殷佳雪
摘要:集體林權(quán)制度改革已成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)體制改革的重要組成部分之一,對(duì)林權(quán)改革的相關(guān)研究亦成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)之一。在我國(guó),由于各個(gè)地區(qū)存在差異,集體林權(quán)改革有其特殊性,因此要根據(jù)具體情況,因地制宜地研究問(wèn)題,不可“一刀切”??偟恼f(shuō)來(lái),目前我國(guó)集體林權(quán)制度改革取得了一些實(shí)質(zhì)性的成果,比如農(nóng)戶收入增加,林權(quán)經(jīng)營(yíng)者的造林積極性得到激發(fā)等,但是在改革進(jìn)程中出現(xiàn)的諸如產(chǎn)權(quán)不明晰、政策不完善以及缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制等問(wèn)題也同樣不容忽視。文章綜合相關(guān)學(xué)者提出的觀點(diǎn),總結(jié)分析集體林權(quán)制度的現(xiàn)狀以及改革后取得的相關(guān)成果。
關(guān)鍵詞:集體林權(quán);制度改革;綜述
近年來(lái),隨著對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的深入研究, 集體林權(quán)改革已經(jīng)成為一個(gè)熱點(diǎn)話題。集體林權(quán)是指集體組織對(duì)依法屬于本單位的森林資源所享有的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),它的制度改革也越來(lái)越引起理論界的高度重視。2008年,國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》,意見(jiàn)中肯定了試點(diǎn)省份取得的顯著成效的基礎(chǔ)上,要求全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革。被譽(yù)為中國(guó)農(nóng)村“第三次土地革命”的最新一輪集體林權(quán)制度改革是一場(chǎng)舉世矚目的深刻變革。目前為止,主體改革已在全國(guó)9個(gè)省份基本完成,相關(guān)的配套改革也在進(jìn)一步深化,其中包括福建、遼寧、云南、河北等。有10個(gè)省份的主體改革也在全面推進(jìn),其他省份也在認(rèn)真總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn),加迅開(kāi)展試點(diǎn)地區(qū)的工作?!敖刂?012年年底,全國(guó)已確認(rèn)集體林地面積1.8億hm2,占集體林地總面積的97.7%,林改的發(fā)證面積占確權(quán)林地的95.5%,集體林權(quán)制度改革的主體改革基本完成?!保ㄓ谖撵o,2012)。
一、集體林權(quán)改革的現(xiàn)狀
以下分別從幾個(gè)省份的林權(quán)改革現(xiàn)狀的比較來(lái)具體分析現(xiàn)階段我國(guó)的集體林權(quán)改革現(xiàn)狀。
(一)福建、浙江林權(quán)改革的現(xiàn)狀
新一輪林權(quán)改革后,福建集體林區(qū)林權(quán)經(jīng)營(yíng)方式在結(jié)構(gòu)上的變化,促進(jìn)了林業(yè)經(jīng)濟(jì)的的市場(chǎng)化。隨著林權(quán)結(jié)構(gòu)的變化, 改革也取得了初步成效: 林地、林木的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)得到法律保障,林業(yè)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)可持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì),促進(jìn)林權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)育,對(duì)現(xiàn)行林業(yè)管理體制和政策提出改革要求(裘菊,孫妍,李凌,徐晉濤 2007)。徐秀英, 沈月琴等指出,位于浙江省西北部天目山南麓的臨安市,林業(yè)用地 25.552 萬(wàn)hm2,森林蓄積量為 507.9m3,森林覆蓋率為 71.3%(1994 年森林資源清查資料)。流轉(zhuǎn)的林地以集體統(tǒng)管山為主, 流轉(zhuǎn)形式多種多樣并以承包為主,林地流轉(zhuǎn)的活躍程度存在地域上的差異。
(二)新疆林權(quán)改革的現(xiàn)狀
王懷燕(2009)指出,“新疆現(xiàn)有林業(yè)用地面積16213.3萬(wàn)畝,其中集體林1997. 72萬(wàn)畝。目前,集體林主要采取的經(jīng)營(yíng)管理方式有:農(nóng)戶承包管護(hù)、集體經(jīng)營(yíng)管理、作價(jià)歸農(nóng)戶等”。目前,這些試點(diǎn)的縣(市)已經(jīng)主體改革中取得了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。新疆林改與內(nèi)地省區(qū)差別較大,主要是灌溉型、生態(tài)型林業(yè)的改革,目的是為了發(fā)揮生態(tài)效益。一方面,這種類型的集體林立地條件差,種植的林作物由于不能為人們帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益,所以林改進(jìn)程比較困難;另一方面,林業(yè)用水缺乏成為集體林業(yè)發(fā)展中重要的制約因素。
(三)江西省林權(quán)改革的現(xiàn)狀
李婭等指出江西省集體林權(quán)改革成果主要有:第一,江西省林權(quán)改革受到農(nóng)戶的廣泛支持和積極參與,林業(yè)生產(chǎn)積極性提高,取得效果比較顯著。第二,集體林權(quán)改革的歷史背景、農(nóng)戶的對(duì)土地的依賴及基本村情等因素,使得集體林權(quán)改革的所面臨的問(wèn)題、改革效果以及與農(nóng)戶意愿都存在一定的差異。第三,集體林權(quán)改革以后,林地管理水平低、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、采伐管理制度不完善、公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低等問(wèn)題仍亟待解決。
筆者認(rèn)為:以上可以看出,林改的現(xiàn)狀所存在的共同點(diǎn)在于都激發(fā)了農(nóng)民造林、育林、護(hù)林的積極性, 對(duì)生態(tài)建設(shè)起到了保護(hù)和促進(jìn)作用。極大地解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力, 有效地發(fā)揮了林地資源的潛力, 促進(jìn)了農(nóng)民增收致富。而西北地區(qū)的林權(quán)改革的制約性因素比較多,自然條件起了比較重要的制約作用,林權(quán)改革的進(jìn)程相對(duì)比較慢。
二、集體林權(quán)改革中存在的問(wèn)題
(一)地區(qū)差異,致使改革進(jìn)度不統(tǒng)一
何得桂(2007)認(rèn)為我國(guó)集體林權(quán)改革雖然取得了巨大成效, 但是許多隱患不能忽視。地區(qū)差異, 致使改革進(jìn)度不統(tǒng)一。裘菊,孔凡斌,杜麗(2007)等一致認(rèn)為在集體林權(quán)改革中:思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一、政策宣傳落實(shí)不到位、缺乏完善的政策和法規(guī)作支撐, 流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范等阻礙了改革進(jìn)程。
(二)產(chǎn)權(quán)不明晰,林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平低
徐秀英,沈月琴等(2000)指出:“目前南方山區(qū)集體林地產(chǎn)權(quán)不清晰主要表現(xiàn)在:林地所有權(quán)主體不明確,林地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能邊界不清晰,運(yùn)作不規(guī)范、交易成本過(guò)高,林地價(jià)格信號(hào)嚴(yán)重失真,林地產(chǎn)權(quán)行使具有“外部性”等”。劉璨,呂金芝,王禮權(quán),林海燕 (2006)指出我國(guó)南方集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)制度安排與變遷存在的問(wèn)題有:森林資源因林權(quán)制度的改革而波動(dòng),林業(yè)用地規(guī)模雖然擴(kuò)大,但并沒(méi)有得到充分利用;林產(chǎn)品供不應(yīng)求,仍不能得到滿足;農(nóng)民在林業(yè)上面的收入與其土地規(guī)模不協(xié)調(diào)。
(三)政策不完善
裘菊,孫妍,李凌,徐晉濤(2007)認(rèn)為福建林改存在著如下問(wèn)題:少數(shù)地方林權(quán)證尚未發(fā)放到戶,有的地方損害農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)象仍然存在,林業(yè)金融投資還不適應(yīng)林業(yè)發(fā)展需要 ,生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等。而在王懷燕所指出的新疆林改工作面臨的主要問(wèn)題不同于其他南方地區(qū)的主要是自然條件限制、歷史遺留問(wèn)題以及缺乏經(jīng)費(fèi)支持制約了林改工作的開(kāi)展。戴芳,李眀揚(yáng) (2007)指出,河北的林權(quán)改革雖然取得了一定成績(jī), 但農(nóng)戶并不是在自愿的狀態(tài)下進(jìn)行勞動(dòng),而是在強(qiáng)制性行政命令的干預(yù)下進(jìn)行,林業(yè)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)的主動(dòng)性和積極性并沒(méi)有被激發(fā)出來(lái), 因而改革效果難以維持,并且在某些方面還出現(xiàn)了反復(fù)、大幅度波動(dòng)的現(xiàn)象。
綜合以上幾家觀點(diǎn),筆者認(rèn)為:存在這些問(wèn)題的主要關(guān)鍵因素是由于政策的不完善。政策問(wèn)題是關(guān)系政府和經(jīng)營(yíng)者之間最緊密的聯(lián)系渠道,如果政策不完善,不但會(huì)損害農(nóng)民利益,而且會(huì)有損政府形象,增加政府和農(nóng)民之間的矛盾。所以,政府應(yīng)當(dāng)不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,正確解決問(wèn)題。
三、關(guān)于完善集體林權(quán)改革的幾點(diǎn)建議
(一)深化林權(quán)改革
陳幸良(2013)指出中國(guó)深化林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策:1.完善林業(yè)法律體系, 依法保護(hù)公民法人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán),必須將林業(yè)產(chǎn)權(quán)全部納入法治軌道。2.以全國(guó)林業(yè)工作會(huì)議為契機(jī), 全面開(kāi)展林業(yè)新“三定”。3.規(guī)范政府行為, 強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)必須明確政府有所不為的規(guī)定。4.為了推進(jìn)林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)各種社會(huì)主體依法以承包、轉(zhuǎn)讓、拍賣、劃撥等形式參與森林、林木和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。5.對(duì)國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)要繼續(xù)深化改革,建立起國(guó)家擁有所有權(quán)、分級(jí)別管理、嚴(yán)格監(jiān)管,國(guó)家在保證對(duì)木地?fù)碛兴袡?quán)的基礎(chǔ)上,企業(yè)可以行使對(duì)林地經(jīng)營(yíng)權(quán),國(guó)家和企業(yè)相結(jié)合,國(guó)家監(jiān)管的新制度。
(二)完善林權(quán)改革體系
陳少平,趙文彬,甘正氣(2008)關(guān)于落實(shí)中央10 號(hào)文件的幾點(diǎn)建議:一是明晰集體林場(chǎng)產(chǎn)權(quán);二是放活集體林場(chǎng)經(jīng)營(yíng);三是穩(wěn)定林地承包期限;四是規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn); 五是提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);六是減免林業(yè)有關(guān)稅費(fèi);七是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站;八是放寬林木采伐管理。賈治邦(2006)指出,目前,在改革進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題還很多。從福建、浙江、遼寧等省的改革實(shí)踐來(lái)看,對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題要特別注意:一是堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)親自抓。二是堅(jiān)持以人為本。三是堅(jiān)持處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。四是堅(jiān)持抓好各項(xiàng)配套改革。
(三)優(yōu)化改革的外部環(huán)境
陳珂,魏彪,蘇丹(2007)指出,遼寧的集體林權(quán)改革分地,根據(jù)林種不同采取不同的改革措施,雖然取得了成效,但是也暴露出一些問(wèn)題, 提出如下政策建議,希望對(duì)林權(quán)改革的順利進(jìn)行提供相關(guān)理論支持:對(duì)分地區(qū)采取不同模式的方法應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持; 改革過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持參與式發(fā)展理論的應(yīng)用;對(duì)于公平和效率問(wèn)題應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論加以論證;改革后繼續(xù)加強(qiáng)集體對(duì)森林的管理,強(qiáng)化政府的服務(wù)職能;促進(jìn)各種林業(yè)協(xié)會(huì)的成立。王懷燕(2009)指出,新疆的林權(quán)改革應(yīng):做好林改宣傳工作,提高思想認(rèn)識(shí);轉(zhuǎn)變政府的管理職能,堅(jiān)持依法辦事,操作規(guī)范;加強(qiáng)改革的配套建設(shè),不斷優(yōu)化改革的外部環(huán)境;落實(shí)完善相關(guān)政策,為林改提供支持;完善集體林產(chǎn)權(quán)的法律制度,為林改提供有力的法制保障。
由以上各家觀點(diǎn)可以看出,在眾多專家的建議中,完善林業(yè)法律體系, 規(guī)范政府行為,明晰集體林地產(chǎn)權(quán)等是眾望所歸,是此次林權(quán)改革中必不可少的。而在北方南方的林權(quán)改革中的建議有多不同,北方的建議的層次會(huì)比南方的低一些。并且建議在今后的林權(quán)改革中應(yīng)進(jìn)一步研究:農(nóng)戶主體行為、林地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和中介市場(chǎng)的結(jié)構(gòu),以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌完善林地流轉(zhuǎn)制度和配套改革,以保證我國(guó)的林權(quán)改革順利圓滿的完成。
三、小結(jié)
集體林權(quán)制度改革,經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐后,還需要繼續(xù)深化、規(guī)范,改善;集體林權(quán)制度改革需要積極推進(jìn)和穩(wěn)步開(kāi)展。一方面產(chǎn)權(quán)改革要繼續(xù)進(jìn)行,另一方面也要注重配套改革的完善;促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的同時(shí),也要重視農(nóng)民收入增加實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題,注重社會(huì)和諧;集體林地所有權(quán)已落實(shí)到戶,應(yīng)盡快建立并完善產(chǎn)權(quán)交易配套平臺(tái)。對(duì)于還未落實(shí)到位的地方,從上到下,要分層次地開(kāi)展進(jìn)一步的宣傳、培訓(xùn)工作,各地區(qū)要加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流,加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的步伐。國(guó)家也要加大對(duì)改革的資金支持力度,做好森林保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。
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(作者單位:南陽(yáng)醫(yī)學(xué)高等??茖W(xué)校 計(jì)財(cái)處)