王珊珊，羅 英，魏進(jìn)周

（1.西藏大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，拉薩 850000；2.西藏自治區(qū)財(cái)政廳，拉薩 850000）

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西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式融資的應(yīng)用前景研究

王珊珊1，羅 英1，魏進(jìn)周2

（1.西藏大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，拉薩 850000；2.西藏自治區(qū)財(cái)政廳，拉薩 850000）

［摘 要］目前，PPP融資模式已在我國廣泛應(yīng)用于多個(gè)領(lǐng)域，而西藏對(duì)于PPP融資模式的研究與應(yīng)用尚處于探索階段。本文通過對(duì)國內(nèi)外PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析，指出了PPP融資模式在西藏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)意義及存在的主要問題，并據(jù)此提出了幾點(diǎn)建議，以期使PPP融資模式在西藏基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)踐中得到更好的應(yīng)用。

［關(guān)鍵詞］城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；應(yīng)用前景；西藏

當(dāng)前，西藏經(jīng)濟(jì)總體處于上升趨勢，但宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的復(fù)雜性、不確定、不穩(wěn)定因素增多，經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政收支矛盾壓力進(jìn)一步加大。為保障西藏新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的有效供給，緩解地方政府經(jīng)濟(jì)下行壓力，引入社會(huì)資金意義重大。目前，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部以及國務(wù)院頒布了一批PPP政策指南和管理辦法，但西藏地區(qū)存在的PPP投融資環(huán)境落后、PPP專門管理機(jī)構(gòu)缺乏、相關(guān)法規(guī)體系不健全等問題，嚴(yán)重制約PPP模式在西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的順利應(yīng)用。本文就上述情況，結(jié)合西藏實(shí)際對(duì)PPP融資模式在西藏基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)踐中的應(yīng)用提出具體建議。

1　國內(nèi)外PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

PPP模式興起于英國，普遍運(yùn)用在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，是國際社會(huì)在基建領(lǐng)域廣泛采用的投融資模式。PPP模式在國內(nèi)也并不是新鮮事物，國家體育場（鳥巢）等是我國社會(huì)公益設(shè)施，也是政府投融資首次嘗試PPP模式的項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了政府少投資、企業(yè)市場化運(yùn)作相對(duì)高效的投資效果。通過國內(nèi)外一些PPP模式實(shí)踐案例，可得出如下結(jié)論:一是政府選擇和確定適合應(yīng)用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，制訂實(shí)施方案；二是政府組織測算和審查項(xiàng)目投入產(chǎn)出模型和盈虧平衡點(diǎn)，確定收費(fèi)定價(jià)、私人部門利潤率、政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等談判底價(jià)；三是政府以公開招標(biāo)方式，公布公私合作基本要件，對(duì)參與招投標(biāo)的私人部門進(jìn)行資格審查，并確定對(duì)象進(jìn)行談判；四是談判成功后，政府的項(xiàng)目實(shí)施單位與私人部門共組合作公司，政府與合作公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議；五是私人部門負(fù)責(zé)合作公司運(yùn)營管理，獲取收益的方式是在特許期內(nèi)項(xiàng)目的運(yùn)營收費(fèi)和政府補(bǔ)貼；六是政府確定服務(wù)交付規(guī)范，監(jiān)督私人部門建設(shè)運(yùn)營，按協(xié)議約定，政府和私人部門定期就收費(fèi)和補(bǔ)貼、利潤分配問題進(jìn)行協(xié)商調(diào)整；七是特許期結(jié)束后，私人部門將基礎(chǔ)設(shè)施無償向政府移交。

2　PPP模式在西藏應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)意義及存在的主要問題

2.1現(xiàn)實(shí)意義

西藏地處我國西南邊陲，地廣人稀，氣候惡劣，交通不便，經(jīng)濟(jì)落后，各項(xiàng)建設(shè)投資主要依靠國家。據(jù)了解，西藏每支出100元人民幣中，其中就有92元來自于中央財(cái)政?！笆濉币詠恚鞑厝鐣?huì)固定資產(chǎn)投資額度不斷加大，從2011年的549.27億元到2015年的1 342.16億元，年均增長23.8%，從投資主體的結(jié)構(gòu)看，2011-2015年西藏固定資產(chǎn)投資共4 642億元，其中1 204.20億元屬于民間投資，民間投資占總投資的25.94%，遠(yuǎn)低于全國民間投資占到64.20%的水平，表明西藏啟動(dòng)社會(huì)投資的效果還很不理想。社會(huì)的非政府性投資比例小，使西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏內(nèi)在活力。推廣PPP模式，可以盤活社會(huì)存量資本，激活民間資本（如供水、供電、通信、交通等）的投資潛力，拓寬企業(yè)發(fā)展空間，因此PPP模式在西藏的推廣應(yīng)用，無疑將為西藏建設(shè)投資注入新生活力，有效化解政府投資的各種壓力。

2.2存在的主要問題

2.2.1PPP投融資環(huán)境落后

西藏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)差、城市化水平低，資金短缺、投融資方式傳統(tǒng)、投資渠道狹窄，資本市場發(fā)展緩慢、融資環(huán)境較差，客觀上制約了西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目融資。

2.2.2PPP專門管理機(jī)構(gòu)缺乏

我國正式開展PPP模式才剛剛起步，目前，從國家到地方尚未建立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)。2015年5月，財(cái)政部正式成立了政府和社會(huì)資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組。西藏還未成立該類管理機(jī)構(gòu)。

2.2.3相關(guān)法規(guī)體系不健全

健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。但現(xiàn)階段中國尚沒有成文的關(guān)于PPP應(yīng)用的法律法規(guī)。法律不健全、不完善是制約PPP模式在西藏發(fā)展的主要因素。

3　PPP在西藏推廣應(yīng)用的建議

3.1打造良好的投融資環(huán)境

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于東部沿海各省，一個(gè)重要的原因就在于現(xiàn)行的投融資體制不利于擴(kuò)大西部地區(qū)的資本積累和提高配置效率。在創(chuàng)建“平安西藏、和諧西藏、美麗西藏”和全面建設(shè)“小康西藏”的進(jìn)程中要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速增長，就必須改革現(xiàn)行的投融資體制，具體如下:①明確劃分政府投資的領(lǐng)域和范圍，嚴(yán)格限制政府的投資行為，把建設(shè)資金主要投向重大公益項(xiàng)目和對(duì)全區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有全局性和戰(zhàn)略性的非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；②政府投資應(yīng)充分發(fā)揮誘導(dǎo)作用，競爭性項(xiàng)目的投資，在產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下，由企業(yè)自主決策；③充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，擴(kuò)大投資領(lǐng)域，完善相關(guān)政策，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)外商、私營、個(gè)體的非公有制經(jīng)濟(jì)增加投資；④放寬外資銀行在西藏設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)發(fā)展非銀行金融機(jī)構(gòu)和投資中介機(jī)構(gòu)，增加融資渠道。

3.2盡快設(shè)立自治區(qū)級(jí)PPP管理機(jī)構(gòu)

PPP不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。政府要成功推廣應(yīng)用PPP，需要制定完善的PPP政策和戰(zhàn)略，參與PPP項(xiàng)目的篩選準(zhǔn)備、招標(biāo)采購、合同管理、實(shí)施監(jiān)督等全生命周期（這一過程長達(dá)20～30年，甚至更長）的管理，要求政府具備多方面的專業(yè)能力和相對(duì)穩(wěn)定的政策。因此，西藏應(yīng)抓緊成立省級(jí)PPP管理機(jī)構(gòu)，在國家PPP機(jī)構(gòu)支持、指導(dǎo)下，以有效的組織機(jī)構(gòu)積極穩(wěn)妥地開展PPP工作，確保工作方法的一致性和最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)分享與推廣運(yùn)用。省級(jí)PPP管理機(jī)構(gòu)主要職能應(yīng)包括提出政策建議、參與項(xiàng)目審核、提供技術(shù)支持、提高政府能力、支持項(xiàng)目融資、建立信息平臺(tái)等。

3.3構(gòu)建適宜PPP模式發(fā)展的制度環(huán)境

從國內(nèi)實(shí)踐看，現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī)，權(quán)威性不足，部分文件之間甚至相互矛盾，如各種模式的稱謂和內(nèi)涵、項(xiàng)目所有權(quán)的轉(zhuǎn)移與歸屬等。推廣運(yùn)用PPP模式，西藏各有關(guān)主管部門要緊密結(jié)合西藏實(shí)際，按照“中國特色、西藏特點(diǎn)”原則，結(jié)合西藏的區(qū)域?qū)嵡椋贫ㄏ嚓P(guān)的文件制度、操作指南，要對(duì)現(xiàn)行法規(guī)政策進(jìn)行梳理，消除有沖突的制度障礙，進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作規(guī)則，包括市場準(zhǔn)入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績效評(píng)價(jià)和爭議解決等，最終實(shí)現(xiàn)“有法可依，規(guī)范操作”。

3.4建立分類指導(dǎo)的PPP項(xiàng)目庫

在西藏推廣應(yīng)用PPP模式，要在借鑒國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，揚(yáng)長避短，結(jié)合西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)、行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和監(jiān)督管理體制，挑選合適的項(xiàng)目，盡快組織開展一批真正的PPP項(xiàng)目試點(diǎn)。對(duì)列入國家和自治區(qū)試點(diǎn)的項(xiàng)目，政府要跟蹤了解進(jìn)展情況，通過爭取政策支持、技術(shù)援助、外國政府貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等多種渠道給予支持，加強(qiáng)操作指導(dǎo)，并及時(shí)總結(jié)完善，以提升西藏PPP融資水平。另一方面，政府要做好PPP整體規(guī)劃，并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行梳理分類。要把收益性項(xiàng)目作為PPP模式推廣的重點(diǎn)，優(yōu)先選擇收益比較穩(wěn)定、投資規(guī)模比較大、長期合同關(guān)系比較清楚、技術(shù)發(fā)展比較成熟的項(xiàng)目，如市政供熱、供水、供氣、城市公共交通、停車場、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)、城市地下管廊與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，盡快建立PPP備選項(xiàng)目庫，形成良性互動(dòng)、可持續(xù)發(fā)展的格局。

3.5深入有效做好PPP模式的宣傳與培訓(xùn)工作。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，宣傳、培訓(xùn)作為PPP協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)一項(xiàng)重要職責(zé)，對(duì)PPP模式的普及和推廣起到了重要的推動(dòng)作用。為了切實(shí)做好西藏PPP模式的實(shí)施與推廣，需重點(diǎn)做好以下工作。①構(gòu)建專門人才團(tuán)隊(duì)。盡快培養(yǎng)和造就一批精通PPP業(yè)務(wù)的專家型干部，更好地在實(shí)踐中運(yùn)用PPP模式。②要加強(qiáng)社會(huì)輿論引導(dǎo)。充分利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道，深入細(xì)致、扎實(shí)有效地組織多種形式開展宣傳工作。增進(jìn)政府、社會(huì)與市場主體共識(shí)，提高公眾對(duì)PPP模式的認(rèn)可度，吸引社會(huì)各方面的資金積極踴躍參與其中。③及時(shí)總結(jié)國際國內(nèi)開展PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，積累數(shù)據(jù)，建立公開高效的信息發(fā)布渠道，對(duì)PPP推廣運(yùn)用工作給予支撐和借鑒。

主要參考文獻(xiàn)

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doi:10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.12.093

［中圖分類號(hào)］F283；F299.24

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-0194（2016）12-0138-02

［收稿日期］2016-05-20

［基金項(xiàng)目］西藏大學(xué)青年科研培育基金項(xiàng)目（ZDPJSK201410）。