胡志蘭

【摘 要】分析新時(shí)期加強(qiáng)高校預(yù)算管理重要意義、存在的問題，提出新時(shí)期高校預(yù)算管理的基本原則和對策措施，為我國高校加強(qiáng)預(yù)算管理提供借鑒和參考。

【關(guān)鍵詞】高校預(yù)算管理 重要意義 存在問題 基本原則 對策措施

【中圖分類號】G 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】0450-9889（2016）06C-0020-03

隨著我國高等教育體制改革的全面深入推進(jìn)，我國高等教育進(jìn)入了全面發(fā)展的歷史時(shí)期，但同時(shí)也出現(xiàn)了高等教育快速發(fā)展與資金制約瓶頸的矛盾，給高校財(cái)務(wù)管理特別是預(yù)算管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。財(cái)政部于2012年2月7日修訂、2012年4月1日實(shí)施的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，給高校財(cái)務(wù)管理提出了新的要求。高校預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，也是高校財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容，高校預(yù)算管理水平如何直接關(guān)系到高校資金的使用質(zhì)量和效益，對于我國高校事業(yè)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在新的歷史條件下，各級各類高校必須著眼貫徹落實(shí)好《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和為我國高等教育提供強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)預(yù)算支撐，深刻認(rèn)識新時(shí)期加強(qiáng)高校預(yù)算管理的重要意義，認(rèn)真分析當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的突出問題，明確高校預(yù)算管理的基本原則，完善高校預(yù)算管理措施，最大限度地實(shí)現(xiàn)高校資金的優(yōu)化配置。

一、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的重要意義

《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》第二章第六條明確規(guī)定：事業(yè)單位預(yù)算是指事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，事業(yè)單位預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成；第八條明確規(guī)定：事業(yè)單位預(yù)算應(yīng)當(dāng)自求收支平衡，不得編制赤字預(yù)算。隨著高等教育改革的逐步深化，高校資金呈現(xiàn)來源多樣化、用途多樣化、數(shù)量短缺化的特點(diǎn)。按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的要求，加強(qiáng)對高校預(yù)算管理顯得尤為重要。

（一）有利于推進(jìn)高校教育管理體制改革。隨著我國財(cái)政管理體制改革的深入實(shí)施，特別是《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》修訂實(shí)施以后，要求我國高校必須形成以部門預(yù)算、綜合預(yù)算、零基預(yù)算、細(xì)編預(yù)算、早編預(yù)算等為主要內(nèi)容的預(yù)算管理新模式，以“收支兩條線”、國庫直接支付、政府采購等為主要內(nèi)容的支付方式。我國高校教育管理體制改革的深入實(shí)施和全面推進(jìn)，要求高校大力推進(jìn)教育市場國際化和高等教育大眾化，實(shí)行后勤社會化、住房市場化、崗位工資制度化、教師聘任常態(tài)化的管理體系。高校預(yù)算管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心部分，對于創(chuàng)新預(yù)算管理模式、促進(jìn)高?？茖W(xué)管理、保障高校健全發(fā)展具有重要意義，只有加強(qiáng)高校預(yù)算管理，才能保證高校資金有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)價(jià)值增值，為高校發(fā)展奠定重要的資金基礎(chǔ)。

（二）有利于提高高校教育資金使用效率。實(shí)施投資主體多元化和管理主體地方化，是高校管理體制改革的內(nèi)在要求。隨著高校教育體制改革的持續(xù)深入推進(jìn)，高校經(jīng)費(fèi)來源已經(jīng)不能完全依賴國家財(cái)政投入，“行政化”與“市場化”相結(jié)合越來越成為我國高校投資體制改革的發(fā)展方向，特別是黨的十八屆三中全會確立了市場在資源配置中起“決定性”作用之后，高?！岸嘣蓖顿Y渠道將日趨顯著。加強(qiáng)高校預(yù)算管理，能夠確保財(cái)政投入資金、社會投入資金、學(xué)費(fèi)收入資金、服務(wù)收入資金、稅費(fèi)減免資金、社會捐助資金以及附屬單位上繳資金的悉數(shù)進(jìn)賬和合理配置，對于提高高校資金使用效率至關(guān)重要。

（三）有利于促進(jìn)高校內(nèi)部利益關(guān)系協(xié)調(diào)。隨著我國行政管理體制改革的全面深入實(shí)施，特別是事業(yè)單位改革的不斷深化，我國各級各類高校的內(nèi)部管理體制、工作運(yùn)行機(jī)制和利益分配格局都發(fā)生了深刻變化，如何協(xié)調(diào)各部門之間、各單位之間、教職員工之間以及學(xué)生之間的利益關(guān)系，對于保證高?？茖W(xué)、持續(xù)、健康發(fā)展具有重要作用。加強(qiáng)高校預(yù)算管理，能夠協(xié)調(diào)好內(nèi)部各方面利益主體的利益關(guān)系，引導(dǎo)內(nèi)部各方面利益主體正確處理好長遠(yuǎn)利益與現(xiàn)實(shí)利益、全局利益與局部利益、高校利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，確保各方面利益主體合法利益不受侵害，最大限度地增加積極因素，最大限度地減少消極因素，保障高校事業(yè)順利發(fā)展。

二、當(dāng)前高校預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理理念不夠先進(jìn)。盡管我國各級各類高校都能夠按照《中華人民共和國預(yù)算法》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等法律法規(guī)和政策措施的要求開展預(yù)算管理，但還存在著管理理念落后的問題。個(gè)別高校領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算管理不夠重視，在高校擴(kuò)招的驅(qū)使下不斷擴(kuò)大財(cái)務(wù)支出，有的甚至不顧高校財(cái)務(wù)承受能力編制“赤字預(yù)算”，給高校預(yù)算管理造成了重大影響。個(gè)別高校缺乏“成本管理”和“成本控制”意識，不能正確處理好“社會效益”與“經(jīng)濟(jì)效益”的關(guān)系，為了“社會效益”不計(jì)成本，比如個(gè)別高校為了追求高科技盲目購置科研設(shè)備，但由于缺少應(yīng)用而導(dǎo)致大量科研設(shè)備和科研儀器閑置。個(gè)別高校預(yù)算管理人員缺乏“管理理念”，只把預(yù)算作為高校資金收入、分配、使用的年度計(jì)劃，特別是一些高校有關(guān)部門和單位的管理人員存在著排斥經(jīng)費(fèi)預(yù)算的問題，長期脫離高校預(yù)算編制和預(yù)算決策，缺少全局意識和責(zé)任意識。

（二）預(yù)算管理體系不夠完善。按照《中華人民共和國預(yù)算法》以及《高等學(xué)校會計(jì)制度》的規(guī)定，各級各類高校必須建立“預(yù)算委”和“財(cái)經(jīng)委”，負(fù)責(zé)高校預(yù)算管理工作。盡管我國高校都按照要求建立了預(yù)算管理體系，但個(gè)別高校的管理體系不夠完善，有的沒有建立嚴(yán)格的預(yù)算編制、預(yù)算決策、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核、預(yù)算評價(jià)、預(yù)算獎(jiǎng)懲等工作機(jī)制，還沒有形成健全和完善的組織體系。有的高校雖然建立了預(yù)算管理組織體系，但缺少規(guī)范的預(yù)算管理目標(biāo)、預(yù)算管理制度和預(yù)算管理流程，導(dǎo)致預(yù)算管理組織體系流于形式。有的高校雖然具有完善的領(lǐng)導(dǎo)體系和組織體系，但缺少預(yù)算管理的“權(quán)力制衡”機(jī)制，導(dǎo)致個(gè)別高校存在著預(yù)算管理個(gè)別人說了算的問題。

（三）預(yù)算編制方法不夠科學(xué)。盡管很多高校都確定了明確的發(fā)展目標(biāo)和中長期發(fā)展規(guī)劃，但一些高校在預(yù)算管理方面更加注重“眼前利益”，更多的是要保證年度收支平衡，多數(shù)都采取“基數(shù)加量”以及不體現(xiàn)負(fù)債的方法進(jìn)行預(yù)算編制，缺乏對高校長遠(yuǎn)目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和資金配置的整體考慮，導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏戰(zhàn)略性和前瞻性。個(gè)別高校的預(yù)算編制缺乏“價(jià)值鏈”理念，很多時(shí)候都由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行編制，高校的教學(xué)部門、科研部門、行政部門等基本不參與預(yù)算編制，影響了預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性、可靠性和權(quán)威性，各部門調(diào)整和追加經(jīng)費(fèi)、私設(shè)“小金庫”、截留收入等情況時(shí)有發(fā)生。

（四）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不夠到位。執(zhí)行和監(jiān)督是高校預(yù)算管理的重要組成部分，也是保證預(yù)算編制落實(shí)的重要保障，對于提高高校資金使用質(zhì)量和效率至關(guān)重要。當(dāng)前我國很多高校對預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督重視不夠，缺乏預(yù)算“法規(guī)”意識，將預(yù)算編制當(dāng)成了“例行公事”，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)重脫節(jié)，普遍存在著“重預(yù)算、輕執(zhí)行”的問題，缺少有效的預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制。由于預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督不到位，導(dǎo)致高校部門和單位“年初爭預(yù)算、年中追預(yù)算、年末超預(yù)算”的問題，預(yù)算執(zhí)行過程中頻繁調(diào)整，很多列入預(yù)算的項(xiàng)目不能完成，沒有列入預(yù)算的項(xiàng)目頻繁追加，甚至出現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目反復(fù)調(diào)整、更換的問題，預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性嚴(yán)重不足。還有一些高校在預(yù)算執(zhí)行過程中缺少控制機(jī)制，資金收支隨意性較大，資金體外循環(huán)嚴(yán)重，出現(xiàn)高校資金被浪費(fèi)、挪用甚至貪污的現(xiàn)象。

（五）預(yù)算考核獎(jiǎng)懲不夠系統(tǒng)。當(dāng)前很多高校比較注重對教學(xué)和科研的考核獎(jiǎng)懲和激勵(lì)約束機(jī)制建設(shè)，普遍都建立了“績效”管理機(jī)制，但預(yù)算管理普遍游離于“績效”管理之外，普遍沒有建立激勵(lì)約束機(jī)制，成為制約高校預(yù)算管理的制度瓶頸。盡管也有一部分高校建立了考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，但由于缺乏“過程管理”，對預(yù)算執(zhí)行缺少事前、事中、事后考核，對預(yù)算結(jié)果缺乏全面、深入、系統(tǒng)分析，導(dǎo)致考核流于形式。一些高校的考核人員在考核過程中由于受考核力度以及個(gè)人感情等因素影響，特別是由于缺少有效的激勵(lì)機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，很多時(shí)候?qū)己酥谐霈F(xiàn)的問題都“不了了之”，在一定程度上助長了預(yù)算管理的“隨意性”和“軟弱性”。

三、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的基本原則

（一）堅(jiān)持現(xiàn)實(shí)性與長遠(yuǎn)性相結(jié)合。按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的規(guī)定，高校預(yù)算管理必須圍繞高校發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃編制年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，這就要求高校預(yù)算編制既要考慮現(xiàn)實(shí)性和年度性，又要考慮戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性。在當(dāng)前我國高校進(jìn)入高速發(fā)展的歷史時(shí)期，對資金的需求量日益加大，在預(yù)算管理上必須牢固樹立“可持續(xù)發(fā)展”理念，既要立足當(dāng)前，又要著眼長遠(yuǎn)；既要通過預(yù)算管理解決現(xiàn)實(shí)問題，又要把預(yù)算管理置于高校長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略當(dāng)中，保證高校預(yù)算管理科學(xué)發(fā)展、健康發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。

（二）堅(jiān)持穩(wěn)妥性與超前性相結(jié)合。盡管“量入為出、收支平衡”是高校預(yù)算管理的總體原則，但由于新時(shí)期高校擴(kuò)招已經(jīng)成為發(fā)展趨勢，高校進(jìn)入基建高峰期，對資金的需求量將大幅提升，因而必須把原則性與靈活性緊密結(jié)合起來，既要積極穩(wěn)妥，又要適度超前，按照“解放思想、與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新”的精神，本著有利于高校建設(shè)與發(fā)展的原則，科學(xué)分析和預(yù)測高校未來發(fā)展的償債能力，在確保總體平衡的前提下，切實(shí)加強(qiáng)對貸款的預(yù)算管理，特別是要加強(qiáng)對未來一定時(shí)期凈收入的預(yù)算管理，把財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在“合理區(qū)間”這內(nèi)。

（三）堅(jiān)持重點(diǎn)性與全面性相結(jié)合。在我國高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大的新形勢下，高校進(jìn)入了大開發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展階段，高校在經(jīng)費(fèi)有限的情況下，收支矛盾將進(jìn)一步加大，必須正確處理好重點(diǎn)性與全面性的關(guān)系，既要突出重點(diǎn)，又要統(tǒng)籌兼顧；既要突出抓好左右高校長遠(yuǎn)發(fā)展的重大項(xiàng)目預(yù)算管理，又要抓好最直接、最現(xiàn)實(shí)的基本預(yù)備管理；既要保證建設(shè)，又要保證運(yùn)轉(zhuǎn)；既要加大基本建設(shè)，又要強(qiáng)化學(xué)科建設(shè)；既要保證教學(xué)經(jīng)費(fèi)，又要加大科研投入，確保高校各項(xiàng)事業(yè)在預(yù)算管理的保障下平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）堅(jiān)持社會性與經(jīng)濟(jì)性相結(jié)合。盡管高校屬于“非營利性”機(jī)構(gòu)，但仍然具有法人資格，是獨(dú)立的核算主體。在新的歷史條件下，高校預(yù)算管理必須牢固樹立“經(jīng)營理念”，正確處理好社會性與經(jīng)濟(jì)性的關(guān)系，把社會性作為根本，把經(jīng)濟(jì)性作為方法，將“成本管理”、“價(jià)值鏈管理”等全新管理理念和方法引入算管理中來，將預(yù)算管理置于高?；?、教學(xué)、科研、行政、后勤、人力資源等全過程和全環(huán)節(jié)，把社會效益、成本控制、價(jià)值增值作為高校預(yù)算管理的核心和目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益“雙贏”。

四、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的有效措施

（一）更新高校預(yù)算管理理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，有什么樣的理念就有什么樣的結(jié)果，加強(qiáng)高校預(yù)算管理，必須更新預(yù)算管理理念。高校領(lǐng)導(dǎo)層特別是“一把手”要切實(shí)轉(zhuǎn)變過去狹隘的“預(yù)算管理”思想，樹立全新的“管理預(yù)算”理念，將管理貫穿于預(yù)算各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，將預(yù)算管理置于財(cái)務(wù)管理以及高校價(jià)值鏈管理之中，強(qiáng)化預(yù)算管理的融合性和系統(tǒng)性。要牢固樹立“以人為本”的預(yù)算管理理念，強(qiáng)化高校各部門、各單位以及廣大教職員工參與預(yù)算管理的積極性、主動(dòng)性和協(xié)同性，建立“校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門（單位）參與、財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)”的高校預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)體制，各司其職，各負(fù)其責(zé)，注重協(xié)商，強(qiáng)化配合，切實(shí)提高預(yù)算管理的科學(xué)性和權(quán)威性。

（二）完善高校預(yù)算管理體系。制度建設(shè)具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，因而完善高校預(yù)算管理體系對于發(fā)揮高校預(yù)算管理職能具有重要的基礎(chǔ)性作用。要著眼于提高預(yù)算管理的組織化程度，進(jìn)一步健全和完善高校預(yù)算管理組織體系，建立由決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、考核機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)組成的“高校預(yù)算管理委員會”，實(shí)行預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核、預(yù)算審計(jì)統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)、相互制衡的運(yùn)行機(jī)制，健全工作制度，落實(shí)工作責(zé)任，切實(shí)做到層層有人抓、事事有人管。要將預(yù)算管理的觸角延伸到各部門和各單位，進(jìn)一步健全和完善預(yù)算責(zé)任人制度，對于具有全局性、基礎(chǔ)性以及跨領(lǐng)域、跨部門的重大項(xiàng)目，要建立“項(xiàng)目預(yù)算管理小組”，確保重大項(xiàng)目預(yù)算管理到位。

（三）創(chuàng)新高校預(yù)算編制方法。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度；審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。在新的歷史條件下，高校必須深入貫徹落實(shí)黨中央的要求，進(jìn)一步改進(jìn)和創(chuàng)新預(yù)算編制方法，重點(diǎn)在全面規(guī)范、公開透明和支出預(yù)算上狠下工夫。要著眼于提高預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化、公開化和透明化，加強(qiáng)預(yù)算編制調(diào)查研究，提高預(yù)算編制細(xì)化程度，實(shí)行預(yù)算編制公示制度，綜合運(yùn)用基數(shù)預(yù)算、零基預(yù)算、績效預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算等方法，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。著眼于加強(qiáng)“支出預(yù)算”管理，大力推行“定額預(yù)算法”，科學(xué)編制綜合預(yù)算，確定詳細(xì)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，盡量細(xì)化支出預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算成本控制，確保有限資金發(fā)揮更大作用。

（四）加強(qiáng)高校預(yù)算執(zhí)行控制。預(yù)算執(zhí)行控制是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，再好的預(yù)算編制如果缺少“執(zhí)行力”，也只能是束之高閣和紙上談兵，因而必須著眼于加強(qiáng)“過程管理”，進(jìn)一步健全和完善預(yù)算執(zhí)行控制體系，建立預(yù)算分析、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算考核、預(yù)算評價(jià)、預(yù)算審計(jì)、預(yù)算獎(jiǎng)懲等一系列預(yù)算執(zhí)行控制機(jī)制，加強(qiáng)對預(yù)算管理運(yùn)行的制約和監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)由“預(yù)算管理”向“管理預(yù)算”的轉(zhuǎn)變。要建立最嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行“永久責(zé)任追究制度”，對于在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)重大問題的責(zé)任人，無論任何人、任何環(huán)節(jié)、任何項(xiàng)目、任何時(shí)間出現(xiàn)任何問題，都要給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、行政、法律制裁，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成高校資金不敢體外循環(huán)、不敢鋪張浪費(fèi)、不敢貪污腐敗的懲戒機(jī)制，不能體外循環(huán)、不能鋪張浪費(fèi)、不能貪污腐敗的防范機(jī)制、不易體外循環(huán)、不易鋪張浪費(fèi)、不易貪污腐敗的保障機(jī)制。

總之，各級各類高校必須著眼于強(qiáng)化預(yù)算管理的全面規(guī)范、公開透明和科學(xué)有效，按照《預(yù)算法》《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》《高等學(xué)校會計(jì)制度》等法律法規(guī)和政策措施的要求，更新預(yù)算管理理念，完善預(yù)算管理體系，創(chuàng)新預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行控制，推動(dòng)高校預(yù)算管理步入更加科技、健康、持續(xù)發(fā)展軌道。

【參考文獻(xiàn)】

[1]許江波，李春龍.中國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀調(diào)查與思考[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2011（5）

[2]李現(xiàn)宗，等.高校預(yù)算管理轉(zhuǎn)型研究[J].會計(jì)研究，2012（12）

[3]劉璟.高校預(yù)算管理存在的問題及對策[J].東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（2）

[4]本清，徐安興.高校預(yù)算管理中存在的問題與對策研究[J].當(dāng)代教育論壇，2008（5）

[5]王曉玲.高校預(yù)算管理存在的問題及其對策[J].會計(jì)之友（上旬刊），2009（5）

[6]吳孝春，王穎茜.高校預(yù)算管理存在的問題及其對策研究[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2011（21）

[7]姜佩劍，等.高校集成預(yù)算管理體系研究[J].會計(jì)之友（上旬刊），2010（3）

[8]劉芳.高校預(yù)算管理中存在的問題及對策探討[J].內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì)，2007（19）

[9]李倫.淺析高校預(yù)算管理中存在的問題及對策[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010（36）