顧明月　由文強

摘 要：法治政府的提出和觀念的深入人心，要求對法治政府進行具體的落實政策。法治建設評估體系的提出和建立使法治這一上階層概念可以進行量化評估，加強了對政府各部門法治建設的監(jiān)督和具體落實。在對法治政府和部門法治建設有了深刻的分析以后，筆者試圖提出某些觀點有助于稅務法治建設評估。

關鍵詞：稅務總局；法治政府；法治建設評估體系

一、各地區(qū)法治建設體系之借鑒

在對法治建設評估體系的研究中不難發(fā)現(xiàn)，法治政府成了當前政府關注的首要問題，各個地區(qū)和部門也進行了探索。通過對各個地區(qū)法治建設評估體系的研究不難發(fā)現(xiàn)，其實踐中存在的問題是顯而易見的。

（一）考核內(nèi)容之任務艱巨。法治工商建設評估體系中，具體指標較為詳細，其中許多關于具體措施的考核。一方面考核是法治建設評估體系的必備良藥，但是另一方面考核不是唯一的良藥。在法治工商中，對考核的內(nèi)容豐富，但是考核的內(nèi)容過多，不能使資源得到有效的配置。并且考核內(nèi)容有重復的地方，加重了考核的任務。

（二）相關制度之缺乏完善。制度的完善是實現(xiàn)法治的基礎，在制度不完善的情況下，法治建設評估從根本上說就是形式的過場。在法治建設評估體系中首先要保證的是制度的完善，制度是硬件，制度的落實是軟件。軟硬兼施是解決一個問題最全面的政策，對于法治政府建設，我們要盡心盡力。利用最全面最具有價值的方法去解決所要面對的問題，法治政府建設評估體系是個需要技術性和知識性去解決的問題，因此實行“軟硬兼施”是必然之路。

（三）評價指標之流于形式。法治工商中，設立的具體評價指標數(shù)量較多。但是很多評價指標流于形式，沒有真正把握住法治政府的核心思想。在指標的建立和設立中，我們要牢牢把握指導思想和總體原則。這是設立指標的根本指導思想，過于形式化的指標一方面浪費了資源，另一方面使得結果流于形式，使得結果失去公正有效性，亦不能使法治評價發(fā)揮真正的作用。

（四）評價結果之無處使用。對于法治建設評估的結果，各個地區(qū)和政府部門還沒有落實其具體的作用。僅僅是當作一個對法治發(fā)展狀況的評析，評價之后便沒有下文。評估體系建立的最終目標不是為了對法治狀況進行評價，而是通過對法治發(fā)展狀況的評價分析中尋找出更加有利于法治建設的路徑。對評價結果的有效利用是法治建設評價體系建立的初衷，結果是對過程的肯定。結果是手段，過程是目的。通過對結果的分析，清晰透徹的了解在法治政府這條軌道上經(jīng)歷的過程。前人的經(jīng)驗是后人前進的有利指導，這就是結果有效利用存在的最重要的意義。

二、稅務總局法治建設評估體系之我見

法治政府建設是當前依法治國的主要任務，在對法治工商的分析研究之后，筆者試圖建立稅務法治建設評估體系。對于稅務法治的建設評估體系建立，筆者結合對法治工商的實踐經(jīng)驗的借鑒以及對法治政府的了解之后，提出以下幾點建議和對策：

（一）以指導意見為基礎的評估體系建立。筆者以為既然是對稅務總局依法行政結果的檢驗，就必然要以其原先的指導思想和原則為基礎。在國務院印發(fā)的關于稅務總局全面推行依法行政的指導意見當中，確定了稅收治理的總體要求：從稅收工作實際出發(fā)，嚴格依法行政，堅持依法決策、規(guī)范執(zhí)行、嚴密監(jiān)督共同推進，堅持法治化、規(guī)范化、信息化一體建設，以約束權力、保護權利為重點，抓住領導干部這個關鍵，創(chuàng)新體制機制，改進方式方法，最大限度便利納稅人、最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范稅務人，加強稅法遵從和稅收共治，推進稅收法治化，促進稅收現(xiàn)代化。①指導意見中強調(diào)了全面依法行政的具體要求，筆者建議以具體要求為一級指標，二級指標可以以小要求為基礎設立。

（二）分清主次，加強具體措施，剔除流于形式的指標。思想和行動并不是總是一致的，各級部門承接著法治的思想，這一點是毫無疑問的。但是對于思想的承接行動和落實是否深刻，還是很難確定的。以稅收法治的指導意見為例，依法履行職能，保障納稅人的權利是重點。對于指標的設立，要加大具體指標的百分比；減少次要指標的百分比或者剔除流于形式的指標。指標是檢驗法治建設成果的指標，不能為了檢驗而檢驗，而是為了法治進程、法治目標而做出有效的措施。法治不僅強調(diào)依照法律來行使職責，并且強調(diào)資源的有效利用。在制度的建立過程中，對數(shù)據(jù)信息的合理科學的加工是必要的，是實現(xiàn)措施具有針對性，指標具有實質性的有效基礎。

（三）建立浮動型指標百分比。經(jīng)濟基礎決定上層建筑。各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，硬件設置配套不完善，因而各個地區(qū)的法治發(fā)展狀況不均衡。因此對于各個地區(qū)的法治發(fā)展狀況當然不能要求一致，但是法治評估報告僅僅是對各個地區(qū)法治發(fā)展做了一個排名。當前法治建設只是關注了結果，卻沒有關注這個過程。評估報告似乎是在沒有看到別人的努力的時候就給予了別人結果上的否定。對結果的過于重視必然忽略了這一不當措施帶來的不良后果。對此，筆者提出建立浮動型指標體系，根據(jù)各個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況不同和配套設施不完善的情況，自由的選擇具體指標所占的百分比。稅務總局在設立法治建設評估體系時，對于各個層級的指標和各個具體的指標的百分比范圍做一個劃分，以便于下級各個地區(qū)可以自由選擇。各個下級地區(qū)即根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和配套設施狀況進行一個自由的比例配比，從而緩解不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況不同帶來的弊端。

（四）采用固定檢查與不固定檢查結合。對于評估體系數(shù)據(jù)的采集往往采用的是下級定期報告或者是上級定期檢查，這種固定的模式不能根本解決各個部門對于結果的過度而采取的不當形式。因此為了確保結果的真實性，對數(shù)據(jù)信息的采取應當采用固定和不固定的模式結合，也就是所謂的不定期檢查。不定期的到訪能夠有效的使數(shù)據(jù)信息來源真實可靠，數(shù)據(jù)是評估的基礎和最根本的依靠。只有真實有效的數(shù)據(jù)信息才能保證結果的公平公正，才能最透徹的觀察到法治建設的每個過程。過程是法治的重點，結果是對過程的評價。固定檢查和不固定檢查方式的結合一方面解決了數(shù)據(jù)信息的全面和真實問題，另一方面也促進了各個部門時刻緊張對法治建設投入百分百的精力，防止他們懶惰的心理滋生。

（五）發(fā)揮評價結果的有效使用。評價體系的建立完善的結果是為了對法治建設狀況進行一個公平公正的評價，從而確定當前中國社會的法治狀況。2015年，中國法治狀況報告對各個地區(qū)的法治狀況進行了排名，這是一個大范圍的評價。首先暫且不去評價這個報告的科學性，而是要探究法治狀況局面的成因。各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況不一致，各地實行的政策不一致，各地落實的具體措施不完善均是法治狀況的成因。但是各個部門的報告或者是地區(qū)的報告似乎沒有得到真正的應用，筆者一直強調(diào)法治建設進程這一過程，而沒有過多的關注結果。其原因是本人傾向于評價他人的努力，而非比較他人與別人相差的距離。

因此對于各地區(qū)實行依法行政或是稅務機關實現(xiàn)稅收法治的政策和具體措施落實結果的應用，本人傾向于將每年或者每半年的評價結果相比較，觀察每年或者每個季度上升的比例，每個具體層面上上升的比例，通過數(shù)據(jù)分析出上升的原因和進步小的原因。制定更加有效的措施實現(xiàn)依法行政。在稅收法治上，因筆者注重對過程的分析，所以上級部門可以對具有重大進步的下級給予獎勵，能夠更加有效的促進法治進程的發(fā)展。對于數(shù)據(jù)的分析需要科學化的處理，因此需要科學家的分析為行政機關的決策出一份力，實現(xiàn)行政決策的科學化，這也是法治政府的要求之一。

（作者單位：四川省社會科學院）

注釋：

① 《關于全面依法治稅的指導意見》，2015年2月27日，稅總發(fā)〔2015〕32號。

參考文獻：

[1] 付子堂，張善根.地方法治建設及其評估機制探析[J].中國社會科學，2014，11：123-143+207.

[2] 上海市司法局課題組，陳春蘭，朱劍華.法治建設評估指標體系構建和分析[J].中國司法，2015，06：17-21.

[3] 陳琦，黃駿彪.法治建設評估指標體系建立探討[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2014，15：149-150.