一定的差距。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）文化政策制定和實(shí)施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不夠，政出多門、封閉運(yùn)行現(xiàn)象嚴(yán)重

傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式是圍繞經(jīng)濟(jì)體量增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定來(lái)組織的，沒(méi)有形成整體的文化發(fā)展視角，也就是以文化規(guī)劃整合各類社會(huì)發(fā)展資源，文化的功能和發(fā)揮的作用沒(méi)有得到政府層面的廣泛認(rèn)同。雖然近幾年從中央到地方，對(duì)文化的重視程度提高了很多，但是在實(shí)際的工作運(yùn)行中，因?yàn)檎?jī)考核機(jī)制的深刻影響，文化的邊緣化依舊是一個(gè)客觀的存在。在這樣的背景下，文化政策的出臺(tái)和實(shí)施很多時(shí)候只是在文化宣傳系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，沒(méi)有在城市的發(fā)展中產(chǎn)生整體的影響，這就是為什么很多文化政策在具體的實(shí)施中得不到具體落實(shí)的內(nèi)在原因。有些學(xué)者稱之為文化體制的“空轉(zhuǎn)”，指出一方面是文化系統(tǒng)全國(guó)范圍內(nèi)的建設(shè)熱潮，每個(gè)具體的文化工作者都在這個(gè)熱潮中疲于應(yīng)付，但帶來(lái)的結(jié)果卻并不盡如人意，人民群眾的文化滿意度并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的提升，文化發(fā)展對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的內(nèi)在影響并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。文化政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不夠的另外一個(gè)明顯的表現(xiàn)就是政出多門，不同的政府文化部門有時(shí)會(huì)制定內(nèi)容相近或有重合內(nèi)容的政策條款，這就使政策內(nèi)容之間往往失去功能均衡以及操作協(xié)調(diào)，有時(shí)甚至?xí)a(chǎn)生政策主體之間的所指沖突，導(dǎo)致文化政策實(shí)施過(guò)程中的混亂局面。

（二）文化政策的制定過(guò)于注重工具性的維度，對(duì)價(jià)值維度考慮不夠

文化建設(shè)和文化發(fā)展有其自身的運(yùn)行規(guī)律，我們不能用發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式去推動(dòng)文化的發(fā)展，也不能以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的思維去制定城市的文化政策。但是，受長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響和對(duì)固有發(fā)展路徑的依賴，在具體城市文化政策的制定過(guò)程中，往往以短期的經(jīng)濟(jì)效益以及對(duì)城市GDP的拉動(dòng)為考量的主要依據(jù)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方式制定的文化政策，熱衷于具體的項(xiàng)目、設(shè)施、工程、基地等物質(zhì)形態(tài)的建設(shè)，熱衷于對(duì)能夠馬上帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益的文化產(chǎn)業(yè)的推進(jìn)，對(duì)文化政策的社會(huì)效益的發(fā)揮及社會(huì)整合功能的發(fā)揮卻重視不夠。文化政策作為一種重要的公共政策形態(tài)，與其他公共政策的一個(gè)最為顯著的差異就是，文化政策的制定和實(shí)施要對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的倡揚(yáng)和社會(huì)階層的整合發(fā)揮主要的作用。當(dāng)前的城市文化政策在價(jià)值維度的考量方面，還有很多欠缺，對(duì)短期經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)注成為政策制定的主要出發(fā)點(diǎn)，這就使得當(dāng)前城市文化政策在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的倡揚(yáng)和社會(huì)階層的整合方面，發(fā)揮的功能還未能得到充分的體現(xiàn)。

（三）政府主導(dǎo)性強(qiáng)，缺乏有效廣泛的社會(huì)參與，受眾對(duì)于文化政策的認(rèn)同度和知曉率較低

城市文化政策是公共性極強(qiáng)的政策形態(tài)，它的制定機(jī)制對(duì)科學(xué)性和合理性方面有嚴(yán)格的要求，由于受以政府為主導(dǎo)的文化管理體制的內(nèi)在影響和制約，很多城市的文化政策大多是中央政策的具體執(zhí)行方案，如“實(shí)施辦法”、“辦法”、“細(xì)則”等，或者是相關(guān)政府主管部門的個(gè)體意志，在制定過(guò)程中沒(méi)有經(jīng)過(guò)社會(huì)各個(gè)層面充分的意見(jiàn)參與，特別是社會(huì)公眾的參與更是不足，無(wú)論是在參與的渠道和參與的程序，都還沒(méi)有建立行之有效的辦法和機(jī)制。公眾參與不足的直接后果就是城市文化政策沒(méi)有和城市文化發(fā)展的實(shí)際狀況充分結(jié)合，現(xiàn)實(shí)性和可操作性受到很大的影響，一些公共文化產(chǎn)品的供給與人民群眾的實(shí)際需求脫節(jié)，雖然有政策保障基礎(chǔ)上的大量文化惠民的舉措，但人民群眾的實(shí)際滿意度卻沒(méi)有明顯的提升，對(duì)于各種文化政策基本內(nèi)涵和內(nèi)容都缺乏廣泛的認(rèn)知度，人民群眾對(duì)自己所應(yīng)享受到的文化權(quán)益沒(méi)有明確的意識(shí)，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策相對(duì)比，存在很大的差距。

（四）文化政策實(shí)施的效果缺乏有效的評(píng)估

城市文化政策制定基本都是為了解決城市文化發(fā)展過(guò)程中的具體問(wèn)題而產(chǎn)生的，因此具有特定時(shí)限的約束。當(dāng)某項(xiàng)文化政策已經(jīng)達(dá)到其預(yù)定的目標(biāo)，或者是與政策對(duì)象、時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)時(shí)，就需要及時(shí)終止，這就需要客觀評(píng)估環(huán)節(jié)的介入，對(duì)文化政策的實(shí)施效果有一個(gè)全面的評(píng)價(jià)。但目前的文化政策在實(shí)施過(guò)程中，基本都缺乏有效的第三方評(píng)估環(huán)節(jié)，政策實(shí)施產(chǎn)生的影響沒(méi)有充分的反饋。這就導(dǎo)致有些文化政策雖然有明顯的漏洞，但依舊在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行，不僅沒(méi)能促進(jìn)文化建設(shè)，相反會(huì)帶來(lái)負(fù)面的影響。另外，政策的實(shí)施過(guò)程也缺乏第三方評(píng)估的介入，沒(méi)有建立起文化政策不斷改進(jìn)和完善的有效機(jī)制。

四、城市文化政策健康發(fā)展的相關(guān)思考

城市文化政策的制定和實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅包含了豐富的理論問(wèn)題，如文化政策的主體和客體、文化政策的選擇、文化政策的執(zhí)行、文化政策的終止、文化政策的評(píng)估等，同時(shí)更為重要的是要涉及具體工作部門的文化實(shí)踐，其最終目的是要推動(dòng)城市文化的繁榮發(fā)展，滿足城市居民多樣性的精神文化需求。作為當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的主體單元，城市文化的健康發(fā)展事關(guān)中國(guó)優(yōu)秀文化的傳承和發(fā)揚(yáng)，城市文化政策的制定與出臺(tái)是城市文化建設(shè)最為具體的保障和推動(dòng)，我們應(yīng)該在城市文化的規(guī)律性與公共政策的科學(xué)性的充分結(jié)合中，探索出一整套切實(shí)可行且科學(xué)合理的城市文化政策的運(yùn)行機(jī)制。

（一）高度重視文化發(fā)展的自身規(guī)律

只有對(duì)文化懷有健全的心態(tài)，把文化當(dāng)成文化對(duì)待，才能有文化的健康發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀是以人為本的發(fā)展觀念，我們不能一談到科學(xué)發(fā)展就簡(jiǎn)單地指向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，文化建設(shè)同樣要遵循科學(xué)發(fā)展的道路，文化發(fā)展的最終目的不是為了追逐更多經(jīng)濟(jì)利益的工具，而是體現(xiàn)了人自身的發(fā)展，它是一定社會(huì)形態(tài)中人的生活方式的具體表現(xiàn)。文化作為人類精神價(jià)值的體現(xiàn)，其基本功能在于滿足人的精神文化需求，從而促進(jìn)人的全面發(fā)展。我們要大力加強(qiáng)城市文化建設(shè)，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都應(yīng)該是人本身，從這個(gè)角度來(lái)講，文化建設(shè)本身就是目的而非手段。在具體城市文化政策的制定過(guò)程中，要把對(duì)于文化理念的科學(xué)認(rèn)識(shí)滲透其中，并且表現(xiàn)在具體的政策文本中，要拋棄短視和工具論的狹隘眼界，從城市文化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)考慮每一項(xiàng)文化政策的出臺(tái)。

（二）建立城市文化政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

實(shí)現(xiàn)某一城市的可持續(xù)健康發(fā)展，必須要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和文化建設(shè)的協(xié)同推進(jìn)，要改變文化建設(shè)在文化宣傳系統(tǒng)內(nèi)部封閉運(yùn)行的老套路，改變就文化抓文化的狹隘思路，把文化的大發(fā)展大繁榮放在全局的視野中加以思考和定位，更加主動(dòng)地聯(lián)起手來(lái)，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，各個(gè)部門通力合作，共同推進(jìn)文化發(fā)展。城市文化政策的制定不能僅僅是文化部門的意志體現(xiàn)，而應(yīng)該是各個(gè)相關(guān)領(lǐng)域都應(yīng)該充分介入的重要工作，充分發(fā)揮政府各個(gè)部門的力量。近年來(lái)，隨著對(duì)文化政策理解的深入，很多城市都已經(jīng)充分注意到在具體文化政策推進(jìn)過(guò)程中建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性。如上海市公共文化服務(wù)工作協(xié)調(diào)小組的設(shè)立就是一個(gè)很好的案例，協(xié)調(diào)小組由與上海市公共文化服務(wù)工作相關(guān)的17家單位組成，每一項(xiàng)上海的公共文化服務(wù)政策的出臺(tái)，都是由這17家單位共同參與制定和實(shí)施的全過(guò)程，還設(shè)立專門的監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，實(shí)施監(jiān)督政策的運(yùn)行情況。協(xié)調(diào)機(jī)制的建立大大減少了文化政策的“空轉(zhuǎn)”局面，在各方力量的協(xié)同努力下，增強(qiáng)了文化政策的實(shí)施效果，同時(shí)也很好地避免了“政出多門”的混亂與沖突。

（三）提升城市文化政策制定的開(kāi)放性

城市文化政策的制定雖然是由具體的文化行政部門牽頭實(shí)施的，但政策的落實(shí)對(duì)象卻是廣大的城市居民，如果不能充分反映和提煉各個(gè)城市群體的文化訴求，而僅僅代表某一部門或者是某些群體的文化利益，這樣的文化政策就談不上科學(xué)、合理。根源在于中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的特殊運(yùn)作機(jī)制，文化政策的制定一般是遵循自上而下的單向邏輯，一般先有黨中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)通知和意見(jiàn)，然后由各地政府部門制定具體的實(shí)施意見(jiàn)予以落實(shí)；如果是某一城市單獨(dú)制定的文化政策，一般也是由市委先提出指導(dǎo)意見(jiàn)，然后讓市政府的相關(guān)政府部門具體落實(shí)。這種自上而下的政策制定機(jī)制，雖然也會(huì)有一定范圍的城市居民參與意見(jiàn)的反饋，但大多是在政策文本基本確定的前提下，臨時(shí)組織幾場(chǎng)群眾意見(jiàn)的征詢會(huì)議，在形式上雖然完成了政策制定的過(guò)程要求，無(wú)法真正體現(xiàn)政策制定的開(kāi)放性。提高城市文化政策制定開(kāi)放性的關(guān)鍵是要建立符合現(xiàn)代文化建設(shè)理念的文化治理機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類社會(huì)主體參與各類文化建設(shè)，包括文化政策制定，建立各種有效的公眾參與機(jī)制，使自上而下的行政主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露系亩喾胶狭?。只有這樣，不僅文化政策的制定能夠?qū)崿F(xiàn)多元包容的開(kāi)放性，其他重要的文化工作也都可以最大程度地提升公眾的參與度，真正實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展的共建共享。

（四）加強(qiáng)城市文化政策的過(guò)程監(jiān)管和效果評(píng)估

過(guò)程監(jiān)管是為了保障文化政策的實(shí)施過(guò)程不偏離正確方向，效果評(píng)估則是為了全面檢查文化政策的實(shí)施是否達(dá)到了設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，這兩個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)于城市文化政策的具體落實(shí)非常重要，卻也是我們經(jīng)常忽視的兩個(gè)方面。要積極引入第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估的有效機(jī)制，對(duì)城市文化政策實(shí)施的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，根據(jù)對(duì)問(wèn)題的集中梳理結(jié)果，提出更為科學(xué)的實(shí)施路徑和措施。在效果評(píng)估的環(huán)節(jié)，要著重加強(qiáng)政策實(shí)施對(duì)象滿意度的綜合考察，通過(guò)設(shè)置合理和具有操作性的調(diào)研問(wèn)卷，準(zhǔn)確反饋城市居民的文化滿意度，以便作為具體文化政策是否繼續(xù)實(shí)施或者中止的重要依據(jù)。具體的城市文化政策都是某一時(shí)段城市文化發(fā)展的產(chǎn)物，因此，要在政策發(fā)揮作用的期限內(nèi)，對(duì)其施政過(guò)程和施政效果進(jìn)行客觀的評(píng)估，這種評(píng)估不僅可以考察文化政策的效益發(fā)揮情況，同時(shí)也可以為政策時(shí)效過(guò)期之后的繼續(xù)完善或者是停止執(zhí)行提供較為準(zhǔn)確的依據(jù)，避免文化政策的“為制定而制定”或者制定之后的一勞永逸。

（五）充分尊重城市獨(dú)特的文化傳統(tǒng)和文化稟賦

城市文化政策是對(duì)某一特定城市文化發(fā)展的制度安排，是政府部門有所為有所不為的價(jià)值選擇，同時(shí)也代表了廣大城市居民的文化訴求和文化愿景。因此，城市文化政策的制定和實(shí)施一定要立足于在地的文化資源和文化傳統(tǒng)，不能為了體量和規(guī)模意義上的文化大發(fā)展大繁榮而去制定脫離城市發(fā)展階段和發(fā)展實(shí)際的“泡沫”式文化政策，割裂城市發(fā)展的歷史文脈，損害城市文化多樣性的發(fā)展。很多城市不顧自身的文化境況，盲目或匆忙地用文化政策去鼓勵(lì)文化地產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)游戲、數(shù)字動(dòng)漫、電影產(chǎn)業(yè)等熱門的文化項(xiàng)目，不僅沒(méi)有帶來(lái)城市文化的繁榮發(fā)展，相反因?yàn)槲幕a(chǎn)品供給端的粗制濫造和同質(zhì)化，導(dǎo)致很多城市文化政策和文化項(xiàng)目成為爛尾工程。當(dāng)前，我們的城市文化政策迫切需要樹(shù)立自身的文化自信，拋棄盲目追求西方理念和文化的簡(jiǎn)單邏輯，回到每一個(gè)具體的城市本身，認(rèn)真梳理每個(gè)城市獨(dú)特的歷史文脈，以最大的誠(chéng)心和敬意做好優(yōu)秀文化的保護(hù)和傳承工作。只有每個(gè)城市都“留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等‘基因”，“結(jié)合自己的歷史傳承、區(qū)域文化、時(shí)代要求，打造自己的城市精神，對(duì)外梳理形象，對(duì)內(nèi)凝聚人心”⑤，才能不斷提升中國(guó)的文化軟實(shí)力，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的建設(shè)目標(biāo)。

注釋：

①何志平、陳云根：《文化政策與香港傳承》，中華書(shū)局，2008年版，第65頁(yè)。

②胡惠林：《文化政策學(xué)》，上海文藝出版社，2003年版，第1～4頁(yè)。

③任珺：《跨域視角下的文化政策研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第18頁(yè)。

④上海市委辦公廳、市政府辦公廳：《上海市貫徹<關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)>的實(shí)施意見(jiàn)》。

⑤2015年12月20日《中央城市工作會(huì)議公報(bào)》。

責(zé)任編輯：王 縉