楊嘉儀

摘 要：關于公共行政和公共管理內涵和關系的探討歷來是管理學領域關注的焦點所在，對此不同學者有不同的看法。本文從公共行政和公共管理的產生、發(fā)展、演變歷程入手，對二者關系進行了探討和界定。

關鍵詞：公共行政；公共管理；政府；范式

“公共行政”和“公共管理”是管理學領域的兩個核心概念。從公共行政到公共管理，是政府管理模式新舊交替，前后承接的漸變過程。然而，學界對于“公共行政”和“公共管理”二者的關系始終存有爭議，并在長期爭論中形成兩個對立的陣營。本文首先介紹從公共行政走向公共管理的歷史沿革過程；其次針對學界存有爭議的二者關系問題，提出自己的看法和觀點。

一、從公共行政走向公共管理的歷史沿革

19世紀20年代，西歐國家早期的商品經濟發(fā)展帶來了封建體制之外的公共領域，公眾對于公共領域的自治需求產生了公民社會，并由此導致了公共行政的萌芽。早期公共行政以私人權力為主，是封建皇權下服從與被服從的人身依附關系，而非我們所認識的以法律為基礎的現代公共行政體系。在19世紀的大部分時間里，美國都存在行政上的“政黨分贓制”，從而產生政府更迭頻繁、立法與行政的沖突等等，并最終導致早期行政模式的改革。早期行政模式改革出現在英國，19世紀中期的文官制度改革與議會改革觀念對美國公共行政產生了重要影響。1887年以威爾遜提出的政治——行政二分法為代表，標志著公共行政學的正式誕生。1900年古德諾發(fā)表文章《政治與行政》，進一步完善二分法概念，指出政治與行政均存在所有政治體制中，并發(fā)揮著國家意志表達和執(zhí)行的作用。此后，威爾遜的政治——行政二分法與韋伯的官僚制、泰勒科學管理原理結合，形成了著名的威爾遜——韋伯范式，并以此奠定傳統公共行政的基本模式。20世紀20年代前后至70年代早期，是傳統公共行政發(fā)展的黃金時期，從20世紀70、80年代開始，西方國家普遍的經濟危機和“滯脹”現象使傳統公共行政面臨巨大危機，各國紛紛進行政治改革，以謀求解決問題之道，新公共管理運動悄然興起，并使“公共管理”一詞進入大眾視野。從公共行政走向公共管理成為歷史必然，然而對于公共行政與公共管理的概念及二者關系問題學界始終存有爭議。

二、公共行政與公共管理的關系之爭

（一）公共管理從屬于公共行政

“公共管理”的興起與傳統公共行政面臨危機，公共政策學派的崛起有關。第二次世界大戰(zhàn)后，強調抽象概念和原則的傳統公共行政學在面對諸多社會矛盾時表現出了政策制定困境和執(zhí)行力明顯不足的問題，用政策視角探討和解決社會公共問題的公共政策學逐漸興起。公共政策學作為多學科交叉領域，注重經濟學理論與數理方法的結合，與傳統公共行政過分關注抽象概念和原則不同，公共政策學更多關注實際，主張將其放在“政治-經濟-社會”的大框架下分析，以培養(yǎng)能夠進行宏觀政策制定、分析和批判的政策分析家為目標，而不是單純聽從命令，被動執(zhí)行命令的政府辦事員。然而，以公共政策理念培養(yǎng)出的政策分析者并沒有預想中的完美無缺。在經濟學上，他不如專業(yè)經濟學者的競爭力；在社會需求上，對公共部門的管理者和政策執(zhí)行者的需求要遠遠大于對政策分析者的需求，公共政策學派面臨進退兩難的尷尬困境，將公共政策學與公共行政學聯系起來而使之又不同于以往的傳統公共行政學就顯得尤為迫切，“公共管理”這一概念據此提出。以羅森布魯姆和克拉夫丘克為代表的行政學家將公共管理看做隸屬于公共行政的子域，并以此界定公共行政是運用管理學、法學、政治學等學科理論來實現立法、行政、司法部門的指令，為社會提供必要的管理與服務職能。從這一定義可以看出，公共管理是公共行政的一個分支，管理作為實現行政目標的手段之一，是被認為具有工具理性的技術而不是獨立的部分。因此，公共管理被認為是公共行政的子域。

（二）二者的對立關系

無論是從政策分析還是從公共管理途徑研究公共問題，都是對傳統公共行政失效或過時的一種反應和替代，都與傳統公共行政產生了競爭，這是學者們所持的另一種截然不同的觀點。歐文·休斯認為，行政與管理在本質內涵方面就存有差異，這種差別通過行政和管理前面的“公共”一詞就可以體現出來。公共行政作為一種公共服務活動，著重在政府工作人員的執(zhí)行力上，即公務員只是被動執(zhí)行上級的命令，以服從任務為主，強調程序及將政策轉化為行動的過程，而公共管理在于政策執(zhí)行的技術性手段，強調執(zhí)行的結果及承擔的相應責任。根據以上分析，他認為建立在行政概念基礎上的公共服務與建立在管理概念基礎上的公共服務是不同的，即公共行政與公共管理是不同的，二者之間并沒有從屬關系，它們應該被看做兩個互相競爭的典范。同樣，在國內，張康之教授首先提出了公共管理的服務精神和服務原則，認為公共管理是一種基于服務傾向的社會治理模式，以服務為主，而非以公共行政的權威為主，公共行政更多表現出一種統治型的社會治理模式，二者是截然相反的兩種治理模式，在內涵上并不存在包含與被包含的關系。目前，關于公共管理中公共服務功能的作用現在已得到國內外眾多學者的認同和支持，但據此將公共行政和公共管理對立，并認為公共管理已然取代公共行政的觀點仍是部分學者的看法，關于公共行政和公共管理的關系仍是學者們討論的焦點所在。

三、總結

關于公共行政與公共管理的關系，學界始終存有爭議，眾說紛紜?；谝陨蠈Ω鱾€學者觀點的綜述，筆者認為公共行政與公共管理的關系可以用“范式”的概念加以區(qū)別。在這里，首次我們要厘清“范式”的概念，范式是指一種相同等級關系模式的集合，在該集合內的事物必須滿足該等級關系的要求，滿足程度不同，即為不同的范式。簡而言之，范式是反映一定關系模式的概念。因此，公共行政和公共管理就可以看做是一個關系庫中滿足不同程度要求的不同范式。這里的關系庫指“行政”與“管理”二者之間的關系，而學界對于“公共行政”及“公共管理”關系的探討就是在這一關系庫范圍內，不同學者為解決不同社會管理問題所提出的不同看法，因而形成管理學領域內公共行政與公共管理之爭。筆者認為二者并不存在包含與被包含關系，即不存在從屬關系，公共管理和公共行政是針對不同歷史階段社會公共問題所提出的管理概念，擁有不同的管理內涵，二者是前后相繼、順勢承接的關系。具體來說，在概念的豐富性和內涵的充分程度上，公共管理比公共行政更進一步，更符合當今時代的要求，但并不是說公共行政已被當前的管理實踐淘汰，相反的，公共管理作為公共行政的補充，與公共行政相互作用、相輔相成，共同應用于當前公共部門的管理活動之中。

傳統公共行政已然成為過去，但現代公共行政和公共管理正在發(fā)揮無與倫比的巨大作用，認清二者內涵和相互關系是我們進行管理學習和管理實踐的基礎和關鍵所在，管理學的序幕已經拉開，有更多的知識值得我們去探討和研究。

（作者單位：西北大學公共管理學院）

參考文獻：

[1] 歐文·休斯.公共管理導論[M].第三版.張成福，王學棟等譯.北京：中國人民大學出版社，2009：5-21.

[2] 薛冰.歷史與邏輯[M].北京：中國社會科學出版社，2006：184.

[3] 彭和平，竹立家.國外公共行政理論精選[M].北京：中共中央黨校出版社，1997：15-44.

[4] （美）尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].張昕譯.北京：華夏出版社，2002：291.

[5] 董曉宇.公共管理的由來及其與公共行政的內在差異——由傳統公共行政到公共管理研究之一[J].北京行政學院學報，2004（1）.