林雪菲

摘 要 論文從國企改革的現(xiàn)存問題出發(fā)，對其原因作出探索，并為國企深化改革提出建議。本論文創(chuàng)新性地從理論分析和實(shí)踐探索的角度，深入思考、剖析、整理國企的相關(guān)理論問題和國企現(xiàn)存主要問題，對全面深化國企改革對策作出探索。

關(guān)鍵詞 國企改革 探索 治理

一、國企的產(chǎn)生和現(xiàn)有格局

中國的國企源于1949年后實(shí)行的生產(chǎn)資料公有制和1956年民族工商業(yè)的公私合營。由此可見，中國的大量存量國企并不是為了彌補(bǔ)市場缺陷和提供公共產(chǎn)品。改革開放后，隨著私有企業(yè)的不斷發(fā)展和外資企業(yè)的不斷影響，國企的經(jīng)營狀況不斷變化，國企改革不斷演變和深化，先后經(jīng)歷了80年代初開始旳“撥改貸”“貸改投”和“利改稅”，逐步增強(qiáng)大中型企業(yè)活力和承包經(jīng)營（1984年后）；90年代期間公司的股份制改造和現(xiàn)代制度改革；1998年的“三年脫困”和“債轉(zhuǎn)股”；1999年開始的通過國有資本戰(zhàn)略性重組退出競爭性領(lǐng)域和“抓大放小”，以及以央企為標(biāo)志的所謂“國進(jìn)民退”和集團(tuán)化改造，逐步形成了目前中央部屬改制的央企控制全國性壟斷性資源和主導(dǎo)行業(yè)。

國有企業(yè)運(yùn)營效率低，尤其是經(jīng)營性國有企業(yè)效率更低，這被許多學(xué)者研究證實(shí)。例如，王玲玲（2013）的博士論文選取1998年～2011年共計14年的國有及國有控股工業(yè)企業(yè)代表國有企業(yè)與私營工業(yè)企業(yè)代表民營企業(yè)的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較分析，使得國有企業(yè)低下的效率無處遁形。該文的研究發(fā)現(xiàn)，在反映總投資效率的總資產(chǎn)收益率（ROA）方面，國有企業(yè)嚴(yán)重低于民營企業(yè)。從1998～2011年平均來看，國有企業(yè)的僅為4.22%，相比民營企業(yè)的7.90%而言，低了47%。民營企業(yè)的資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率相比國有企業(yè)有很大的優(yōu)勢，這也從另一個側(cè)面體現(xiàn)了國有企業(yè)在資金利用方面的效率是很低的。從資產(chǎn)負(fù)債率看，總體趨勢是國有企業(yè)負(fù)債率不斷上升，從1998年的47.58%逐年攀升，2011年己經(jīng)高達(dá)61.17%。而民營企業(yè)負(fù)債率則在同期持續(xù)下降，已經(jīng)從1998年的61.16%降到了2011年的54.59%。從民營企業(yè)和國有企業(yè)的增長態(tài)勢比較上看，1998～2011年當(dāng)中，民營企業(yè)總資產(chǎn)增長率為37.45%，而同期國有企業(yè)僅僅為19.32%；民營企業(yè)所有者權(quán)益增長率為9.92%，同期國有企業(yè)為4.56%，同樣差距很大。

通過上述的數(shù)據(jù)對比和分析不難發(fā)現(xiàn)，我國的國有企業(yè)運(yùn)營效率一直處于一個較低的水平。相比民營企業(yè)的高效率來說，國有企業(yè)為了提升運(yùn)營成效，還有許多工作要做。

二、問題產(chǎn)生原因

（一）行政干預(yù)是問題根源

實(shí)際上，國企最準(zhǔn)確的身份其實(shí)是國家資本出資企業(yè)，國家及其行為主體（各級政府官員）只是國企的出資人，擁有的是所投資企業(yè)的股權(quán)而不是這些企業(yè)本身。作為出資人，國家或政府必須在公司法規(guī)定的股東會層面，按照公司治理管理行使股東權(quán)利，如投票表決權(quán)、董事提名權(quán)等。國家或政府的意圖必須通過股東權(quán)力而不是利用行政權(quán)力直接參與或干預(yù)所投資企業(yè)的經(jīng)營。這樣一來，國資委作為國家或政府的出資人代表，其實(shí)只能夠通過參與股東會來行使股東權(quán)利，國資委所謂“管人、管事、管資產(chǎn)”的提法本身就與現(xiàn)代企業(yè)制度的要求相背離。因此，對國有企業(yè)進(jìn)行改制，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲谐鲑Y企業(yè)就成了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵所在。要解決政企不分和行政干預(yù)問題，出資人代表就必須按照公司法框架下的治理機(jī)制而不是行政管理機(jī)制履行出資人職責(zé)，同時還要取消國資企業(yè)董事及高級管理人員的行政等級，其職務(wù)和升遷應(yīng)該僅僅取決于其經(jīng)營管理能力和職業(yè)水準(zhǔn)。

（二）政府和市場的關(guān)系是核心

實(shí)際上，國企還有更深層次的問題，那就是如何處理好政府與市場關(guān)系的問題。如果企業(yè)和行業(yè)主管部門還可以不斷出臺行政法規(guī)和具體政策，左右企業(yè)經(jīng)營決策，如果政府分管領(lǐng)導(dǎo)還可以直接干預(yù)企業(yè)日常行為，如果發(fā)改委等行政部門還不斷通過創(chuàng)設(shè)的行政審批影響企業(yè)的重大事項(xiàng)決策，如果政府官員還假借組織部門通過干部任用的方式?jīng)Q定國企高管升遷，如果各級官吏還假借宏觀調(diào)控和行政監(jiān)管措施向國企尋租，如果國企不是通過市場交易而是通過行政配置就可以低價或無償獲取公共資源、金融資源和政策資源，那么行政干預(yù)的問題就不可能根本解決。行政干預(yù)問題不解決，預(yù)算軟約束、管理行政化、人員官僚化、目標(biāo)多元化、內(nèi)部人控制、運(yùn)行效率低下、激勵機(jī)制扭曲等造成國企效率低下的問題就得不到根本解決。國企人員要推進(jìn)職業(yè)化，去行政化，分配市場化。

三、國企現(xiàn)存問題及深化改革的建議

（一）存量國企改革要點(diǎn)

基于上述分析推論可得，存量國企主要要解決好行政干預(yù)、內(nèi)部人控制和運(yùn)營效率低下的問題與轉(zhuǎn)型發(fā)展的問題。行政干預(yù)問題可以按照十八大設(shè)想，組建類似于淡馬錫模式的國有資本投資管理公司，切斷政府官員行政干預(yù)的路徑。國有資本投資管理公司按照“管資本為主”的整體思路，完全按照《公司法》和《證券法》以及上市公司治理準(zhǔn)則的方式，對存量競爭性國企履行股東職責(zé)；通過董事會建設(shè)使董事會完全由專業(yè)董事和外部董事構(gòu)成，并落實(shí)出資人的重大決策，切實(shí)保障董事會發(fā)揮經(jīng)營管理決策職能，以規(guī)范（出資人股東）董事會經(jīng)理層的公司治理結(jié)構(gòu)；讓董事會選聘專業(yè)化的職業(yè)經(jīng)理人，執(zhí)行和落實(shí)董事會決策，建立與企業(yè)性質(zhì)和市場可比的績效考核體系和薪酬制度，取消一切行政級別，完全實(shí)行能進(jìn)能退、能上能下的職業(yè)經(jīng)理人聘任制，推行國企董事、高管人員的專業(yè)選拔準(zhǔn)入機(jī)制，從而切實(shí)解決內(nèi)部人控制問題并改善運(yùn)營效率。

（二）積極探索混合所有制改革

要積極探索混合所有制改革的實(shí)現(xiàn)形式和推進(jìn)機(jī)制，解決好套利動機(jī)沖擊下嚴(yán)重抑制協(xié)同發(fā)展動機(jī)的逆向選擇問題，認(rèn)真探索、建立并完善混合所有制改革的交易機(jī)制、定價機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、評價機(jī)制、違約處罰機(jī)制與退出機(jī)制。

（三）推進(jìn)國企法治體系建設(shè)

國家應(yīng)該完善國企企業(yè)制度、治理結(jié)構(gòu)、管理監(jiān)督機(jī)制、內(nèi)部管理、破產(chǎn)機(jī)制等國企改革配套的法律體系建設(shè)，切實(shí)改變目前法律體系殘缺、不同法律相互沖突、法律執(zhí)行得不到有效落實(shí)的問題；按照依法治國、依憲治國的方針，完善憲法當(dāng)中公有制經(jīng)濟(jì)、國有經(jīng)濟(jì)、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的相關(guān)條款，補(bǔ)充完善國企配套法律體系，明確政企關(guān)系、政資關(guān)系和國有企業(yè)的定位、空間和界限；切實(shí)推進(jìn)國企法制體系建設(shè)，讓國企設(shè)立、運(yùn)行、監(jiān)督、退出、改革等完全在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。

四、結(jié)語

從1978年到現(xiàn)在，國有企業(yè)改革經(jīng)歷了“放權(quán)讓利、制度創(chuàng)新和繼續(xù)深化”等幾個歷程，并在政府引導(dǎo)下逐漸形成了“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、政企分開”的現(xiàn)代企業(yè)制度。但近幾年，國有企業(yè)的潛在問題不斷暴露。本文基于國企改革的相關(guān)理論，主要研究了中國國企面臨的行政干預(yù)過多、內(nèi)部人控制和運(yùn)營效率低下等問題，并提出各類國企問題的根源在于行政干預(yù)過多，而核心問題在于政府和市場的關(guān)系沒有處理好。論文在分析了近年來國企改革的新動向之后，還分析了存量國企改革的要點(diǎn)是什么，以及如何積極探索混合所有制改革和推進(jìn)國企法治體系建設(shè)。以上分析，對指導(dǎo)國企進(jìn)一步改革、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)運(yùn)行效率和質(zhì)量、統(tǒng)籌國企和民企發(fā)展等問題，都有較為重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（作者單位為大連理工大學(xué)）

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