■郁達義

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完善閔行區(qū)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系的思考

■郁達義

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》（國辦發(fā)［2013］106號）、《農(nóng)業(yè)部發(fā)布關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)［2014］1號）的要求，閔行區(qū)地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系需要進一步加強和完善，我們相關(guān)部門的安全監(jiān)管工作也需要緊密圍繞中央的“四個最嚴”，堅持“產(chǎn)出來”和“管出來”兩手抓、兩手都要硬，確保不發(fā)生重大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，切實維護人民群眾“舌尖上的安全”。

一、目前的狀況與問題

在2012年的事業(yè)單位大部制改革的背景下，閔行區(qū)農(nóng)委通過優(yōu)化配置、整合資源，將原涉及5個單位的部分職能與人員合并，成立了閔行區(qū)動植物檢測檢驗中心（閔行區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心）。其所屬農(nóng)產(chǎn)品安全管理科，主要承擔了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管協(xié)調(diào)，起草地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管年度實施方案、構(gòu)建域內(nèi)地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍體系，推進地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品安全溯源體系建設(shè)，組織開展市、區(qū)兩級的監(jiān)督抽檢任務(wù)，組織開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)的培訓，指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管相關(guān)的創(chuàng)建示范工作、配合相關(guān)部門開展食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專項整治活動與突發(fā)事件處置等工作。

從2013年到2015年，在閔行區(qū)農(nóng)委的指導(dǎo)和檢測中心的領(lǐng)導(dǎo)下，農(nóng)產(chǎn)品安全管理科在進一步優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管各項工作、積極探索和建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效工作機制上先行先試，逐步強化和規(guī)范全區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理和督查職能，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)本區(qū)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管各項工作的正常開展，確保本區(qū)地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可控。但由于農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管涉及面廣、專業(yè)性強，在實際工作中還存在不少問題和盲區(qū)。

1.我們目前存在的問題在于各部門的分工不明確，時常出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，在安全管理中出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。有效的農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管體系應(yīng)該以清楚、合理、科學的職責分工為基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于部門之間是否有合理而明確的分工。

2.閔行區(qū)雖已初步搭建了形成上下聯(lián)動的四級網(wǎng)格化監(jiān)管體系，但農(nóng)產(chǎn)品安全管理科由于定位問題，發(fā)揮牽頭作用的力度不夠，向下延伸的監(jiān)管力量薄弱。在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管站也只是增掛牌子、明確職能，監(jiān)管隊伍一直是幾個兼職人員，分別對應(yīng)多個業(yè)務(wù)主管部門，有限的監(jiān)管力量難以應(yīng)付日益繁重的監(jiān)管任務(wù)。

3.目前，閔行區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)分散、規(guī)模小、隨意性大、組織化程度低，種植、養(yǎng)殖戶人員年齡偏大、文化程度低，且多數(shù)蔬菜種植和畜牧養(yǎng)殖戶人員為外地農(nóng)民，流動性大，培訓和管理缺乏連續(xù)性。同時，一些生產(chǎn)者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量責任意識、安全意識比較淡薄，標準化措施得不到有效貫徹和執(zhí)行。

二、以“四個方面”為抓手、全面推進各項工作

通過一段時間的實踐和摸索，如何在新形勢下有效開展全區(qū)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管是農(nóng)產(chǎn)品安全管理科的當務(wù)之急。我們需要進一步強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管各項工作，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管長效工作機制，以“定、治、調(diào)、導(dǎo)”四個方面為抓手，將我區(qū)的監(jiān)管工作做實做好。

1.“定”，即優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作機制和制定監(jiān)管方案

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管是一個動態(tài)的管理過程，單就一兩次專項整治是遠遠達不到目的，必須建立多部門參與、企業(yè)自治、社會參與形成的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的長效機制，做到齊抓共管，警鐘長鳴。農(nóng)產(chǎn)品安全管理科可以作為協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和信息收集整理的聯(lián)動中心，各專業(yè)部門落實專門人員負責農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條線內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作，各農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體通過簽約制度和追溯制度等措施來實施自治。

每年必須結(jié)合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的特點，制定《地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作意見》、《地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全宣傳培訓教育工作計劃》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作要點任務(wù)分解表》等一系列文件和一整套農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事故處置應(yīng)急預(yù)案，切實做到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的認識到位、責任到位、人員到位。

2.“治”，即強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)格化管理和開展社會共治

目前，閔行區(qū)已初步搭建區(qū)、鎮(zhèn)、村、企業(yè)四級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，依托現(xiàn)有鎮(zhèn)農(nóng)村綜合管理事務(wù)中心，成立鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站，通過增掛牌子、定崗定編、經(jīng)費保障、完善條件、考核管理等措施來實現(xiàn)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管公共服務(wù)機構(gòu)的“職能、人員、經(jīng)費、手段、服務(wù)”五到位。而農(nóng)產(chǎn)品安全管理科需要在這個網(wǎng)格化體系中作為其中的一個重要環(huán)節(jié)與鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管站對接，將日常的監(jiān)管任務(wù)分解和落實，并全面提升體系隊伍的監(jiān)管能力。同時，我們需要深入開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全排查的治理行動，強化蔬菜中高毒農(nóng)藥、畜產(chǎn)品中非法添加“瘦肉精”和三聚氰胺、水產(chǎn)品中孔雀石綠和硝基呋喃等禁用、限用藥物的整治，充分發(fā)揮區(qū)農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊的作用，集中查辦一批制售假劣農(nóng)資和禁用藥物的大案要案，堅決杜絕假種子、假農(nóng)藥、假化肥坑農(nóng)害農(nóng)。

強化對生產(chǎn)的監(jiān)管就是要加強對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)的日常監(jiān)督，這需要農(nóng)委下屬各單位和其他各部門的多方配合與社會共治。首先是加強農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)銷監(jiān)管、建立各項制度、規(guī)范農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營、建立健全投入品使用檔案。其次是建立投訴制度，向社會公布舉報電話，用獎勵的方式鼓勵群眾舉報違法違規(guī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者，做到有報必接、有報必查、有錯必處。

3.“調(diào)”，即牽頭協(xié)調(diào)我區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)工作

農(nóng)產(chǎn)品安全管理科在本地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管方面對內(nèi)承擔了具體協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的各項工作，對外則對接區(qū)食安辦，參與食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，從一個層面上解決了我們農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管上“誰來協(xié)調(diào)”、“協(xié)調(diào)什么”以及“如何協(xié)調(diào)”等方面的問題。但是在部門之間橫向協(xié)調(diào)行為的背后，更具有主導(dǎo)性和決定性的是上下級部門的縱向博弈因素。實踐表明，分段監(jiān)管的各個部門之間常常缺乏主動協(xié)調(diào)的意愿，因此在缺乏協(xié)調(diào)基本制度和具體的協(xié)調(diào)目標的情形下，協(xié)調(diào)終究會無疾而終。更為嚴峻的是，在分段監(jiān)管理念下，各部門為了避免在其職權(quán)范圍內(nèi)出現(xiàn)安全問題，通常以規(guī)范性文件劃地為牢，增加了監(jiān)管協(xié)調(diào)的難度。因此，當務(wù)之急是建立一系列健全的決策程序溝通程序以及相關(guān)的配套制度，具體而言：

一是明晰協(xié)調(diào)權(quán)限，強化協(xié)調(diào)權(quán)威。將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)上的監(jiān)管統(tǒng)一由蔬菜、糧經(jīng)、畜牧、水產(chǎn)等專業(yè)部門負責，將農(nóng)產(chǎn)品管理上的任務(wù)統(tǒng)一由農(nóng)產(chǎn)品安全管理科負責，并進一步強化牽頭協(xié)調(diào)的職能。

二是實施例會聯(lián)絡(luò)員會議制度。對于涉及多部門的農(nóng)產(chǎn)品安全事項，各部門之間可以通過進行共同會商討論作出決定。

三是借鑒國外經(jīng)驗，實施簽署協(xié)議或備忘錄制度。簽署協(xié)議或備忘錄的方式解決部門間及地域間的職權(quán)交叉與沖突，實現(xiàn)相互間的協(xié)調(diào)與共贏。

4.“導(dǎo)”，即使風險評估機制充分發(fā)揮監(jiān)管的指導(dǎo)作用

開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)測是我們在農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管領(lǐng)域的創(chuàng)新性工作模式。而目前的“事后監(jiān)管”的管理方式已遠遠控制不了質(zhì)量安全事件的發(fā)生、發(fā)展，實現(xiàn)從“事后監(jiān)管”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變是我們的發(fā)展趨勢。自上世紀90年代始，歐美國家開始將風險評估技術(shù)引進消費品領(lǐng)域，并經(jīng)過20多年的發(fā)展，歐美國家已經(jīng)建立相對完善的產(chǎn)品質(zhì)量安全風險監(jiān)測體系，對產(chǎn)品質(zhì)量安全風險控制起到了非常有效的作用。目前我們開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估目的是發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面存在的未知風險隱患、評估已知危害程度，進一步強化了下一階段的監(jiān)管指導(dǎo)意義。依托已初步建立的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估技術(shù)體系和工作基礎(chǔ)，進行現(xiàn)場摸底排查、生產(chǎn)過程跟蹤驗證和上市前產(chǎn)品的抽樣定量評定及相關(guān)數(shù)據(jù)和風險信息的統(tǒng)計分析與綜合研判，有計劃、有步驟地層層推進工作，有效摸清農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全存在的重大隱患和潛在風險、科學應(yīng)對質(zhì)量安全突發(fā)事件。

三、發(fā)揮“三劑”作用、加強無縫監(jiān)管

近年來，閔行區(qū)的地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品安全形勢總體平穩(wěn)可控。但是，從地產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管的過程來看，田間到餐桌產(chǎn)業(yè)鏈比較長，農(nóng)產(chǎn)品安全隱患依然存在，農(nóng)產(chǎn)品安全管理需要發(fā)揮“黏合劑、催化劑、穩(wěn)定劑”作用并具體承擔并完善以下職能：負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)；負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識的宣傳；組織開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險評估；組織實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測；組織、指導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品檢驗檢測體系建設(shè)；組織農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的有關(guān)工作；牽頭組織農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重大事故的調(diào)查及突發(fā)事件的應(yīng)對工作；牽頭協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)行業(yè)安全生產(chǎn)。

一是“黏合劑”作用

目前，我國在這方面的安全問題越來越復(fù)雜，也越來越困難。以“從田頭到餐桌”為依據(jù)梳理我們食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管部門之間的關(guān)系，區(qū)食安辦、農(nóng)委內(nèi)的各職能部門在整個監(jiān)管體系中承擔著不同的權(quán)力和責任，而農(nóng)產(chǎn)品安全管理科的“黏合劑”的作用則是將監(jiān)管力量形成合力，使各單位各部門配合好，溝通好，并建立一個相互理解、相互信任的合作機制。

二是“催化劑”作用

我們深知，在目前的監(jiān)管體系中各部門之間存在著職能權(quán)力的分配問題，使得各部門之間存在著相互作用與相互矛盾的現(xiàn)象。農(nóng)產(chǎn)品安全管理科的“催化劑”作用是要使各部門之間的狀態(tài)從無序走向有序，達到全局的一致，并進一步發(fā)揮好各部門間的作用，提高監(jiān)管的整體效率，起到一加一大于二的整合效應(yīng)。

三是“穩(wěn)定劑”作用

在我們農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中，人是主要的決定性因素，為適應(yīng)新形勢下農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的需要，農(nóng)產(chǎn)品安全管理科的“穩(wěn)定劑”作用是要繼續(xù)抓好鎮(zhèn)級、村級隊伍的管理，不斷提高責任意識、道德素養(yǎng)和職業(yè)技能，進一步落實責任制，加強考核獎懲，使其成為精干、高效的監(jiān)管隊伍，真正成為本地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的堅實力量。

作者單位：（閔行區(qū)農(nóng)委農(nóng)業(yè)管理科）