■王　　剛　　吳婷婷

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款研究
——來自江蘇省如皋市的探索

■王剛吳婷婷

近年來，江蘇省如皋市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化和規(guī)模化程度不斷提高，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速推進，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體不斷增加。由于新型經(jīng)營主體的金融需求與傳統(tǒng)農(nóng)戶金融需求存在較大差異，如何滿足新型經(jīng)營主體的金融需求，成為了農(nóng)村金融的一個難點問題。

自2014年以來，如皋市全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以落實農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，從農(nóng)村新型經(jīng)營主體的發(fā)展和農(nóng)村大面積土地流轉(zhuǎn)的實際情況出發(fā)，大膽探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的新路徑。經(jīng)過實踐證明，該項業(yè)務(wù)較好地適應(yīng)了農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的需要和農(nóng)村新型經(jīng)營主體的金融需求，符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的規(guī)律，具有一定的實踐價值和推廣價值。

一、如皋開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的背景

如皋市是農(nóng)業(yè)大市，全市耕地面積7.831萬公頃，糧食總產(chǎn)量75.7萬噸，農(nóng)民人均純收入1.56萬元，農(nóng)村人口122.31萬人，人均耕地0.96畝。隨著近年來青壯年農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、農(nóng)地細碎化、經(jīng)營粗放化等問題逐漸顯現(xiàn)。為此，如皋市在全市范圍內(nèi)探索推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥推動農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、全托管服務(wù)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。目前，全市共有從事規(guī)模經(jīng)營的新型主體近萬個；農(nóng)民專業(yè)合作社1141家，其中獲評國家級示范合作社22家；“全托管”服務(wù)組織209家；家庭農(nóng)場554家，其中省級示范家庭農(nóng)場4家；建成各級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)110家，農(nóng)業(yè)園區(qū)62個，被評為全國產(chǎn)業(yè)化示范基地。目前新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模經(jīng)營面積61.19萬畝，占總承包地面積104.22萬畝的58.7上。為更好地培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，2014年如皋市成立了市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，目前進場交易306宗，交易總額近6000萬元，進場交易規(guī)模達2.87萬畝。

盡管新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展總體態(tài)勢良好，但在發(fā)展過程中仍面臨諸多困難和問題，其中融資難仍是最需突破的瓶頸。

二、如皋開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基本做法

在對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，如皋市委辦公室和如皋市政府辦公室聯(lián)合印發(fā)《如皋市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試行辦法》（下稱試行辦法），啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資改革。

首先，明確界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，指“通過承包、流轉(zhuǎn)或其它符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”，并賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)能。其次，將土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對象設(shè)定為“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社（聯(lián)社）及其成員、直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的糧食‘全托管’服務(wù)組織、家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游有供貨合同關(guān)系的其他組織及農(nóng)戶等”，實現(xiàn)抵押貸款的規(guī)模效應(yīng)。再次，由市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心會同經(jīng)辦銀行、借款人，對擬抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)進行現(xiàn)場核實、價值認(rèn)定，進而為借貸雙方辦理抵押登記手續(xù)，出具抵押登記他項權(quán)利證明。他項權(quán)利證明作為抵押貸款的法律文本，使得經(jīng)營主體獲得的經(jīng)營權(quán)能夠發(fā)揮抵押擔(dān)保物的功能，從而突破了有效抵押擔(dān)保不足的問題。最后，為降低金融機構(gòu)信貸風(fēng)險，由本級財政計提100萬元設(shè)立專屬補償基金，如皋農(nóng)商行按專屬補償基金額度放大20倍發(fā)放貸款，專屬補償基金用于彌補金融機構(gòu)貸款損失后的風(fēng)險。

自2014年9月以來，如皋農(nóng)商行發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款超40筆，共計7000余萬元，單筆貸款最高額度超200萬元，貸款期限為2年，利率在同期基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮20上。貸款用途方面全部用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，沒有消費貸款，抵押范圍為流轉(zhuǎn)土地全部抵押。截至目前已還款一筆，沒有出現(xiàn)違約現(xiàn)象。

根據(jù)試行辦法，貸款金額原則上不超過經(jīng)營權(quán)抵押認(rèn)定價值的60%。但在實際操作中，除1筆貸款抵押率為50.33上，大多數(shù)貸款的抵押率均維持在37上-40上之間，最低僅31.81上。經(jīng)營權(quán)價值認(rèn)定方面，評估價值懸殊，最高每畝評估1.95萬元，最低每畝評估1860元，相差近10倍。評估價值差異導(dǎo)致每畝貸款額也相差較大，最多每畝可貸7613元，最低742.78元，平均2272元。

三、經(jīng)營權(quán)抵押貸款進一步發(fā)展需要解決的問題

1.經(jīng)營權(quán)抵押貸款面臨法律方面的制約

《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》均規(guī)定“集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，最高法2005年發(fā)布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中明確規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效”。在改革試驗中，將農(nóng)地三權(quán)分離，以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押，力爭避免與相關(guān)法律產(chǎn)生直接沖突。2014年中央1號文件首次提出賦予農(nóng)民對承包地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。2015年底，國家層面授權(quán)232個縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，開展農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的全國性試點，如皋市入選其中。盡管如此，違約后農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的處置仍然缺少足夠的法律保障，據(jù)調(diào)查，這也是金融機構(gòu)開展此類業(yè)務(wù)比較謹(jǐn)慎的原因之一。

2.抵押物價值評估體系的缺失

從試驗結(jié)果來看，40筆貸款抵押物均為承包土地的經(jīng)營權(quán)，由于缺少科學(xué)的評估方法和專業(yè)的評估機構(gòu)，經(jīng)營權(quán)價值的科學(xué)認(rèn)定非常困難。在實踐過程中，一般根據(jù)承包地的經(jīng)營項目估算每畝凈收益，進而對承包地的經(jīng)營權(quán)進行價值評估，這也是實踐中評估價值最高價與最低價相差10倍的原因。這種評估最大的問題是混淆了承包地經(jīng)營權(quán)與地上附著物經(jīng)營收益權(quán)的概念，從而增加了信貸風(fēng)險。同樣的面積，種植苗木的收益可能遠超過種植糧食的收益，但是這種差異并不是因為承包地經(jīng)營權(quán)導(dǎo)致的，而是因為地上附著物（苗木和糧食）的經(jīng)營收益懸殊造成的。因此，未來應(yīng)考慮在辦理經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)時將地上附著物一并列入抵押。

3.抵押物處置機制有待完善

承包土地經(jīng)營權(quán)能否成為有效抵押物，政策層面取決于是否受到法律保護，經(jīng)濟層面取決于是否具有充足的流動性。長期以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不明晰，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，改變這一局面有賴于農(nóng)地確權(quán)頒證和建立規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。目前確權(quán)頒證工作正在加緊進行，產(chǎn)權(quán)交易中心由于成立不久，規(guī)范化程度和活躍程度有待提高，經(jīng)營權(quán)流動性還不強，二次流轉(zhuǎn)市場仍未形成。綜合考慮，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押違約后的處置和清償成本較高，這在很大程度上影響了金融機構(gòu)的供給意愿。

四、進一步做好經(jīng)營權(quán)抵押貸款的政策建議

1.建立土地承包經(jīng)營權(quán)價格評估體系

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估是金融機構(gòu)確定授信額度的重要參考，缺少科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)，無法準(zhǔn)確衡量經(jīng)營權(quán)價值，金融機構(gòu)為降低風(fēng)險通常會低估經(jīng)營權(quán)價值。為了切實發(fā)揮農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)的融資作用，提升經(jīng)營權(quán)的評估價值，避免對農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的過低估價，建議通過以購買服務(wù)等方式引入權(quán)威的中介機構(gòu)，對承包地經(jīng)營權(quán)的抵押價值進行準(zhǔn)確評估，為金融機構(gòu)發(fā)放貸款創(chuàng)造條件。

2.完善經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易站（所）已基本普及至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易基本規(guī)范，下一步，需要積極探索經(jīng)營權(quán)的二次流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，即承包人在獲得經(jīng)營權(quán)后，如何通過市場再次流轉(zhuǎn)給第三方。二次流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)和規(guī)范對金融機構(gòu)具有更大的意義，活躍二次流轉(zhuǎn)市場將直接降低金融機構(gòu)的違約處置成本。

3.健全貸款保障機制

一是加快農(nóng)村信用體系建設(shè)速度，夯實金融支農(nóng)的基礎(chǔ)。推進農(nóng)村信用體系建設(shè)能有效減少農(nóng)戶與金融機構(gòu)間的信息不對稱，降低農(nóng)戶融資成本，提高資金使用效率，不僅有助于推廣承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，對農(nóng)戶小額信用貸款等系列農(nóng)村金融產(chǎn)品也大有裨益，更重要的是有助于提高農(nóng)民信用意識，改善農(nóng)村信用環(huán)境，是創(chuàng)建和諧社會的重要基礎(chǔ)工程，也是落實相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策的重要手段。

二是完善抵押風(fēng)險分擔(dān)和保障機制。建議擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，提高風(fēng)險保障程度，構(gòu)建強有力的農(nóng)業(yè)保險體系，為金融機構(gòu)提供風(fēng)險分擔(dān)和利益補償；建議完善抵押貸款風(fēng)險補償基金制度，加強政策引導(dǎo)防范道德風(fēng)險，探索成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司，為新型經(jīng)營主體提供抵押貸款增信服務(wù)，進一步降低金融機構(gòu)承擔(dān)的信貸風(fēng)險。

4.強化風(fēng)險監(jiān)管防范機制

加強監(jiān)管是防范農(nóng)村金融風(fēng)險、確保農(nóng)村金融改革創(chuàng)新持續(xù)發(fā)展和促進農(nóng)業(yè)規(guī)范健康運行的需要。經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)村金融的一項創(chuàng)新，涉及部門較多，目前還處于探索階段，仍然有不少難題亟待破解，因此政府各相關(guān)部門更要增強風(fēng)險防范意識，不斷加強合作協(xié)調(diào)，找準(zhǔn)風(fēng)險點，明確各自的風(fēng)險防范責(zé)任和目標(biāo)，切實提高風(fēng)險防范和處置水平。

作者單位：（如皋市委農(nóng)村工作辦公室、南通大學(xué)商學(xué)院）