杜曉榮,丁棠麗,程曉敏,李籽佳

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京　211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京　211100)

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農(nóng)村水利PPP項目網(wǎng)絡(luò)治理特征及風險分配研究

杜曉榮1,2,丁棠麗1,程曉敏1,李籽佳1

(1.河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京211100; 2.江蘇省“世界水谷”與水生態(tài)文明協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京211100)

摘要：基于網(wǎng)絡(luò)治理理論,分析農(nóng)村水利PPP項目網(wǎng)絡(luò)治理特征,并對其風險加以識別和分類,提出按有效控制、權(quán)責對等、風險限額、成本最低的原則在網(wǎng)絡(luò)主體間進行合理分配的方法,建立由初步分配、全面分配、后續(xù)跟蹤和再分配3個階段構(gòu)成的多方共贏的風險分配框架,明確風險分配的有效路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村水利項目;PPP模式; 網(wǎng)絡(luò)治理; 風險分配

1研究背景

水利部在《2014年農(nóng)村水利工作要點》[1]中明確指出要全面深化改革,著力在農(nóng)村水利組織發(fā)動、資金投入、項目管理和運行維護等方面進行改革創(chuàng)新。2014年,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》[2],強調(diào)進一步促進資本市場健康發(fā)展,健全多層次資本市場體系,對加快完善現(xiàn)代市場體系、拓寬企業(yè)和居民投融資渠道、優(yōu)化資源配置、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級具有重要意義。農(nóng)村水利建設(shè)是國家改善民生的一項重要任務(wù),是建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。PPP模式是政府公共部門與私營部門的合作形式,通過引入私營部門掌握的資本參與提供公共服務(wù),實現(xiàn)政府公共部門的職能[3]。作為一項具有自然壟斷性質(zhì)的準公共產(chǎn)品,農(nóng)村水利存在受益方位的區(qū)域性和有限性、 使用上的低效性、較低的可經(jīng)營性等特點。將PPP模式引入農(nóng)村水利建設(shè)中,不僅可以降低公共部門的項目成本,緩解政府資金不足的壓力,而且可以通過對公共部門和私營部門的合理分工,由公共部門負責規(guī)劃協(xié)調(diào),私營部門則利用自身的競爭精神、先進的技術(shù)和成熟的管理運營經(jīng)驗參與項目運作,充分發(fā)揮雙方優(yōu)勢,轉(zhuǎn)移部分項目風險,更好地保障農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的有效和及時供給[4]。但是,PPP模式的引入也使得項目具有更加復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,不僅要承擔一般的項目風險,還會因為項目合作的公共部門和私營部門的特質(zhì)差異而承擔特殊的“關(guān)系風險”,這種“關(guān)系風險”如果控制不當,會加大其他風險。風險能否在網(wǎng)絡(luò)組織各主體間進行合理分配,成為影響農(nóng)村水利PPP項目目標實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

筆者基于網(wǎng)絡(luò)治理理論,剖析農(nóng)村水利PPP項目網(wǎng)絡(luò)治理特征,分析其風險體系的構(gòu)成和內(nèi)涵,并在此基礎(chǔ)上合理劃分各種風險的承擔主體,構(gòu)建風險分配框架,明確風險分配路徑。

2農(nóng)村水利PPP項目的網(wǎng)絡(luò)治理特征分析

隨著行政體制改革的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變,以行政命令為核心的科層官僚制和以市場價格競爭為核心的新公共管理理論已不能適應(yīng)現(xiàn)實需要,從而推動了網(wǎng)絡(luò)治理等理論的產(chǎn)生[5]。網(wǎng)絡(luò)治理,最早由斯蒂芬·戈德史密斯等提出,強調(diào)在政府的協(xié)調(diào)溝通下,為實現(xiàn)和增進公共利益而參與合作,地位相互平等,彼此分享資源,共同管理公共事務(wù)[6]。網(wǎng)絡(luò)治理作為一種多主體的治理模式,主張各網(wǎng)絡(luò)主體在考慮其他參與者策略效果的基礎(chǔ)上,按照達成的博弈規(guī)則和信任制定自身策略,最大程度利用彼此資源。

網(wǎng)絡(luò)治理理論中的網(wǎng)絡(luò)是自我組織的,強調(diào)參與者的自由裁量權(quán)和平等的協(xié)調(diào)與溝通,而不像科層制下的強制行政命令。網(wǎng)絡(luò)關(guān)系有著一定的價值內(nèi)涵,而不單單是市場的契約關(guān)系[7]。農(nóng)村水利PPP項目所涉及的參與方眾多,包括政府、投資者、承包商、供應(yīng)商、運營商以及其他參與方等。各參與方通過協(xié)議和合同緊密聯(lián)系在一起,構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)主體,通過平等合作、相互協(xié)調(diào)、分享資源、共同管理來實現(xiàn)各自的利益目標,具有顯著的網(wǎng)絡(luò)治理特征。

將網(wǎng)絡(luò)治理理論運用于實際組織的治理上,需要一套完整的運行機制。在綜合已有文獻成果的基礎(chǔ)上,筆者認為網(wǎng)絡(luò)治理的運行機制包括三方面內(nèi)容:網(wǎng)絡(luò)信任機制、網(wǎng)絡(luò)溝通機制和網(wǎng)絡(luò)維護機制。網(wǎng)絡(luò)信任機制是網(wǎng)絡(luò)治理運行的基礎(chǔ),類似于科層的權(quán)威機制或市場的價格機制,通過降低成本和約束參與方行為,實現(xiàn)項目目標;網(wǎng)絡(luò)溝通機制則是網(wǎng)絡(luò)運行的潤滑劑,網(wǎng)絡(luò)各參與主體具有異質(zhì)性特征,需要通過加強多元主體之間的價值溝通和信息共享來加以調(diào)節(jié);網(wǎng)絡(luò)維護機制是網(wǎng)絡(luò)治理運行的保障,通過一系列法規(guī)制度來規(guī)范各參與方的行為,預(yù)防和抵御侵害整體利益行為的發(fā)生,以保障網(wǎng)絡(luò)正常運行。

因為建設(shè)周期長、投資大、技術(shù)要求高、受到不確定因素的影響大,尤其是項目參與方眾多,且具體參與形式復(fù)雜,農(nóng)村水利PPP項目除具備一般項目的風險特性,即客觀性、普遍性、多樣性、可測性和隨機性外,還具有特殊風險——關(guān)系風險。由于農(nóng)村水利PPP項目各參與方存在異質(zhì)性特點,面對風險,各參與方基于自身利益,會做出對自己有利的行為。公共部門通常會綜合考慮項目的經(jīng)濟效益和社會效益,衡量項目的合作效益是否大于自行建設(shè)效益,而私營部門則更多地追求自身投資收益的增加。一定情況下,私營部門的利己行為會對公共部門所關(guān)注的項目社會效益造成負面影響,造成公共部門和私營部門的沖突,從而增大項目的其他風險,甚至?xí)蔀橛绊戫椖磕繕藢崿F(xiàn)的關(guān)鍵因素。

鑒于農(nóng)村水利PPP項目的網(wǎng)絡(luò)治理特征及其風險特性,有必要引入一種能有效協(xié)調(diào)參與各方利益差異,優(yōu)化配置網(wǎng)絡(luò)整體資源的協(xié)作理念,建立相互信任、平等溝通和維護監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)運行機制,重塑多元主體的治理結(jié)構(gòu),實現(xiàn)信息共享和資源整合,對項目風險進行合理分配,有效降低項目風險水平,提升農(nóng)村水利服務(wù)供給的績效。農(nóng)村水利PPP項目網(wǎng)絡(luò)治理運行機制見圖1。

圖1　農(nóng)村水利PPP項目網(wǎng)絡(luò)治理運行機制示意圖

3農(nóng)村水利PPP項目的網(wǎng)絡(luò)風險識別

風險識別是風險分配的前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村水利PPP項目風險是指在PPP模式下,由農(nóng)村水利項目內(nèi)外部因素引起的對項目的前期、設(shè)計、建設(shè)、運營等產(chǎn)生干擾的不確定影響,從而危害項目整體效果的可能性。筆者結(jié)合已有文獻中對工程項目風險分類以及部分PPP項目的案例,將農(nóng)村水利PPP項目風險劃分為外部風險和內(nèi)部風險兩大類。農(nóng)村水利PPP項目風險體系見圖2。

圖2　農(nóng)村水利PPP項目風險體系

3.1外部風險

外部風險,即由項目之外的原因產(chǎn)生的風險。在農(nóng)村水利PPP項目中,外部風險主要表現(xiàn)為政治風險、法律風險、經(jīng)濟風險和自然風險[8]。其中,政治風險指國家政治狀況以及國家宏觀政策發(fā)生變化,導(dǎo)致市場價格波動而產(chǎn)生的風險;法律風險指由于國家法律變動而產(chǎn)生的風險;經(jīng)濟風險指因經(jīng)濟發(fā)展的不確定性導(dǎo)致項目蒙受經(jīng)濟損失的可能性;自然風險指因自然界力量造成工程財產(chǎn)損毀或人員傷亡的風險。外部風險屬于系統(tǒng)性風險,在PPP項目合作的各個階段都存在。

3.2內(nèi)部風險

內(nèi)部風險,即由項目內(nèi)部的原因產(chǎn)生的風險。在農(nóng)村水利項目中主要表現(xiàn)為項目開發(fā)風險、技術(shù)風險、建設(shè)風險、運營風險以及關(guān)系風險。其中,開發(fā)風險指項目前期所面臨的風險;技術(shù)風險指與項目的設(shè)計、施工、設(shè)備使用、原料等技術(shù)方面有關(guān)的風險;建設(shè)風險指項目無法按時完工、延期完工或者完工后無法達到預(yù)期標準的風險;運營風險指在投產(chǎn)運營階段存在的各類風險；關(guān)系風險是項目各方關(guān)系不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的風險。作為一種非系統(tǒng)性風險,內(nèi)部風險在PPP項目合作的各個階段會有不同表現(xiàn)。

需要強調(diào)的是,由于PPP項目是一種以合作經(jīng)營關(guān)系為支撐的投融資模式,關(guān)系風險會直接影響到項目的其他風險以及整體風險水平,并決定著整個項目的穩(wěn)定性。農(nóng)村水利PPP項目中的關(guān)系風險主要包括:權(quán)責分配不當、組織和任命不合理、信息溝通不暢以及道德風險等。各參與方需要建立相互信任的關(guān)系,保持各種信息順暢交流,才能提高工程效率,更好地降低其他內(nèi)部風險,從而降低項目整體風險水平。如果雙方不合作或合作不融洽,出現(xiàn)項目組織結(jié)構(gòu)不合理、信息交流不暢甚至故意隱瞞或提供虛假信息的情況,往往會導(dǎo)致項目各類資源難以充分整合,從而增大項目內(nèi)部風險和整體風險水平。

4農(nóng)村水利PPP項目風險在網(wǎng)絡(luò)主體間的分配

農(nóng)村水利PPP項目網(wǎng)絡(luò)治理特征主要表現(xiàn)為參與主體的多樣性。在達成項目目標的過程中,由于單個參與主體不能掌握所需的全部資源,這使得各主體之間有動機進行合作。公共部門與私人部門之間通過相互信任、平等溝通及維護監(jiān)督產(chǎn)生合作優(yōu)勢,使得風險能夠在網(wǎng)絡(luò)主體之間合理分配,從而降低風險發(fā)生概率及其影響,達到公共服務(wù)有效供給的目的,這是在非合作狀態(tài)下無法產(chǎn)生的?，F(xiàn)實的風險分配也是一個參與主體之間互動的過程。借鑒劉新平等[9]對PPP項目風險分配原則的表述,筆者認為PPP項目的風險分配應(yīng)該遵從4條主要原則:①有效控制原則,即由對風險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風險;②權(quán)責對等原則,即承擔的風險程度與所得回報相匹配;③風險限額原則,即各方承擔的風險要有上限約定;④成本最低原則,即由控制某風險成本最低的一方承擔該風險,使項目風險控制所付出的總成本最低。

根據(jù)以上風險分配原則,筆者提出對農(nóng)村水利PPP項目風險承擔主體的分配思路:公共部門主要承擔外部風險,私營部門主要承擔內(nèi)部風險。其中,公共部門有能力影響相關(guān)政策、規(guī)章制度和其他規(guī)定,對政治風險、法律風險更有控制力。私營部門具有資金、建設(shè)與運營管理的優(yōu)越性,以及承擔風險獲得相應(yīng)補償?shù)姆e極性,對于具有商業(yè)性質(zhì)的融資、建設(shè)和運營風險,更有控制能力和經(jīng)驗。而關(guān)系風險必須由公共部門和私營部門共同承擔,任何單方都沒有能力獨自承擔關(guān)系協(xié)調(diào)失敗的后果。除此之外,經(jīng)濟、技術(shù)等其他風險也應(yīng)由雙方共同承擔,具體承擔比例可以通過雙方談判確定。農(nóng)村水利PPP項目風險在網(wǎng)絡(luò)主體間的分配見表1。

表1　農(nóng)村水利PPP項目風險在網(wǎng)絡(luò)主體間的分配

5農(nóng)村水利PPP項目風險分配框架

作為農(nóng)村水利PPP項目風險管理的核心,項目風險分配存在于項目合作的整個過程。但是,風險分配并不是一項簡單的工作,實踐中可能因為風險分配流程不明確,造成參與方額外的談判成本。因此,充分分析項目參與方的利益目標和風險態(tài)度,建立一個合理的、基于多方共贏的風險分配框架顯得尤為重要[10]。為了有效發(fā)揮農(nóng)村水利PPP項目網(wǎng)絡(luò)治理運行機制的作用,將其風險分配劃分為以下3個階段。

5.1風險的初步分配

風險的初步分配是在項目合作初期,由公共部門成立專門指導(dǎo)機構(gòu)對農(nóng)村水利PPP項目進行初步風險識別,判斷項目引入私營資本的可行性,對項目總體進行規(guī)劃,并對私營部門進行招標選擇。此階段風險分配的核心是由公共部門根據(jù)風險分析結(jié)果,初步判斷公共部門和私營部門對不同風險的控制能力,將風險初步劃分給最有控制能力的一方,把需要雙方共同控制的風險留待下一階段分配。

網(wǎng)絡(luò)治理理論強調(diào)在公共部門與私營部門互相信任的基礎(chǔ)上共同協(xié)作,實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)運行目標。雙方主體從相互認知到進行合作一起構(gòu)建行動網(wǎng)絡(luò),依賴于雙方信任關(guān)系的建立,為風險在合作主體之間的分配奠定基礎(chǔ)。在風險的初步分配階段,建立參與主體信任機制是關(guān)鍵工作,參與主體之間的信任程度大小將直接影響項目合作關(guān)系的設(shè)立與否。信任機制的構(gòu)建,一方面需要公共部門轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的單向控制管理觀念,保護多元主體的權(quán)利責任,在對私營部門供給服務(wù)提出要求的同時,尊重對方的利潤需求。另一方面,公私部門內(nèi)部要加強管理,提升自身能力和管理的透明度[11],促進雙方的了解和相互信任,提升合作意識。

5.2風險的全面分配

風險的全面分配是在項目合作的談判與簽約階段,公共部門公布私營部門中標結(jié)果,雙方就項目開發(fā)的時間、質(zhì)量、提供服務(wù)的水平、政策扶持、風險分配等權(quán)責問題進行談判。此階段風險分配的核心是由公共部門和私營部門在風險初步分配的基礎(chǔ)上,通過進一步溝通和談判,明確約定各參與主體各自需承擔的風險。對超出各自能力的共擔風險,綜合考慮項目參與方對風險的態(tài)度和資源,通過溝通和談判,確定風險分配比例和風險補償機制。

農(nóng)村水利PPP項目由單一的政府供給轉(zhuǎn)變成多主體供給,形成了有多個參與方的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),溝通與談判效率的高低直接影響各參與方的權(quán)責關(guān)系分配,進而影響風險全面分配的結(jié)果。為了提高溝通和談判效率,公共部門不僅需要建立和完善公共利益激勵機制,提高私營部門參與的積極性,還需要加強信息化平臺建設(shè),增強政府與社會的信息和知識整合與共享,從而促進多元主體高效、有序的供給[12]。

5.3風險的跟蹤和再分配

風險的跟蹤和再分配是在項目合作的建設(shè)、運營以及項目特許權(quán)后期移交階段,私營部門依次進行項目的設(shè)計、建設(shè)、運營等,并在特許權(quán)期滿后,按照特許協(xié)議的規(guī)定將項目移交給公共部門。此階段風險分配的核心是在雙方簽訂合同后,對已分配風險進行后續(xù)跟蹤,監(jiān)測項目是否出現(xiàn)預(yù)期外變化,并針對新出現(xiàn)的風險進行評估和再分配。

農(nóng)村水利PPP項目建設(shè)與運營周期較長,較傳統(tǒng)的水利投融資模式,其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和風險更加復(fù)雜,需要公共部門和私營部門共同努力,建立有效的網(wǎng)絡(luò)維護機制,做好項目風險跟蹤和監(jiān)督工作,及時應(yīng)對項目實施過程中新出現(xiàn)的風險,防止不正當競爭行為的發(fā)生。網(wǎng)絡(luò)維護機制的建立,首先,需要建立和完善多元參與的相關(guān)法律體系,把農(nóng)村水利PPP項目多元參與的程序與方式等重要內(nèi)容寫入法律,保障各參與主體的利益;其次,需要加強問責體制建設(shè),對不遵守承諾的主體實施相應(yīng)懲罰,保障合作承諾的有效兌現(xiàn);再次,可聘請社會獨立中介機構(gòu)對項目進行審計,監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)組織成員的行為及結(jié)果,保障項目平穩(wěn)實施和有效運行。

6結(jié)語

將PPP模式引入農(nóng)村水利項目的建設(shè)與運營中,通過建立平等合作的伙伴關(guān)系,實現(xiàn)利益共享和風險共擔,可以提高農(nóng)村水利公共服務(wù)的供給績效。相比傳統(tǒng)的投融資模式,農(nóng)村水利PPP項目具有更加復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。為了降低項目風險管理成本,順利實現(xiàn)項目目標,保障項目網(wǎng)絡(luò)的有效運行,必須厘清農(nóng)村水利PPP項目的風險類型和內(nèi)涵,在各參與主體之間進行合理分配,并建立由初步分配、全面分配、后續(xù)跟蹤和再分配3個階段構(gòu)成的多方共贏的風險分配框架,明確風險分配的有效路徑。

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基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目(14AZD024);江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目(2011ZDIXM050)

作者簡介：杜曉榮(1968—),女,江蘇南京人,教授，主要從事內(nèi)部控制、水利經(jīng)濟研究。E-mail:hohaidtl@126.com

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.03.001

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)03-0001-04

(收稿日期：2015-09-26編輯：方宇彤)