馬有芳

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院　重慶　401120)

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行政立法評(píng)估：一個(gè)提高立法質(zhì)量的因應(yīng)之道
——以美國(guó)立法分析與評(píng)估為啟示

馬有芳

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院重慶401120)

【摘要】放眼世界，行政立法評(píng)估制度日益凸顯其重要性。我國(guó)本次的立法法修訂也將立法評(píng)估納入了到了立法程序之中，但僅僅是蜻蜓點(diǎn)水，并未對(duì)評(píng)估程序做詳細(xì)規(guī)定。立法評(píng)估作為一個(gè)比較新的概念，對(duì)提高立法質(zhì)量，防止立法者權(quán)力濫用有很大幫助。本文從比較法視角，穿插式介紹了美國(guó)關(guān)于這一制度的相關(guān)規(guī)定，剖析了我國(guó)立法評(píng)估存在的問(wèn)題，并提出了自己的幾點(diǎn)思考，以期中國(guó)的立法評(píng)估制度能夠得到完善。

【關(guān)鍵詞】立法評(píng)估; 評(píng)估內(nèi)容； 成本效益分析; 定量分析

英國(guó)學(xué)者威廉·韋德曾經(jīng)提到：程序不是次要的事，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。[1]行政領(lǐng)域中，行政主體作出行政行為需要遵循法定程序，行政立法亦需借助一定的程序規(guī)定以提高立法之質(zhì)量。與美國(guó)的多樣化的行政立法程序相比，我國(guó)的行政立法程序明顯種類單一、抽象空洞。美國(guó)行政立法程序可以概括為：程序的啟動(dòng)以及立法草案的形成、立法分析與評(píng)估、立法草案通告與預(yù)告、公眾參與(包括非正式程序、正式程序、混合程序)、公布。在我國(guó)，根據(jù)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，行政立法可以分為兩類程序，第一類為一般程序，按照立項(xiàng)、起草、審查、決定與公布、解釋與備案的程序進(jìn)行；第二類為特殊程序，特殊程序與一般程序的不同之處就在于，在起草階段是否向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。通過(guò)理論及實(shí)踐效果比較，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)在立法分析與評(píng)估這一環(huán)節(jié)存在很大的問(wèn)題。雖然去年三月通過(guò)的立法法修正案中提到在法律案通過(guò)前，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)草案中涉及規(guī)范的可行性、法律實(shí)施的社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)估，①也可以對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估②，但是此次修訂更多的是提出立法評(píng)估這一制度，還沒(méi)有形成一種規(guī)律性的評(píng)價(jià)模式，對(duì)于評(píng)估什么，如何評(píng)估，評(píng)估應(yīng)側(cè)重于立法前還是立法后等問(wèn)題均沒(méi)有詳細(xì)闡釋。美國(guó)關(guān)于這方面的制度則早已相當(dāng)完善，立法評(píng)估制度在發(fā)達(dá)國(guó)家雖都有涉及，但此一制度最早興起于70年代的美利堅(jiān)合眾國(guó)，無(wú)論立足于評(píng)估內(nèi)容還是評(píng)估方法，美國(guó)都是當(dāng)之無(wú)愧的帶頭大哥，其制度的完善與嫻熟程度遠(yuǎn)非其他國(guó)家可以比擬。因此本文將從比較法視角，穿插式介紹美國(guó)在這方面的成就，并具體提出立法評(píng)估制度的具體運(yùn)行方案。

一、立法評(píng)估的界定

立法評(píng)估是對(duì)立法效果的分析和評(píng)價(jià)。闡述評(píng)估的內(nèi)容之前，首先必須區(qū)分評(píng)估內(nèi)容與評(píng)估對(duì)象。評(píng)估的對(duì)象，是相關(guān)的行政立法草案或已制定的法規(guī)。對(duì)于評(píng)估內(nèi)容，有學(xué)者秉持立法評(píng)估就是立法后評(píng)估，立法前更多是征求意見(jiàn)而非評(píng)估。然而，根據(jù)新修改的《立法法》第三十七條及第三十九條之規(guī)定，立法者旨在將“征求意見(jiàn)”與“評(píng)估”相區(qū)隔。征求意見(jiàn)是讓民眾在法律范圍內(nèi)自由表達(dá)個(gè)人見(jiàn)解，目的在于充分尊重公民參與權(quán)，評(píng)估是由特定組織與人員依據(jù)專業(yè)知識(shí)進(jìn)行的正式評(píng)價(jià)與估量，旨在提高立法的科學(xué)性，認(rèn)為立法前評(píng)估就是征求意見(jiàn)的觀點(diǎn)已經(jīng)站不住腳。還有部分學(xué)者認(rèn)為所謂立法評(píng)估是評(píng)估法規(guī)的必要性、合法性、可操作性、協(xié)調(diào)性、技術(shù)性等，另一部分學(xué)者則認(rèn)為是評(píng)估法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響。[2]筆者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)做法，采立法前和立法后評(píng)估側(cè)重點(diǎn)不同的做法，這是由法律本身的性質(zhì)或者法律所處的不同階段決定的。立法前首先要考慮，立這個(gè)法要解決什么問(wèn)題，解決這個(gè)問(wèn)題的分歧點(diǎn)在哪里，用哪些制度來(lái)規(guī)范這些問(wèn)題，所設(shè)計(jì)的規(guī)則受什么條件的約束，[3]因此立法前主要評(píng)估立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件對(duì)設(shè)立該規(guī)則的約束條件以及立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響，這是立法預(yù)期評(píng)估，目的是克服制約立法設(shè)計(jì)的約束條件，盡量在重大制度設(shè)計(jì)上達(dá)成一致意見(jiàn)，減少立法的試錯(cuò)成本。如果在立法后對(duì)法律法規(guī)的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性進(jìn)行評(píng)估可能會(huì)使立法前評(píng)估失去意義。立法后評(píng)估強(qiáng)調(diào)的是實(shí)效性問(wèn)題，即法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的實(shí)際影響。立法前考慮相關(guān)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境影響的評(píng)估，是立法預(yù)期，是法律通過(guò)后期望達(dá)到的目標(biāo)。但立法預(yù)期并不等于立法實(shí)踐，需要通過(guò)立法后評(píng)估，檢測(cè)立法實(shí)踐是否實(shí)現(xiàn)了立法預(yù)期目標(biāo)，從而全方位衡量最初立法制度價(jià)值存否問(wèn)題。我國(guó)立法法僅僅對(duì)立法前評(píng)估內(nèi)容有所涉及，包括：主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果以及可能出現(xiàn)的問(wèn)題等。[4]該條規(guī)定中可行性就是上文提及的可操作性，法律出臺(tái)時(shí)機(jī)對(duì)應(yīng)立法的相關(guān)約束條件，社會(huì)效果就是對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的預(yù)期影響，可能出現(xiàn)的問(wèn)題包括法律本身的質(zhì)量問(wèn)題。該條文較全面地包含了立法前評(píng)估的大致內(nèi)容，但遺憾的是該條沒(méi)有突出立法前評(píng)估的重點(diǎn)，或者我們從四項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容的排列順序上可以大膽推測(cè)，立法前評(píng)估的側(cè)重內(nèi)容并沒(méi)有受到立法者的重視，這樣認(rèn)識(shí)不利于實(shí)現(xiàn)評(píng)估的針對(duì)性、有效性。這看似是一個(gè)小瑕疵，卻關(guān)涉評(píng)估效果。

立法前評(píng)估強(qiáng)調(diào)所立之法本身的屬性、與其他法律之間的關(guān)系、其他制約立法的約束條件以及立法對(duì)外部環(huán)境的預(yù)期影響，其中更加側(cè)重法本身的質(zhì)量；立法后評(píng)估則側(cè)重法律實(shí)效性，重在評(píng)估立法實(shí)踐，評(píng)估法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的實(shí)際影響，評(píng)估守法、執(zhí)法、司法中的具體問(wèn)題。這種區(qū)分概括為立法評(píng)估區(qū)分理論，是進(jìn)一步探索下面幾個(gè)問(wèn)題的基礎(chǔ)。

二、評(píng)估主體及動(dòng)議權(quán)問(wèn)題

(一)內(nèi)部主體模式的反思與立法法修訂的契機(jī)

從當(dāng)前我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)開(kāi)展的行政立法評(píng)估實(shí)踐分析，行政立法評(píng)估主體存在如下幾種模式：一是政府法制部門模式；二是行政規(guī)章的實(shí)施機(jī)關(guān)模式；三是政府法制部門聯(lián)合行政規(guī)章的實(shí)施機(jī)關(guān)模式；四是起草單位模式；五是專門評(píng)估機(jī)構(gòu)模式，由專門成立的評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)評(píng)估工作；六是第三方評(píng)估模式。[5]其中前四種占多數(shù)，由此可見(jiàn)我國(guó)行政立法評(píng)估主體單一，屬典型的“內(nèi)部主體模式”即自己評(píng)估自己，評(píng)估者既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員。這種“內(nèi)部評(píng)估模式”存在嚴(yán)重問(wèn)題，由單一的內(nèi)部主體進(jìn)行的行政立法評(píng)估很難確保在評(píng)估工作中收集到足夠客觀、全面、準(zhǔn)確的行政法規(guī)、規(guī)章實(shí)施信息，很難充分考慮到相關(guān)各方的利益訴求，特別是涉及到自身的部門利益時(shí)就更加無(wú)法做到客觀公正，這將大大影響行政立法評(píng)估制度的設(shè)計(jì)初衷。尤其是起草者評(píng)估，自己的立法主張自己肯定舉雙手贊成，很難保證這些評(píng)估者能夠切實(shí)考慮評(píng)估內(nèi)容。為改變這種單一、自己評(píng)估自己模式帶來(lái)的弊端，中央及地方都在積極探索新模式。這次的立法法修訂雖然沒(méi)有明確提出內(nèi)部主體以外的評(píng)估組織，但在用詞方面卻為其他評(píng)估主體的興起留下了空間。按照立法法第39條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案進(jìn)行評(píng)估。按照通常理解，“可以”并不意味著常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)是法律評(píng)估的唯一主體，但其他主體能否評(píng)估，立法法并未規(guī)定。對(duì)于立法后評(píng)估，立法法規(guī)定專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估，“組織”一詞說(shuō)明實(shí)際的評(píng)估主體并非必須是內(nèi)部評(píng)估主體。③可以說(shuō)本次立法法修訂預(yù)示了非內(nèi)部評(píng)估主體的光明未來(lái)。

(二)美國(guó)公眾參評(píng)機(jī)制的借鑒及多元評(píng)估模式的發(fā)展

根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定，除法律明確排除的事項(xiàng)之外，所有的規(guī)章制定過(guò)程都必須經(jīng)過(guò)公眾評(píng)議環(huán)節(jié)，即沒(méi)有公民積極參與提出評(píng)議意見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)不得制定法規(guī)影響公民的權(quán)利義務(wù)。[6]雖然公眾評(píng)議屬于非正式程序，公眾也不是專業(yè)的評(píng)估主體，但是公民作為評(píng)估參與者實(shí)質(zhì)上發(fā)揮著重要作用，可以督促正式的評(píng)估主體考慮公民實(shí)際利益需求，增加所立之法的社會(huì)接受度。在我國(guó)雖然很難實(shí)現(xiàn)“管制談判”，即公民與行政機(jī)關(guān)協(xié)商制定法規(guī)，但是將公眾列為評(píng)估參與人還是有望實(shí)現(xiàn)的。我國(guó)目前立法中雖然也強(qiáng)調(diào)聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，但是具體聽(tīng)不聽(tīng)取更多的是行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限，不影響最終立法的效力，實(shí)際上“聽(tīng)取意見(jiàn)”的規(guī)定被架空，沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。這一方面美國(guó)做的很好，沒(méi)有公民參評(píng)，行政機(jī)關(guān)就不得制定法規(guī)。這種剛性規(guī)則更能充分詮釋公民參評(píng)制度的價(jià)值，值得我們借鑒。此外就評(píng)估主體而言，可以有以下幾種模式可供選擇：其他國(guó)家機(jī)關(guān)評(píng)估模式(比如地方人大對(duì)地方政府立法的評(píng)估)；專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估模式(相關(guān)的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu))；專家評(píng)估模式(由相關(guān)專家組成專家委員會(huì))；民眾測(cè)評(píng)模式，讓愿意進(jìn)行評(píng)估的公民、法人、其他組織參與進(jìn)來(lái)。對(duì)于立法后評(píng)估，主張由專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家或者公眾參評(píng)，當(dāng)然也可以與起草單位合作評(píng)估，因?yàn)榱⒎ê髠?cè)重的效果評(píng)估更多涉及技術(shù)問(wèn)題，由專業(yè)組織評(píng)估更具權(quán)威性。對(duì)于立法前評(píng)估應(yīng)側(cè)重由其他國(guó)家機(jī)關(guān)、法律專家與內(nèi)部主體進(jìn)行合作評(píng)估。[7]

三、評(píng)估方法

(一)目前評(píng)估方法——重視定性分析，忽視定量分析

所謂如何評(píng)估，就是具體運(yùn)用什么分析方法進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估方法有直接方式與間接方式之分，亦有定性方式與定量方式之分。直接方式是通過(guò)召開(kāi)研討會(huì)、實(shí)地調(diào)研、具體考察、個(gè)別走訪等對(duì)立法效果進(jìn)行的核實(shí)；間接方式是通過(guò)征集社會(huì)公眾的意見(jiàn)、問(wèn)卷調(diào)查、隨機(jī)抽查等方法間接性了解立法情況。定性方式側(cè)重通過(guò)主觀性評(píng)估成分的收集與闡述分析立法實(shí)效狀況；定量方式則強(qiáng)調(diào)運(yùn)用各種量化衡量指標(biāo)(比如成本與收益)，通過(guò)統(tǒng)計(jì)計(jì)算分析并評(píng)價(jià)立法實(shí)效。

通過(guò)對(duì)北京、上海、廣州人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大常委會(huì)立法評(píng)估狀況的統(tǒng)計(jì)(如下圖)，可以初步得出目前中國(guó)的立法評(píng)估將重點(diǎn)放在立法后階段，評(píng)估方法主要包括直接方式、間接方式和定性方式，很少使用定量方式。分析這些評(píng)估方法以及具體實(shí)踐操作現(xiàn)狀可發(fā)現(xiàn)，在立法后對(duì)法律法規(guī)的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和實(shí)效性評(píng)估方面，不論是評(píng)估方法的問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地考察、個(gè)別訪談，還是評(píng)估報(bào)告對(duì)這些評(píng)估的闡述、論證及相關(guān)建議，都比較客觀充分。但是涉及到法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境影響的實(shí)效性評(píng)估，尤其是需要運(yùn)用定量評(píng)估方法時(shí)[8]，這方面的規(guī)定則顯得較為原則化，缺乏量化衡量指標(biāo)。因此我國(guó)目前的立法評(píng)估方法中客觀量化標(biāo)準(zhǔn)太少，主觀性評(píng)估成分過(guò)多，過(guò)度重視定性分析，忽視定量分析，說(shuō)服力度不夠。實(shí)地考察、實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查等方法是收集素材和意見(jiàn)，屬于基礎(chǔ)性工作，而將各種素材和意見(jiàn)分類、量化，運(yùn)用相關(guān)的定量分析方法評(píng)估法律法規(guī)的經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響和環(huán)境影響才屬于關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。可以這樣說(shuō)，在立法前法律法規(guī)對(duì)外部環(huán)境的預(yù)期影響評(píng)估以及立法后相關(guān)法律的實(shí)施效果評(píng)估中，定量分析評(píng)估方法的運(yùn)用至關(guān)重要。

評(píng)估主體評(píng)估時(shí)間評(píng)估對(duì)象評(píng)估內(nèi)容評(píng)估方法北京市人大常委會(huì)立法后2012年《北京市食品安全條例》立法協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)等專題調(diào)研、座談會(huì)、資料研究、實(shí)地走訪、委托專門機(jī)構(gòu)評(píng)估、市人大常委會(huì)評(píng)估工作組評(píng)估上海市人大常委會(huì)立法后2015年《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》合法性、針對(duì)性、協(xié)調(diào)性和可操作性問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、實(shí)地調(diào)研、個(gè)案分析廣東省人大常委會(huì)立法后2015年《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》合法性、針對(duì)性、協(xié)調(diào)性和可操作性聽(tīng)取執(zhí)法部門意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)、實(shí)地考察、專題調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)研國(guó)務(wù)院立法后2014年《企業(yè)信息公示暫行條例》合法性、協(xié)調(diào)性、合理性、可操作性、規(guī)范性和實(shí)效性問(wèn)卷調(diào)查、個(gè)別訪談相結(jié)合、聽(tīng)取匯報(bào)召開(kāi)座談會(huì)與實(shí)地考察相結(jié)合、綜合評(píng)估與專題調(diào)研相結(jié)合全國(guó)人大常委會(huì)立法后2011年《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》制度目標(biāo)、實(shí)施情況、實(shí)施效果、存在的主要問(wèn)題文獻(xiàn)研究、問(wèn)卷調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)研、實(shí)地調(diào)研、情況報(bào)告、實(shí)例分析

(二)他山之石，可以攻玉

在立法分析方面，美國(guó)采取成本效益分析模式，對(duì)這一模式里根總統(tǒng)發(fā)布的12291號(hào)行政命令、克林頓發(fā)布的12866號(hào)行政命令以及布什總統(tǒng)發(fā)布的13422號(hào)行政命令中均有涉及，其核心思想是分析執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的效益、誰(shuí)受益；執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的成本、誰(shuí)負(fù)擔(dān)；法規(guī)凈效益的預(yù)測(cè)以及達(dá)到相同目標(biāo)的替代方案說(shuō)明及為什么不采納該替代方案。[9]而且政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在提出立法議案時(shí)，必須提交立法的監(jiān)管分析評(píng)估報(bào)告。[10]評(píng)估的方法有成本收益分析方法、成本有效性分析方法、風(fēng)險(xiǎn)分析方法，強(qiáng)調(diào)評(píng)估立法的成本、收益和凈收益。只有在評(píng)估的項(xiàng)目不能夠進(jìn)行量化和貨幣化的情況下，才會(huì)作定性分析和陳述性評(píng)估。從這一評(píng)估方法的實(shí)際運(yùn)行效果看，成本效益分析取得了出人意料的成功，對(duì)于提高立法監(jiān)管質(zhì)量起到了積極的促進(jìn)意義，為我國(guó)提供了一個(gè)很好的范例。目前我國(guó)海南地區(qū)已經(jīng)采取成本效益評(píng)估方法，但是國(guó)務(wù)院對(duì)此沒(méi)有進(jìn)行借鑒，其中一個(gè)重要原因可能是，評(píng)估主體需要收集數(shù)據(jù)，并需量化分析，實(shí)行起來(lái)相對(duì)復(fù)雜。筆者承認(rèn)即使成本收益分析的實(shí)用性在其他國(guó)家得到了驗(yàn)證，將其移植到我國(guó)仍具有實(shí)踐上的困難。但是成本收益分析是一個(gè)相對(duì)靈活的工具，在實(shí)踐中，沒(méi)有必要對(duì)所有的立法都進(jìn)行剛性的成本效益分析。我們可以將效益分析區(qū)分為剛性和柔性。容易量化的就采取效益大于成本模式，難以量化的或者量化成本太高的立法評(píng)估可以采取柔性標(biāo)準(zhǔn)，即僅要求法規(guī)引起的成本相對(duì)于得到的收益可以接受即可。當(dāng)然柔性標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)過(guò)渡期，當(dāng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展到足以對(duì)這些成本收益進(jìn)行量化的水平時(shí)，這些問(wèn)題也會(huì)解決。因此筆者認(rèn)為成本收益分析在我國(guó)有適用的余地，對(duì)于緩解政府的過(guò)度監(jiān)管以及糾正官員腐敗有特殊意義。

總之，就立法評(píng)估方法而言，筆者主張定性分析與定量分析相結(jié)合。在評(píng)估法律法規(guī)的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性時(shí)側(cè)重采用定性分析方法，在評(píng)估法律實(shí)效性方面，著重采取定量分析法。而且在采用成本效益分析方法時(shí)，不能硬搬外國(guó)相關(guān)理論，需區(qū)分剛性成本效益分析與柔性成本效益分析，以適應(yīng)我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。

四、對(duì)評(píng)估結(jié)論的處理

對(duì)行政立法進(jìn)行評(píng)估后，還需要對(duì)評(píng)估結(jié)論進(jìn)行處理。評(píng)估結(jié)論只有產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，整個(gè)評(píng)估程序才是有意義的。美國(guó)對(duì)評(píng)估結(jié)論的處理體現(xiàn)出了高度的謹(jǐn)慎性與嚴(yán)密性，對(duì)立法前評(píng)估與立法后評(píng)估分情況對(duì)待，根據(jù)不同的評(píng)估結(jié)論采取方式各異的處理路徑。我國(guó)由于在評(píng)估主體及方法方面存在漏洞，評(píng)估結(jié)論除明顯與上位法沖突予以修改的情況外，更多地表現(xiàn)為支持立法，相關(guān)法律法規(guī)的深層次問(wèn)題因評(píng)估方法及主體缺陷的緣由被擱置或隱藏，因此針對(duì)評(píng)估結(jié)論的處理方式更多的是通過(guò)立法或者對(duì)某一明顯沖突部分進(jìn)行簡(jiǎn)單修改，在這樣的情況之下，立法評(píng)估的實(shí)際作用微乎其微。為此有必要在前文分析的基礎(chǔ)上完善評(píng)估結(jié)論的處理方式，受美國(guó)類型化處理方式的啟發(fā)，結(jié)合我國(guó)行政立法的特點(diǎn)，將評(píng)估結(jié)論的處理總結(jié)如下：

對(duì)于立法前評(píng)估，經(jīng)過(guò)論證后如果發(fā)現(xiàn)該立法沒(méi)有必要或者成本遠(yuǎn)大于收益，則可以考慮取消立法；如果該項(xiàng)立法與其他法律相沖突，可以先考慮修改，修改后仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)該立法本意的則可以考慮取消該項(xiàng)立法計(jì)劃。當(dāng)然取消立法必須理由充分，論證明了。同樣地，保留立法也需進(jìn)行充分評(píng)估，如果立法前對(duì)法律法規(guī)的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和操作性的評(píng)估論證不充分，法律法規(guī)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的影響評(píng)估論證缺少前瞻性，一旦法律法規(guī)通過(guò)實(shí)施，產(chǎn)生的問(wèn)題將會(huì)使社會(huì)付出很高的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，解決又非常棘手[11]，那么保留立法將變得不合時(shí)宜。對(duì)于立法后評(píng)估，如果發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)立法確實(shí)背離了相關(guān)上位法，或者產(chǎn)生了非常惡劣的社會(huì)影響，已經(jīng)到了非廢不可的地步，則為了社會(huì)公平和民眾利益的保護(hù)應(yīng)果斷廢除，比如勞教制度，其制定違反了法律關(guān)于限制人身自由的規(guī)定，其實(shí)踐也完全背離了立法初衷，在這樣的情況下，存已無(wú)價(jià)值，廢乃明智之舉。當(dāng)然立法后再?gòu)U除法律的情形很少，更多的是已立之法存在不合理性，可以通過(guò)司法解釋或者修正案的形式彌補(bǔ)或糾正，根據(jù)評(píng)估結(jié)論使原來(lái)不合理的立法回到正當(dāng)軌道。此外還需建立行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，無(wú)論立法前評(píng)估還是立法后評(píng)估，如果行政機(jī)關(guān)明顯錯(cuò)誤的法律法規(guī)導(dǎo)致公眾權(quán)益受損，主要決策人或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需對(duì)此承擔(dān)行政責(zé)任，對(duì)行政相對(duì)人的侵害承擔(dān)賠償或者恢復(fù)原狀的責(zé)任，以此保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利。

結(jié)語(yǔ)

立法評(píng)估是行政立法程序的重要一環(huán)，也是提高立法質(zhì)量不可或缺的一方良劑。我國(guó)行政立法評(píng)估不僅應(yīng)重視立法后評(píng)估，也應(yīng)關(guān)注立法前的合法性、預(yù)期性評(píng)估。作為一項(xiàng)細(xì)致的實(shí)證性工作，立法評(píng)估在目前的實(shí)踐中面臨著諸多困境，美國(guó)關(guān)于立法分析與評(píng)估的各項(xiàng)制度為我國(guó)這一制度的發(fā)展提供了范例。但是淮南為橘，淮北為枳，基于兩國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的差異，在評(píng)估內(nèi)容、主體、方法等方面，我們不能照搬美國(guó)的相關(guān)制度，要充分考慮本國(guó)國(guó)情，在制度的實(shí)踐中不斷摸索和完善。

注釋

①《立法法》第39條：擬提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的法律案，在法律委員會(huì)提出審議結(jié)果報(bào)告前，常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、法律出臺(tái)時(shí)機(jī)、法律實(shí)施的社會(huì)效果和可能出現(xiàn)的問(wèn)題等進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估情況由法律委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中予以說(shuō)明.

②《立法法》第63條：全國(guó)人民代表大會(huì)有關(guān)的專門委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估。評(píng)估情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)報(bào)告.

③參見(jiàn)《立法法》第39條、第63條.

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Administrative Legislation Assessment: A Way to Improve the Quality of Legislation——analysis and assessment for the legislation in the United States

MA You-fang

(Southwest university of political science and law，Chongqing 401120, China)

Abstract:Look around the world, the national legal system degree deepening, people more and more attention to government legislation behavior, administrative legislation assessment system is increasingly highlights its importance. Our country the legislative law revision will legislation evaluation is included in the legislative process, but it is only a dragonfly water, does not do to evaluation process in detail. Legislation assessment as a relatively new concept, to improve the quality of legislation, are of great help lawmakers to prevent abuse. This article from the perspective of comparative law, interspersed with us about the rules of this system are introduced, analyzes the problems existing in the assessment in legislation in our country, and puts forward some thoughts on its own, in the hope of China’s legislation assessment system can be perfect.

Key words:The legislative assessment； Evaluation content； Cost benefit analysis； Quantitative analysis

收稿日期:2016-03-20

作者簡(jiǎn)介：馬有芳(1991-)，女，山西孝義人，碩士在讀。研究方向?yàn)?憲法學(xué)、行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系2015年度西南政法大學(xué)研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目《公益訴訟視域下行政檢察監(jiān)督制度研究》下“行政公益訴訟的立法完善”一部分的階段性成果(項(xiàng)目編號(hào)：XZYJS2015156)。

【中圖分類號(hào)】D912.1

【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

【文章編號(hào)】1672-4860(2016)04-0090-05