王琰騅

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社會保險預算編制方法規(guī)范

王琰騅

摘要：隨著我國社會保險制度的日趨完善，參保人數(shù)不斷增加，社會保險基金的收支總額日益巨大。本文以社會保險預算編制的方法為研究對象，分析了社會保險基金預算編制的現(xiàn)狀和問題，并提出一些規(guī)范性建議。

關鍵詞：社會保險基金；預算；科學編制；繳費基數(shù)

一、研究背景及意義

2010年3月，財政部發(fā)布了《社會保險基金預算編制手冊（實行）》中詳細規(guī)定了企業(yè)職工基本養(yǎng)老，失業(yè)，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療、工傷、生育等五項社會保險基金預算的具體編制方法與要求，2013年社會保險基金首次列入預算報告，按險種進行編制。至此，在我國日益完善的社會保障體系中占據(jù)重要地位，收支流量巨大的社會保險基金才正式進入預算時代。社會保險預算的科學編制不僅對于管理社會保險基金，分析預測社會保障制度的可持續(xù)性等方面有著重要的意義，而且編制中體現(xiàn)的對于弱勢群體的分配傾斜也是政府調控經(jīng)濟一個重要的手段。本文以社會保險預算編制方法為研究對象，力圖探討社會保險預算科學編制的方法。

二、社會保險基金預算編制的現(xiàn)狀

1.我國社會保險基金預算編制現(xiàn)狀與問題

目前社會保險基金預算編制涉及到的部門較多，各部門的具體責任如下：社會保險經(jīng)辦機構主要負責有關社會保險的相關業(yè)務工作，如繳費登記、申報、個人檔案管理等，還負責地區(qū)社會保險基金預算草案的編制。在社會保險費由稅務機關征收的地區(qū)，稅務機關必須參與到當?shù)厣鐣ｋU基金的收入預算草案的編制當中。人力資源社會保障部門作為社會保險經(jīng)辦機構的行政主管部門，負責審核各統(tǒng)籌地區(qū)基金預算草案并且匯總。財政部門負責基金財政專戶的會計核算與管理，以及匯總的社會保險基金預算草案的審核。社會保險基金預算編制和審批的主要流程如下：

我國真正的社會保險基金預算的編制開始于2010年，其編制方法主要存在的問題如下圖一：

（1）編制主體之間的矛盾

截至2007年，全國31個省份中有19個實行社會保險費稅務征收，其余實行社會保險經(jīng)辦機構征收。①19個稅務機關征收的省份中稅務機關管收不管支，社會保險經(jīng)辦機構管支不管收，兩個部門如何協(xié)調一致來共同編制社會保險基金的收入預算，由誰出面來組織協(xié)調這兩個部門的工作等。從各個不同的險種來看，企業(yè)職工失業(yè)保險和養(yǎng)老保險費基本實現(xiàn)以地稅部門征收，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險主管部門則為勞動保障部門，其中牽扯的部門非常之多，協(xié)調統(tǒng)一起來的難度非常之大，以至于工作效率低下。

圖一 社會保險基金預算編制審批的主要流程

（2）中長期預測模型缺乏

社會保險基金由于其數(shù)額巨大，累積的年限較長，需要建立中長期模型，正確運用保險精算工具。可是目前的預算編制方法卻遠遠無法達到這樣的水平。

以養(yǎng)老保險基金預算的編制為例，不僅要充分考慮我國的人口年齡結構及其發(fā)展的趨勢，還要考慮到老年風險滯后發(fā)生，持續(xù)時間較長的特點。力求基金當期平衡的同時也要保證基金日后的充足性。政府應該力求通過預算的編制將未來一年或者是更長一段時間的養(yǎng)老保險收支的狀況計算出來，預測出收益人群和相應的成本承擔人群。

可是，目前養(yǎng)老保險基金收入預算編制時考慮的因素主要有當年參保擴面計劃，繳費人數(shù)，繳費基數(shù)，在崗職工平均工資水平，清欠工作計劃等?？墒顷P于預測周期，年度資金的結余比例，增減幅度等因素均不在考慮范圍之內。這就決定了預算編制的一個硬傷，預算的期間短，一般為一年，中長期預測暫時缺位。這樣實際上加大了我國養(yǎng)老保險制度的風險，對于科學的運用結余基金投資而獲得收益就更無從說起了。

（3）數(shù)據(jù)基礎的不完善

根據(jù)《意見》，社保經(jīng)辦機構站在了基金預算編制的第一線，而預算的編制需要掌握龐大的信息量。除了與社會保障相關的數(shù)據(jù)，比如社會保險待遇人數(shù)變化、社會保險待遇標準變化、參保人數(shù)、繳費基數(shù)等等；還牽涉到許多經(jīng)濟社會指標，比如通貨膨脹率、工資變動水平等等。

目前我國并沒有建立起這樣一個可以與之匹配的動態(tài)的、強大的指標體系，這樣就在無形中給社會保險經(jīng)辦機構預算的編制增添很大的難度。而且許多基層的社會保險經(jīng)辦機構對于信息系統(tǒng)的建設缺乏資金也缺乏認識，直接導致了可以收集到的信息量十分有限。加之我國的許多指標的采集方法并不科學，可信度與透明度不高，這也給社會保險經(jīng)辦機構的工作帶來了許多不便。

（4）各級財政責任不明晰

目前進行基金預算編制的五大險種中，只有企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，其余的險種都還停留在市縣一級的統(tǒng)籌層次之上。由于基金一旦出現(xiàn)缺口，彌補責任要由相應的財政承擔，責任下行，權利上行的風險不可避免，中央與省級政府，省與市縣級政府必然要為社會保障的財政責任進行博弈，這樣做的結果頁很容易影響到社會保險基金預算的準確性。

同時，經(jīng)過了財政體制改革之后，我國實行省直管縣的做法，這在一定程度上使得社會保險統(tǒng)籌層次問題更加的復雜，財政出資的責任很難落實，加大了社會保險預算正確編制的難度。

三、關于社會保險預算編制方法規(guī)范的建議

1.從根本上理順社會保險基金管理體制

社會保險基金預算編制目前面臨的困境主要在于業(yè)務機構不統(tǒng)一、各個險種統(tǒng)籌層次不一致，財政責任落實不到位等等，全國范圍內的社會保險基金預算遲遲沒有建立起來。所以從根本上解決我國社會保險基金預算編制目前的困境的根本舉措是理順社會保險基金管理的體制。

第一、明確各個部門責任、建立良好的協(xié)作關系

首先必須要明確的一件事就是社會保險經(jīng)辦機構和社會保險行政部門在社會保險基金預算編制過程中的責任劃分；社會保險經(jīng)辦機構負責搜集信息，起草預算草案，而行政部門則主要負責信息的歸集、審核和匯總的工作。然后，必須協(xié)調好稅務機關和社會保險經(jīng)辦機構的關系，我認為社會保險基金的收取機構必須統(tǒng)一，并且應該在社會保險經(jīng)辦機構即預算的執(zhí)行主體的指令之下來完成社會保險費的征收工作，務必使社會保險基金預算的編制與執(zhí)行主體盡量一致。

第二、明確中央地方各級財政的責任

在社會保險基金的缺口彌補方面，根據(jù)險種統(tǒng)籌層次的不同，對應的財政要擔負起兜底的責任。以養(yǎng)老保險為例，目前的基本養(yǎng)老保險當中的基礎養(yǎng)老金部分的發(fā)展方向是全國統(tǒng)籌，但是現(xiàn)實基本以省級統(tǒng)籌為主。所以在基本養(yǎng)老保險的預算編制方面，目前要明確省一級的財政與市縣級財政的責任分攤比例，而就未來的發(fā)展方向而言，需要明確中央和地方政府在彌補缺口時的分攤比例，以明確的責任劃分杜絕權利上行、責任下行的情況出現(xiàn)，使得社會保險基金在預算編制時能夠充分地根據(jù)實際情況調劑余缺，最大限度地發(fā)揮基金在實現(xiàn)社會公平方面的作用。而其他未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的險種則要明確省級與市縣級財政的責任比例，根據(jù)各個省以及不同險種的不同情況，具體問題具體分析。

2.綜合考慮多方面因素，加強社會保險預算能力

社會保險預算編制時，由于每個險種的特點不同，其預算編制中考察的因素也不同，因此應該有針對性的進行分析，建立不同的預算編制模型，從風險抵御的角度增強各類社會保險基金的預算能力。以養(yǎng)老保險為例，養(yǎng)老保險針對的風險屬于長期風險，基金的預算模型應該建立在長期預算的基礎之上，充分考慮人口年齡結構以及贍養(yǎng)比的問題；基本醫(yī)療保險的預算編制中則不僅要對人口老齡化的進一步加劇有所應對，充分考慮由人口老齡化帶來的相關慢性病的風險的增加，而且需要將重大突發(fā)疾病的風險也涵蓋在內，有條件的地區(qū)則應該逐步將罕見病也納入醫(yī)療保險的范圍當中去，力求基金在收支平衡的基礎之上，略有結余。工傷保險的預算編制要考慮各個行業(yè)的不同特點，而失業(yè)保險則屬于周期性風險，要充分考慮社會經(jīng)濟運行的周期性規(guī)律。

3.動態(tài)、統(tǒng)一、各部門共享的信息系統(tǒng)的建設

由于社會保險的預算編制不是一個簡單的短期基金預算收支問題，而是一個要綜合考慮各項因素的中長期預算，所以作為預算編制第一責任人的社會保險經(jīng)辦部門需要大量數(shù)據(jù)以保證預算的真實性和可靠性。這些數(shù)據(jù)不僅僅牽涉到社會保險經(jīng)辦部門所能夠獲得的關于社會保障的各項指標，還需要囊括關于社會經(jīng)濟運行的各項指標體系，因此，動態(tài)的、統(tǒng)一的、各部門共享的信息系統(tǒng)的建設在社會保險基金的預算編制中是必不可少的，是社會保險基金預算正確編制的基礎。

這樣一個龐大的互動的信息系統(tǒng)的建立，需要統(tǒng)籌地區(qū)的政府牽頭予以支持，確保信息在各個部門之間能夠充分共享，共同服務于社會保險基金預算的編制。實際上，各地推行的市民卡制度對于社會保險經(jīng)辦機構收集相關信息提供了極大的便利，各地社保事務局應該加強對于信息數(shù)據(jù)的處理能力，在為市民提供及時便利的社會保險繳納信息的同時，也將收集到數(shù)據(jù)科學地運用到社會保險基金預算的編制當中去，與其他部門實現(xiàn)信息共享，增加預算編制的科學性。

參考文獻：

［1］亢永剛.建立健全社會保障預算體系的思考.天府新論，2006，6.

［2］張長飛.關于建立我國社會保障預算的構想，河南財政稅務高等專科學校學報，2007，10.

［3］王子龍.中國社會保障的財政問題分析.東北財經(jīng)大學學報，2008，9.

作者單位：（嘉興學院南湖學院）