吳波

?

關(guān)于完善公共財(cái)政框架下部門預(yù)算管理的探討

吳波

摘要：部門預(yù)算是全面反映政府部門所有收支情況的綜合預(yù)算，作為公共財(cái)政框架的重要組成部分，為實(shí)現(xiàn)公共資源特別是財(cái)政資金的優(yōu)化配置發(fā)揮了十分重要的作用。本文以部門預(yù)算基層管理者的視角針對(duì)目前我國(guó)部門預(yù)算普遍存在的問(wèn)題，簡(jiǎn)要分析其形成的原因，探討性地提出完善公共財(cái)政框架下部門預(yù)算管理的建議和措施。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；問(wèn)題；成因；建議

部門預(yù)算是全面反映政府部門所有收支情況的綜合預(yù)算。自上世紀(jì)90年后期起，部門預(yù)算改革作為財(cái)政體制改革的核心，經(jīng)過(guò)十幾年的探索和實(shí)踐，初步建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的部門預(yù)算管理模式和運(yùn)行機(jī)制。但隨著部門預(yù)算改革的不斷深入，部門預(yù)算編制理念落后，監(jiān)管模式粗放、績(jī)效考核流于形式等深層次問(wèn)題也逐步凸現(xiàn)，如何客觀理性分析其成因，探索建立更為科學(xué)、規(guī)范的部門預(yù)算管理模式，以提高財(cái)政資金使用率；是深化我國(guó)財(cái)政體制改革，增強(qiáng)公共服務(wù)保障能力的重要舉措。

一、部門預(yù)算普遍存在的問(wèn)題

（一）部門預(yù)算編制“基數(shù)增長(zhǎng)法”存在弊端

我國(guó)部門預(yù)算編制普遍采用“基數(shù)增長(zhǎng)法”，基數(shù)基本參照上年預(yù)算數(shù)，上年預(yù)算執(zhí)行的不合理因素，沒(méi)有在預(yù)算當(dāng)年予以修正；同時(shí)增長(zhǎng)部分也只是在整體財(cái)力狀況“天花板”的框架下，粗略估算，平均分配，沒(méi)有對(duì)新增變化因素有效研討，預(yù)算編制不能真實(shí)反映預(yù)算申請(qǐng)部門的需求。

（二）缺乏科學(xué)定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系

預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)套用歷史數(shù)據(jù)，沒(méi)有深入調(diào)研預(yù)算部門履職能力與發(fā)展的需求；沒(méi)有健全成本核算信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)缺乏網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支撐，“估算定額”現(xiàn)象泛濫。公用經(jīng)費(fèi)定額依據(jù)不充分，細(xì)化預(yù)算管理目的難以實(shí)現(xiàn)。人員經(jīng)費(fèi)沒(méi)有按津貼規(guī)范后的標(biāo)準(zhǔn)核定，住房改革性支出定額標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際繳存金額存在較大差距。

（三）項(xiàng)目支出管理不規(guī)范

項(xiàng)目支出立項(xiàng)缺乏深入調(diào)研，可行性分析沒(méi)有結(jié)合部門事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)依據(jù)不充分，缺乏說(shuō)服力。項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行不規(guī)范，基本支出擠占項(xiàng)目支出。項(xiàng)目過(guò)于繁雜、存在虛報(bào)重立現(xiàn)象。項(xiàng)目支出缺乏完善的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致項(xiàng)目資金閑置或使用效益偏低。

（四）部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管模式粗放

部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺乏剛性約束機(jī)制，沒(méi)有建立動(dòng)態(tài)智能監(jiān)控信息系統(tǒng)。粗放的監(jiān)管模式導(dǎo)致預(yù)算資金支出控制不嚴(yán)，?？顩](méi)有專用，公用經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)；專項(xiàng)資金閑置，形成大量資金沉淀，公共資源浪費(fèi)；預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏低，“以轉(zhuǎn)代支”、“年底突擊花錢”等現(xiàn)象頻現(xiàn)；嚴(yán)重的甚至出現(xiàn)挪用、截留財(cái)政資金的違法違規(guī)行為。

（五）部門預(yù)算績(jī)效管理的考核體系形式大于內(nèi)容

部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)定性指標(biāo)多，定量指標(biāo)少；重視投入，忽視產(chǎn)出；強(qiáng)調(diào)支出控制，弱化社會(huì)公共效益評(píng)價(jià)?？荚u(píng)沒(méi)有引入審計(jì)以及外部公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，考評(píng)透明度低?？荚u(píng)問(wèn)責(zé)機(jī)制不明確，考評(píng)結(jié)果未與單位相關(guān)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、職工的激勵(lì)機(jī)制掛鉤，沒(méi)有達(dá)到威懾違規(guī)、激發(fā)潛能的目的。

二、部門預(yù)算問(wèn)題形成的原因

（一）“博弈負(fù)效”導(dǎo)致預(yù)算編制難以擺脫傳統(tǒng)思維的禁錮

部門預(yù)算是在總體資源有限的前提下對(duì)不同部門可支配資源的安排、配置和調(diào)整。本部門利益最大化的追求動(dòng)機(jī)是部門預(yù)算博弈的原始起源，由預(yù)算博弈而產(chǎn)生的邊際效用大于為此付出的邊際成本的誘人前景是其存在的現(xiàn)實(shí)因素。因此經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)部門往往扮演“高估冒算”的角色，財(cái)政部門深知“虛報(bào)多要”的陋習(xí)存在，削減的策略占據(jù)主觀意識(shí)，但受信息不完全和信息不對(duì)稱的限制，核減幅度的合理性成為審批部門最棘手的問(wèn)題，最終導(dǎo)致帶有濃厚經(jīng)驗(yàn)色彩的預(yù)算編制“基礎(chǔ)法”長(zhǎng)期普遍存在。

（二）支出控制缺乏節(jié)約動(dòng)機(jī)導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行成本難以控制

支出控制是部門預(yù)算管理的重點(diǎn)，但部門結(jié)余資金不能自由支配，容易導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行部門主觀上缺乏支出節(jié)約動(dòng)機(jī)。如在執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)一些未達(dá)到政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的辦公用品采購(gòu)，本可通談判降低采購(gòu)成本，但由于缺乏節(jié)約動(dòng)機(jī)，可能會(huì)按原價(jià)或高價(jià)采購(gòu)，導(dǎo)致采購(gòu)成本增加，甚至出現(xiàn)采購(gòu)部門或人員的權(quán)利尋租的問(wèn)題。

（三）投入控制型管理模式導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)科學(xué)性缺失

現(xiàn)代預(yù)算理念是一種產(chǎn)出預(yù)算理念，它強(qiáng)調(diào)的不只是政府投入的過(guò)程，更重要的是這種投入所產(chǎn)生的效能。而我國(guó)現(xiàn)行投入控制型管理模式與現(xiàn)代預(yù)算理念存在著巨大沖突，重視對(duì)預(yù)算資金投入的控制，弱化對(duì)預(yù)算支出效果的評(píng)價(jià)與考核，導(dǎo)致部門預(yù)算支出虛增，社會(huì)公共服務(wù)效益下降。

（四）配套改革不到位導(dǎo)致部門預(yù)算改革進(jìn)度放緩

部門預(yù)算改革是我國(guó)財(cái)政體制改革的重點(diǎn)，目前我國(guó)財(cái)政體制改革已步入深水期，（包括財(cái)稅體制改革、行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、公車改革、政府購(gòu)買服務(wù)改革等）一系列重大改革因牽涉到各階層、各部門切身利益，問(wèn)題和矛盾的解決，不可能一蹴而就。配套改革不到位直接導(dǎo)致部門預(yù)算改革進(jìn)度放緩。

三、完善部門預(yù)算管理的建議和措施

（一）全面推行“零基預(yù)算”

部門預(yù)算編制不以以前年度的預(yù)算項(xiàng)目和支出數(shù)為依據(jù)，改以預(yù)算當(dāng)年的實(shí)際財(cái)政支出需求和公共財(cái)力為基礎(chǔ)，逐一審議各預(yù)算支出項(xiàng)目的必要性以及標(biāo)準(zhǔn)的合理性，綜合平衡分配財(cái)政資金。

（二）探索制訂科學(xué)、合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系

一是建立健全成本核算系統(tǒng)，充分運(yùn)用信息化手段，深入研究分析部門運(yùn)作成本，分類建立不同部門的定額標(biāo)準(zhǔn)，明確定額保障范圍和保障重點(diǎn)。二是推進(jìn)人員定額與實(shí)物資產(chǎn)相結(jié)合的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。規(guī)范人員管理，核定人員編制，結(jié)合工資標(biāo)準(zhǔn)，全口徑予以保障，實(shí)現(xiàn)人員定額。通過(guò)清產(chǎn)核資，建立各部門的資產(chǎn)信息庫(kù)，結(jié)合資產(chǎn)狀況和當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平，實(shí)現(xiàn)公務(wù)用車費(fèi)用、水電費(fèi)、維修費(fèi)等的實(shí)物費(fèi)用定額。三是積極推進(jìn)與定員定額有關(guān)的配套改革，如行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、公車改革、政府購(gòu)買服務(wù)改革等，為定員定額體系的優(yōu)化完善創(chuàng)造有利條件。

（三）完善項(xiàng)目支出預(yù)算管理模式

一是科學(xué)規(guī)范設(shè)置項(xiàng)目庫(kù)，入庫(kù)項(xiàng)目必須有充分的立項(xiàng)依據(jù)、明確的實(shí)施期限、合理的預(yù)算需求和切實(shí)的績(jī)效目標(biāo)。二是對(duì)納入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目實(shí)行全周期滾動(dòng)管理，建立中央部門項(xiàng)目庫(kù)與財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)的信息交流機(jī)，對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行、調(diào)劑、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、績(jī)效等信息及時(shí)進(jìn)行更新和維護(hù)。三是規(guī)范資金渠道，厘清基本支出和項(xiàng)目支出界限。四是推行全過(guò)程項(xiàng)目支出績(jī)效管理，對(duì)納入部門項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目原則上都要組織評(píng)審。納入財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)的重點(diǎn)項(xiàng)目，由財(cái)政部組織開(kāi)展再評(píng)審；強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，健全項(xiàng)目退出機(jī)制。五是積極推進(jìn)部門預(yù)算項(xiàng)目?jī)?yōu)化整合，優(yōu)化項(xiàng)目類別，整合歸并性質(zhì)相同、內(nèi)容相近的項(xiàng)目，通過(guò)精簡(jiǎn)項(xiàng)目，提升項(xiàng)目資金使用效率。

（四）強(qiáng)化部門預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資金運(yùn)行和管理的全方位、全過(guò)程監(jiān)督

一是財(cái)政部可在全國(guó)范圍內(nèi)，建立預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，與財(cái)務(wù)核算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)對(duì)接，采用大數(shù)據(jù)、云技術(shù)，對(duì)部門預(yù)算資金的使用實(shí)行全方位、多層次的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保預(yù)算資金使用安全高效。二是建立健全預(yù)算單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化預(yù)算資金管理能力，嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)集中支付及政府收支分類改革的要求，?？顚Ｓ茫瑖?yán)格控制預(yù)算資金支出的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，強(qiáng)化預(yù)算資金執(zhí)行的約束力，避免違法違規(guī)行為。三是預(yù)算單位根據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)展需要，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，定期（建議每季度）統(tǒng)計(jì)通報(bào)，對(duì)未達(dá)到序時(shí)進(jìn)度或嚴(yán)重超支的項(xiàng)目，實(shí)行追蹤問(wèn)責(zé)；對(duì)預(yù)算執(zhí)行長(zhǎng)期滯后的項(xiàng)目采取重點(diǎn)關(guān)注，比如：基本建設(shè)項(xiàng)目由于申報(bào)審批程序較為復(fù)雜，前期要充分做好項(xiàng)目實(shí)施的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，項(xiàng)目批準(zhǔn)后，及時(shí)按照工程進(jìn)度，歸檔有關(guān)經(jīng)濟(jì)合同、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告及審核報(bào)告等，及時(shí)結(jié)清工程款?？蒲许?xiàng)目由于其科研工作的特殊性，周期較長(zhǎng)，應(yīng)及時(shí)向科研人員反饋支出進(jìn)度等，對(duì)已發(fā)生的科研經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，要及時(shí)完善支付手續(xù)。對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的同類設(shè)備購(gòu)置，實(shí)行集中批次，統(tǒng)一招標(biāo)，集中采購(gòu)，以達(dá)到節(jié)約資金，提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的目的。四是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度定性和定量分析，查找支出過(guò)大或執(zhí)行偏慢等不合理因素，及時(shí)糾正，以提高預(yù)算資金的執(zhí)行力。

（五）改進(jìn)部門預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制

一是倡導(dǎo)以產(chǎn)出和結(jié)果為核心的公共服務(wù)型績(jī)效預(yù)算新理念。為增強(qiáng)支出部門節(jié)約意識(shí)，賦予支出部門更多財(cái)政資金內(nèi)部再分配自主權(quán)，使其財(cái)政資金運(yùn)作更真實(shí)反映實(shí)際需求。強(qiáng)調(diào)對(duì)產(chǎn)出成本和結(jié)果的計(jì)量和績(jī)效評(píng)價(jià)，使預(yù)算資源的分配使用直接與社會(huì)公共服務(wù)效益掛購(gòu)。二是試點(diǎn)推行部門預(yù)算年度審計(jì)責(zé)任制。對(duì)達(dá)不到預(yù)算指標(biāo)要求的部門限期整改，核減對(duì)應(yīng)項(xiàng)目下年預(yù)算控制數(shù)，并追究責(zé)任人的責(zé)任。三是引入外部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。充分發(fā)揮民眾、媒體、中介機(jī)構(gòu)等第“三只眼”監(jiān)督作用，提高部門預(yù)算管理的透明度。建立統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的部門預(yù)算數(shù)據(jù)對(duì)外公布平臺(tái)（軍事機(jī)密等影響國(guó)家公共安全的部門預(yù)算除外），提供預(yù)決算對(duì)比分析，項(xiàng)目資金安排使用說(shuō)明，便于公眾對(duì)預(yù)算進(jìn)行深度解讀；及時(shí)收集聽(tīng)取公眾對(duì)部門預(yù)算管理的建議和意見(jiàn)，統(tǒng)一反饋，并將公眾滿意度列為部門預(yù)算績(jī)效考評(píng)的重要指標(biāo)。

結(jié)束語(yǔ)：

綜上所述，完善公共財(cái)政框架下的部門預(yù)算管理：全面推行“零基預(yù)算”，采用科學(xué)定員定額標(biāo)準(zhǔn)，完善項(xiàng)目支出管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督；建立以預(yù)算產(chǎn)出和結(jié)果為核心，以項(xiàng)目支出為切入點(diǎn)，公共服務(wù)型部門預(yù)算績(jī)效管理體系等措施是推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制改革的重要舉措，也是提升公共服務(wù)保障能力的有力途徑。

參考文獻(xiàn)：

［1］褚盈盈.淺析完善部門預(yù)算編制的對(duì)策［J］.才智，2015（03）.

［2］于彩珍.完善預(yù)算資金管理措施的探討［J］.會(huì)計(jì)之友，2014 （14）.

［3］梁星，王曉田，孫曉琳.中央部門預(yù)算管理問(wèn)題探討——基于中央部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果［J］.財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2015（14）.

（作者單位：湖南出入境檢驗(yàn)檢疫局）