孟靈霞

摘要：社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度在我國(guó)建立時(shí)間相對(duì)較短，預(yù)算編制實(shí)踐中遇到的問(wèn)題也較多，文章主要結(jié)合實(shí)際工作中遇到的相關(guān)問(wèn)題，探尋相應(yīng)的解決辦法，以期對(duì)基金預(yù)算編制工作有所幫助。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)基金 預(yù)算編制 問(wèn)題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F234 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）18-0109-02

社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是根據(jù)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)和預(yù)算管理法律法規(guī)建立、反映各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支的年度計(jì)劃。隨著社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大、參保人數(shù)較快增長(zhǎng)，待遇支付逐年提高，加之較多復(fù)雜的歷史遺留問(wèn)題等影響，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展面臨較多挑戰(zhàn)，社會(huì)保險(xiǎn)基金平穩(wěn)運(yùn)行更顯得尤為重要。社會(huì)保險(xiǎn)基金實(shí)行預(yù)算管理，對(duì)于增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督、保證社會(huì)保險(xiǎn)基金安全完整、提高社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行效益、促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。我國(guó)從2010年開(kāi)始試編獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度。過(guò)去幾年里，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理取得了較快的發(fā)展，但社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在基金預(yù)算管理實(shí)踐中仍存在不少問(wèn)題，尤其是作為其中重要一環(huán)基金預(yù)算編制中遇到的問(wèn)題顯得更為突出。

一、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

（一）基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及人員對(duì)社?；痤A(yù)算編制的參與度較低。眾所周知，我國(guó)社保基金按統(tǒng)籌地區(qū)進(jìn)行管理，各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置及經(jīng)辦模式各有不同，缺乏全國(guó)統(tǒng)一的管理模式，相關(guān)的基金管理模式及流程區(qū)別也較大。就社?；痤A(yù)算編制來(lái)講，一般是上級(jí)部門(mén)編報(bào)制定所屬省市年度預(yù)算指標(biāo)，下達(dá)指標(biāo)至各基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算指標(biāo)的具體執(zhí)行，這樣的模式因基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及人員對(duì)社?；痤A(yù)算編制的參與度較低，不利于基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，可能造成基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與上級(jí)下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)相脫節(jié)，出現(xiàn)較大偏差。

實(shí)踐中，社保基金預(yù)算建立的時(shí)間較短，部分省市和地區(qū)掌握大量一線動(dòng)態(tài)和情況的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還未能參與進(jìn)社保基金預(yù)算編制工作中來(lái)，通常由上一級(jí)管理部門(mén)統(tǒng)一下達(dá)征繳指標(biāo)，通過(guò)單一的擴(kuò)面任務(wù)完成指標(biāo)接受考核，而上級(jí)管理部門(mén)管轄的基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)數(shù)量又較多，且各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)情況各有差別，相應(yīng)的基金預(yù)算編制工作的難度也會(huì)加大。這種情況下，如果上級(jí)管理部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算編制的人員對(duì)各基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)情況了解較為全面，那么其制訂的預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際情況的契合度會(huì)比較高，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)執(zhí)行預(yù)算情況也會(huì)較為理想；反之，則非常容易造成基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)因面臨的所屬區(qū)域內(nèi)特殊情況而完成預(yù)算指標(biāo)較為困難或者完成預(yù)算指標(biāo)超額較多。究其原因，主要在于基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)所屬區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等宏觀因素直接影響該區(qū)域參保企業(yè)及人數(shù)的規(guī)模，而上級(jí)預(yù)算編制部門(mén)很難及時(shí)全面獲悉這些區(qū)域內(nèi)更為細(xì)化及具體的政策，則基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在預(yù)算指標(biāo)的實(shí)際執(zhí)行中勢(shì)必會(huì)與預(yù)算指標(biāo)出現(xiàn)較大偏差，難以真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理中預(yù)算考核的初衷。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制人員缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，水平層次不齊。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度建立時(shí)間相對(duì)較短，相關(guān)領(lǐng)域的研究理論及成果也相對(duì)較少，基金預(yù)算管理人員專業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足，水平層次不齊的問(wèn)題較為突出。社會(huì)保險(xiǎn)基金收入預(yù)算與所屬區(qū)域上年度基金預(yù)算執(zhí)行情況、本年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平預(yù)測(cè)以及社會(huì)保險(xiǎn)工作計(jì)劃等方面緊密相關(guān)，而這些因素具有高度的宏觀和全局性，往往與該區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)布局政策及發(fā)展規(guī)劃等密切相關(guān)。參與社保基金預(yù)算編制人員則往往對(duì)此類信息關(guān)注不夠或者受政策公開(kāi)程度等因素所限，對(duì)所屬經(jīng)辦機(jī)構(gòu)服務(wù)的區(qū)域全局性及產(chǎn)業(yè)政策及導(dǎo)向了解不足，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，這樣預(yù)算編制時(shí)難以全面通盤(pán)考慮，一定程度上會(huì)影響所制定的預(yù)算指標(biāo)的準(zhǔn)確性。此外，眾多參與基金預(yù)算編制人員的學(xué)歷及專業(yè)背景差別較大，短時(shí)間內(nèi)提升預(yù)算編制人員的專業(yè)水平也難以實(shí)現(xiàn)，這些對(duì)預(yù)算編制工作質(zhì)量影響頗為顯著。

（三）基金預(yù)算編制方法較為單一，有待發(fā)掘?qū)嵅傩暂^強(qiáng)的編制方法。目前，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制主要做法是通過(guò)計(jì)算分析歷年指標(biāo)增長(zhǎng)變動(dòng)情況，主觀估計(jì)調(diào)整后得出一個(gè)增長(zhǎng)率，在上年實(shí)際執(zhí)行數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上測(cè)算出相關(guān)預(yù)算指標(biāo)，而非依據(jù)各險(xiǎn)種具體情況和影響因素不同、因地制宜，采用相應(yīng)的方法進(jìn)行編制。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算編制主要分為基金收入、基金支出預(yù)算兩大部分，其中收入預(yù)算編制涉及主要參數(shù)為繳費(fèi)人數(shù)、繳費(fèi)基數(shù)及繳費(fèi)費(fèi)率，根據(jù)歷史情況結(jié)合本年主要變動(dòng)因素，分別估算一個(gè)較為合理的增長(zhǎng)比率，據(jù)以測(cè)算基金收入預(yù)算指標(biāo)較為合理，這種方法相對(duì)較為簡(jiǎn)單也易操作，目前在基金預(yù)算編制中普遍采用，其關(guān)鍵點(diǎn)在于綜合通盤(pán)考慮編制單位預(yù)算收入重大影響因素確定合適的增長(zhǎng)率。然而基金支出預(yù)算影響因素則涉及多項(xiàng)，社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種待遇支付政策及項(xiàng)目類別差別較大，且歷年數(shù)據(jù)無(wú)明顯的線性規(guī)律，如果仍采用單一的增長(zhǎng)率測(cè)算，可以預(yù)見(jiàn)，得出的預(yù)算編制結(jié)果與實(shí)際結(jié)果會(huì)出現(xiàn)較大的差距。這也是近幾年基金支出預(yù)算與決算結(jié)果差異較大的重要原因之一。預(yù)算方法的單一化問(wèn)題對(duì)預(yù)算編制精度及質(zhì)量影響尤為關(guān)鍵，就目前情況看，預(yù)算編制方法的研究及提高是預(yù)算編制亟需解決的問(wèn)題。

二、基金預(yù)算編制工作的相關(guān)建議及對(duì)策

（一）調(diào)動(dòng)基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)參與所屬區(qū)域的基金預(yù)算編制工作，加大基金預(yù)算編制人員培訓(xùn)力度。上級(jí)管理部門(mén)可以嘗試將基金預(yù)算編制工作分解下放至各基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將預(yù)算編制和考核分開(kāi)，基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)基金預(yù)算編制工作，而上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)制訂統(tǒng)一的預(yù)算管理制度并對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核激勵(lì)，這也有利于調(diào)動(dòng)基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的積極性，提高基金預(yù)算管理工作的精度。北京市在編制2015年預(yù)算時(shí)，已經(jīng)改變以往由市一級(jí)統(tǒng)一確定各區(qū)縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)擴(kuò)面征繳指標(biāo)并以此為依據(jù)對(duì)各區(qū)縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核的做法，而改為由下一級(jí)區(qū)縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制訂所屬區(qū)域的基金預(yù)算指標(biāo)，完成相關(guān)預(yù)算編制工作，市中心重點(diǎn)負(fù)責(zé)預(yù)算數(shù)據(jù)匯總調(diào)整、預(yù)算工作指導(dǎo)及考核等。

基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以抽調(diào)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)較為豐富的人員，組建基金預(yù)算編制專業(yè)團(tuán)隊(duì)，詳細(xì)分析和了解其所服務(wù)區(qū)域內(nèi)參保企業(yè)及人員現(xiàn)有的實(shí)際情況，與所屬區(qū)域內(nèi)相關(guān)部門(mén)積極協(xié)調(diào)溝通，獲悉對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的宏觀發(fā)展規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)調(diào)整等重點(diǎn)政策，綜合歷年變動(dòng)情況，更為科學(xué)、客觀地展開(kāi)預(yù)算編制工作。上一級(jí)部門(mén)據(jù)此匯總分析各基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)預(yù)算數(shù)據(jù)后得出的最終預(yù)算指標(biāo)將更為客觀和準(zhǔn)確?；鶎咏?jīng)辦機(jī)構(gòu)今后在實(shí)際工作中，可以通過(guò)定期與非定期的專業(yè)培訓(xùn)，嘗試網(wǎng)絡(luò)課堂、面授等多種培訓(xùn)形式，多方法多途徑大力提高預(yù)算編制工作相關(guān)人員的專業(yè)水平與能力，使得基金預(yù)算編制團(tuán)隊(duì)的工作更為高效和精準(zhǔn)。

（二）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)力度，開(kāi)發(fā)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算軟件。在當(dāng)前信息技術(shù)快速發(fā)展的背景下，基金預(yù)算信息系統(tǒng)建設(shè)工作則顯得較為落后。很多經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在編制基金預(yù)算時(shí)，多數(shù)以歷年基金收入的單一總量數(shù)據(jù)為依據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單的測(cè)算，無(wú)法采用較為復(fù)雜的預(yù)算模型及方法。如果能建立專用的社?；痤A(yù)算信息系統(tǒng)，提取和搜集大量的歷史數(shù)據(jù)，深度分析挖掘以往歷史數(shù)據(jù)的特征和規(guī)律，建立相關(guān)精算模型，用于預(yù)算編制工作，尤其是研究開(kāi)發(fā)與各地社會(huì)保險(xiǎn)政策配套相關(guān)的基金預(yù)算專業(yè)軟件，將會(huì)大大提高預(yù)算的精度和科學(xué)性，提升預(yù)算編制水平。

當(dāng)前實(shí)際工作中，全國(guó)各省市社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都有相關(guān)的社保經(jīng)辦操作系統(tǒng)，這對(duì)于相關(guān)社保數(shù)據(jù)信息搜集和管理來(lái)講相當(dāng)于一個(gè)非常強(qiáng)大的信息平臺(tái)，依據(jù)這一平臺(tái)所提供的實(shí)際數(shù)據(jù)，有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)相關(guān)基金預(yù)算軟件，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理整體工作都有重要的意義。

（三）探索發(fā)掘?qū)嵱眯詮?qiáng)、多樣化的基金預(yù)算編制方法?？梢試L試通過(guò)與高校、科研院所等單位多渠道多途徑合作，積極探索基金預(yù)算方法方面的研究。實(shí)踐中，大力鼓勵(lì)和引導(dǎo)各省市預(yù)算編制人員鉆研相關(guān)基金預(yù)算編制理論，與實(shí)踐結(jié)合，因地制宜，針對(duì)不同的險(xiǎn)種，尋找更為適合的基金預(yù)算編制方法。

在當(dāng)前實(shí)際工作中，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入預(yù)算主要通過(guò)測(cè)算相關(guān)影響因素的增長(zhǎng)率的方法簡(jiǎn)單易行，從2015年北京市各區(qū)縣社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入編制與相應(yīng)基金決算結(jié)果對(duì)比來(lái)看，排除重大政策性調(diào)整等非常規(guī)影響，基金預(yù)算收入指標(biāo)完成率達(dá)到了預(yù)期。這也說(shuō)明該方法對(duì)于基金收入預(yù)算編制較為實(shí)用，但該方法用于基金支出預(yù)算的編制則會(huì)產(chǎn)生較大偏差，基金支出預(yù)算編制方法需要根據(jù)不同險(xiǎn)種差別選擇，其關(guān)鍵點(diǎn)在于依據(jù)影響待遇支付的關(guān)鍵因素確定相應(yīng)的編制方法。以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出預(yù)算為例，養(yǎng)老金支出主要受待遇支付人數(shù)及支付標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)因素影響，待遇支付人數(shù)可以通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)出預(yù)算年度新增退休人員，估算預(yù)算年度待遇支付減少人數(shù)，合理調(diào)整后確定待遇支付人數(shù)，而待遇支付標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較為固定，兩項(xiàng)主要因素確定后，基金支出預(yù)算指標(biāo)測(cè)算的關(guān)鍵問(wèn)題也就迎刃而解。但對(duì)于工傷保險(xiǎn)基金支出預(yù)算來(lái)講，工傷保險(xiǎn)支出與待遇支付人次及標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)，難點(diǎn)在于工傷待遇支付人次的確定，這就需要較為科學(xué)的精算模型，嘗試操作性強(qiáng)的編制方法。根據(jù)不同險(xiǎn)種基金支出影響因素，研究探討實(shí)用可行的預(yù)算編制方法是基金支出預(yù)算編制亟需解決的問(wèn)題。

目前，全國(guó)所有的省級(jí)行政區(qū)都制定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的制度，醫(yī)保統(tǒng)籌地區(qū)是以2 800多個(gè)區(qū)縣為單位的，其他社會(huì)保險(xiǎn)也是統(tǒng)籌于市縣一級(jí)。各省市預(yù)算涉及的項(xiàng)目類別和指標(biāo)也各不相同，從實(shí)際出發(fā)，結(jié)合基礎(chǔ)基金預(yù)算編制理論和要求，研究改進(jìn)現(xiàn)有的較為單一薄弱的預(yù)算編制方法，對(duì)于提高基金預(yù)算管理工作成效有重要的意義。

總之，由于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理工作起步時(shí)間較晚，可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)有限，任重而道遠(yuǎn)，基金預(yù)算編制作為其中重要一個(gè)環(huán)節(jié)，也存在和面臨很多問(wèn)題需要重點(diǎn)研究和解決。尤其作為基金預(yù)算管理工作中的前端環(huán)節(jié)，基金預(yù)算編制更應(yīng)被各方給予必要的重視，從實(shí)際出發(fā)，著力解決預(yù)算編制中存在的問(wèn)題，大力提高預(yù)算編制水平，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)基金管理工作有重要的意義。

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