張錚，周文霞

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)　550025)

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基于農(nóng)戶意愿調(diào)查的貴陽(yáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

張錚，周文霞

(貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng)550025)

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下的熱點(diǎn)問(wèn)題，其中農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)又是一個(gè)重要方面。該文以貴州省貴陽(yáng)市花溪區(qū)為例，選取城鄉(xiāng)結(jié)合部的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個(gè)行政村進(jìn)行實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查。在收集整理農(nóng)戶對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)意愿數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了初步探討，分析了流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策及政策建議，為貴陽(yáng)市乃至西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的制度化、規(guī)范化、法制化提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；流轉(zhuǎn)；社會(huì)調(diào)查；意愿；貴陽(yáng)

引文格式：張錚，周文霞.基于農(nóng)戶意愿調(diào)查的貴陽(yáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析[J].山東國(guó)土資源，2016,32(6)：87-90.ZHANGZheng,ZHOUWenxia.AnalysisonPresentConditionofRuralHomesteadCirculationinGuiyangCityBasedontheSurveyofFarmers’Willingness[J].ShandongLandandResources, 2016,32(6)：87-90.

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的時(shí)代背景下，將農(nóng)村宅地基特別是閑置的宅基地流轉(zhuǎn)并納入市場(chǎng)配置軌道是當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)，既能提高農(nóng)村宅基地利用效率，節(jié)約耕地資源，又能幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)資產(chǎn)性功能[1]，從農(nóng)戶角度進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)的研究，需要弄清楚農(nóng)戶對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)認(rèn)知、流轉(zhuǎn)愿意及原因等問(wèn)題[2-4]，當(dāng)前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，或?qū)⑥r(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地后可用于建設(shè)的用地指標(biāo)的交易[5]。該文以農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為研究重點(diǎn)，利用貴陽(yáng)市花溪區(qū)城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)戶問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，分析流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策及建議。

1概述

1.1研究區(qū)概況

選擇地處貴陽(yáng)市南部花溪區(qū)黨武鄉(xiāng)(下壩村、翁崗村)、石板鎮(zhèn)(云凹村)、孟關(guān)鄉(xiāng)(五星村、紅星村)3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的5個(gè)典型村作農(nóng)戶調(diào)查?；ㄏ獏^(qū)位于黔中腹地，距貴陽(yáng)市中心17km，地貌以山地和丘陵為主，為多民族雜居區(qū)，下轄2鎮(zhèn)7鄉(xiāng)。黨武鄉(xiāng)位于花溪西部，距花溪10km，位于正建設(shè)的貴州貴安新區(qū)，境內(nèi)交通便利，下壩村、翁崗村是貴陽(yáng)高校聚集區(qū)涉及村，位鄰貴州大學(xué)城。石板鎮(zhèn)位于花溪區(qū)行政中心西面，距花溪區(qū)中心8km，是花溪西部的交通中心，云凹村是石板鎮(zhèn)的中心地段，交通便利，適合于中小型企業(yè)的發(fā)展。孟關(guān)鄉(xiāng)位于花溪東部，交通便利，以苗族、布依族人口為主，2002年以來(lái)一直大力發(fā)展孟關(guān)工業(yè)園區(qū)。紅星村、五星村位鄰孟關(guān)鄉(xiāng)政府，交通便利，貴陽(yáng)汽貿(mào)城位于附近。

1.2數(shù)據(jù)來(lái)源

2015年5月，在對(duì)貴陽(yáng)市花溪區(qū)進(jìn)行初步考察的基礎(chǔ)上，綜合文獻(xiàn)資料設(shè)計(jì)了調(diào)查問(wèn)卷，包括農(nóng)戶家庭基本信息，農(nóng)戶對(duì)宅基地的認(rèn)知和流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀信息，農(nóng)戶對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)意愿信息。2015年7月，對(duì)研究區(qū)進(jìn)行了十余天的隨機(jī)入戶訪問(wèn)調(diào)查，主要訪問(wèn)戶主及對(duì)家庭情況十分了解的老人，其他家庭成員作補(bǔ)充。共發(fā)放問(wèn)卷300份，最終獲取有效問(wèn)卷248份(占發(fā)放問(wèn)卷的82.7%)，其中黨武鄉(xiāng)96份、孟關(guān)鄉(xiāng)104份、石板鎮(zhèn)48份。

1.3調(diào)查農(nóng)戶基本特征

調(diào)查的農(nóng)戶以男性居多，共154人；年齡在25～55歲不等，其中35～45歲較多；大部分農(nóng)戶是漢族，其余為苗族、布依族；受教育程度普遍不高，為中小學(xué)文化。調(diào)查農(nóng)戶家庭人口大多在4人以上，務(wù)農(nóng)2人左右，其余在外打工；現(xiàn)有承包地多在4～5畝，收入以土地耕作為主，其次是外出務(wù)工，少部分自己做生意和在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)打工。居住地普遍距交通主干道3km以內(nèi)，交通便利(表1)。

表1　樣本的農(nóng)戶基本信息

2結(jié)果與分析

2.1宅基地現(xiàn)狀及其流轉(zhuǎn)問(wèn)題

(1)“一戶多宅”“閑置”現(xiàn)象。調(diào)查農(nóng)戶的宅基地絕大部分處于居住狀態(tài)，有10.48%的宅基地閑置不用，造成一定土地浪費(fèi)；68.15%的宅基地辦理了集體建設(shè)用地使用權(quán)證，還有21.77%的未辦理，部分農(nóng)戶對(duì)土地確權(quán)既不了解也不關(guān)心。調(diào)查農(nóng)戶大多只有一處宅基地，有多處宅基地的占29.03%(表2)。造成這一現(xiàn)象的原因，一是農(nóng)戶重新?lián)竦亟ㄐ路亢笪赐顺鲈?；二是一些農(nóng)戶認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地區(qū)位好，房產(chǎn)升值空間大，趁機(jī)“種房”[6]。根據(jù)《貴州省土地管理?xiàng)l例》對(duì)農(nóng)村宅基地占地限額的規(guī)定，城市郊區(qū)、壩子地區(qū)每戶不得超過(guò)130m2，按2層樓的建筑面積算不能超過(guò)260m2，而調(diào)查農(nóng)戶的宅基地建筑面積處于300～400m2的占38.31%，超出400m2的占17.74%，面積超標(biāo)、土地粗放利用現(xiàn)象較重。

(2)農(nóng)戶欠缺宅基地流轉(zhuǎn)的法規(guī)知識(shí)。調(diào)查農(nóng)戶中有66.8%的人認(rèn)為宅基地歸個(gè)人所有，認(rèn)為屬集體和國(guó)家所有的各占15%和10.9%，39.75%的人認(rèn)為宅基地可以隨意流轉(zhuǎn)，認(rèn)為只能在村內(nèi)流轉(zhuǎn)的占21.31%。對(duì)宅基地的所有權(quán)歸屬不清，使得流轉(zhuǎn)農(nóng)戶認(rèn)為宅基地等同于城市住宅是個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)，可以不受集體的干涉自由流轉(zhuǎn)。在誰(shuí)是流轉(zhuǎn)主體的認(rèn)知上，49.41%的人認(rèn)為應(yīng)該是村民個(gè)人，26.48%的認(rèn)為是政府，11.46%的認(rèn)為是集體組織?？梢?jiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶對(duì)宅基地認(rèn)知及流轉(zhuǎn)基本法規(guī)不清。

表2　樣本的宅基地基本信息

(3)宅基地流轉(zhuǎn)形式單一。調(diào)查區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)以出租、轉(zhuǎn)讓的形式為主，入股、聯(lián)營(yíng)、作價(jià)出資的比重很??；流轉(zhuǎn)價(jià)格以雙方當(dāng)事人協(xié)商定價(jià)為主，部分是村委會(huì)自行定價(jià)，只有11%是由估價(jià)機(jī)構(gòu)定價(jià)(圖1、圖2)。流轉(zhuǎn)決策及程序上，40.32%的是村民自行流轉(zhuǎn)，37.5%通過(guò)村委會(huì)討論決定，14.11%通過(guò)村民會(huì)議2/3或以上村民代表同意，私人化流轉(zhuǎn)較明顯。流轉(zhuǎn)形式單一，流轉(zhuǎn)定價(jià)和流轉(zhuǎn)程序大多不符合法律規(guī)范，還有一定比例的隱形流轉(zhuǎn)(有40.08%的農(nóng)戶知曉本地有向城市居民出售宅基地的情況)，明顯落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(浙江、天津、重慶)[5]。

圖1　調(diào)查區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)形式

2.2農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿分析

調(diào)查區(qū)52.42%的農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)自家宅基地，47.58%的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)，比例相當(dāng)。這與他們居住于城鄉(xiāng)結(jié)合部，部分偏向城市生活有關(guān)(33.67%)，也反映出這類區(qū)域具備較大的流轉(zhuǎn)潛力。

圖2　調(diào)查區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)定價(jià)方式

(1)經(jīng)濟(jì)因素及充分利用宅基地是流轉(zhuǎn)動(dòng)力。對(duì)于不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，“價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制不合理、受自身傳統(tǒng)觀念影響、社保體系不健全”是主要原因，此外，認(rèn)為“沒(méi)有健全的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”也是阻礙因素(圖3)。因此，推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立，需要考慮提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、完善社保體系，保障流轉(zhuǎn)后農(nóng)戶的生活，解決他們的后顧之憂。對(duì)于愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，“生活困難，籌集一筆資金”是主要原因，其次是“為了充分利用房子和宅基地”，“想去別的地方居住”也是一個(gè)原因(圖4)。說(shuō)明經(jīng)濟(jì)因素和充分利用土地是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的主要?jiǎng)恿Α?/p>

圖3　農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)宅基地原因

圖4　農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)宅基地原因

(2)出租流轉(zhuǎn)及貨幣補(bǔ)償是核心意愿。愿意流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中有74.75%希望以出租、轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)(出租占48.99%)，其次是抵押和入股，聯(lián)營(yíng)的較少，不到5%。對(duì)流轉(zhuǎn)宅基地收益的分配中，68.29%的人認(rèn)為誰(shuí)流轉(zhuǎn)誰(shuí)收益，愿意在國(guó)家、個(gè)人和集體間按比例分配的較少。若實(shí)行宅基地退出機(jī)制，愿意退出的農(nóng)戶中，51.61%的人希望貨幣補(bǔ)償，33.06%的希望安置補(bǔ)償。說(shuō)明貨幣補(bǔ)償能更方便直接地解決農(nóng)戶退房退地后的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。為完善當(dāng)?shù)卣亓鬓D(zhuǎn)，在以出租、轉(zhuǎn)讓方式為主的同時(shí)，要結(jié)合當(dāng)前城郊開(kāi)發(fā)大環(huán)境，吸取東部發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)開(kāi)展入股、聯(lián)營(yíng)的流轉(zhuǎn)方式，使農(nóng)戶有更多的選擇，提高流轉(zhuǎn)收益。

3對(duì)策建議

3.1加強(qiáng)農(nóng)村土地法律政策宣傳

農(nóng)戶對(duì)土地法律和政策的了解程度越高，越容易推行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策和建立規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地政策法律的宣傳力度，以促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成與發(fā)育，使其在政策法制的引導(dǎo)下更加規(guī)范。

3.2做好農(nóng)村土地確權(quán)工作

明晰的權(quán)屬關(guān)系是建立和規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的前提和必要條件，貴州省急需完善農(nóng)村土地確權(quán)登記制度，加快完成宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為推行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策提供準(zhǔn)備和依據(jù)。對(duì)于“一戶多宅，面積超標(biāo)”現(xiàn)象，要加強(qiáng)政府監(jiān)督查處力度，杜絕此類情況再次發(fā)生。嚴(yán)格按照國(guó)家制定的“一戶一宅，法定面積，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)置”的政策管理好農(nóng)村宅基地。同時(shí)，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或違反土地利用規(guī)劃的宅基地嚴(yán)格禁止流轉(zhuǎn)。

3.3建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

(1)完善宅基地價(jià)格評(píng)估體系。首先，流轉(zhuǎn)對(duì)象主要是存量農(nóng)村宅基地使用權(quán)，且使用權(quán)合法有證。其次，流轉(zhuǎn)需符合土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。對(duì)歷史上已經(jīng)實(shí)際形成的超標(biāo)面積的宅基地，若要進(jìn)行流轉(zhuǎn)，超出標(biāo)準(zhǔn)部分按規(guī)定向村集體交納土地出讓收益。同時(shí)，明確規(guī)定，農(nóng)戶無(wú)其他固定住處、又無(wú)其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源的，不得轉(zhuǎn)讓宅基地，以此來(lái)保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)困難農(nóng)戶的基本生活。

(2)建立有效的宅基地退出機(jī)制。農(nóng)村人均住房面積越大，宅基地有效利用率就越低，流轉(zhuǎn)的潛力就越大[7]，一戶處不合法宅基地的依法無(wú)償收回，能復(fù)墾耕地的就復(fù)墾為耕地，不能的可納入流轉(zhuǎn)范圍。針對(duì)閑置的合法宅基地，則采取鼓勵(lì)退出原則，對(duì)退出的要給予合理補(bǔ)償。在補(bǔ)償方式上，考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶大多因經(jīng)濟(jì)因素愿意貨幣補(bǔ)償，且宅基地閑置的農(nóng)戶大多有其他住處，政府可不安置而以貨幣為主的方式來(lái)落實(shí)補(bǔ)償工作。

(3)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。社會(huì)保障水平的高低對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)具有顯著的影響[8]。所調(diào)查的農(nóng)戶中認(rèn)為社保體系不健全是制約他們流轉(zhuǎn)的主要原因之一。土地作為他們主要的生活保障，一旦流失，生活將會(huì)很困難，尤其是在像貴州這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，土地流失給他們帶來(lái)的生活困難會(huì)更加明顯?？梢?jiàn)，只有在有完善的社會(huì)保障制度下，解決好他們的生活保障問(wèn)題，農(nóng)戶才愿意將自己的宅基地流轉(zhuǎn)，才能順利推行宅基地流轉(zhuǎn)政策。

(4)保障流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶的自主權(quán)與參與權(quán)。市場(chǎng)主導(dǎo)模式是農(nóng)民個(gè)體或集體經(jīng)濟(jì)組織受自身意愿支配對(duì)宅基地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，各利益主體間特別是政府和農(nóng)民不易產(chǎn)生尖銳矛盾。而政府主導(dǎo)模式能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，但不利于保護(hù)農(nóng)民利益和提高農(nóng)民積極性[5]。城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)的農(nóng)村大多距城鎮(zhèn)較近、土地增值空間較大，如果開(kāi)展市場(chǎng)主導(dǎo)模式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，容易引發(fā)違法違規(guī)現(xiàn)象。基于此，貴陽(yáng)城郊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)引用“政府主導(dǎo)模式”比較合適。但考慮到該模式有不利于保護(hù)農(nóng)民利益之處，在開(kāi)展中要補(bǔ)充市場(chǎng)機(jī)制、協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系，保障農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中的自主權(quán)與參與權(quán)。盡可能地將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)放在市場(chǎng)機(jī)制框架下運(yùn)作，充分發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)失靈的調(diào)控作用，提供科學(xué)規(guī)劃和公共服務(wù)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

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Analysis on Present Condition of Rural Homestead CirculationinGuiyangCityBasedontheSurveyofFarmers’Willingness

ZHANG Zheng, ZHOU Wenxia

(CollegeofPublicManagementofGuizhouUniversity,GuizhouGuiyang550025,China)

Abstract:Rural land circulation is a hot issue under the background of urban and rural overall planning and urbanization in China. Among them, rural homestead circulation is an important aspect. Taking Huaxi district in Guiyang city as an example, selecting 5 villages of 3 towns which located in the urban and rural areas, field questionnaire survey has been carried out. On the basis of collecting and sorting the farmers’ willingness to the homestead circulation, rural homestead circulation in Guiyang city has been discussed primarily, present condition and existing problems have been analyzed, and countermeasures and policy recommendations have been put forward. It will provide the basis for institutionalization, standardization and legalization of rural homestead circulation in Guiyang city and even in western less developed areas.

Key words:Rural homestead; circulation; social survey; willingness; Guiyang city

收稿日期：2016-01-05；

修訂日期：2016-05-10；編輯：曹麗麗

基金項(xiàng)目：貴州大學(xué)文科重大科研項(xiàng)目(GDZT201305)

作者簡(jiǎn)介：張錚(1981—)，女，貴州遵義人，碩士(講師)，主要研究方向?yàn)橥恋乩门c土地市場(chǎng)；E-mail:zz811117@126.com

中圖分類號(hào)：F301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：C