景宏軍，張 磊（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱　150028）

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績效視閾下公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序與評價系統(tǒng)研究

景宏軍，張 磊
（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150028）

摘 要：目前，國內(nèi)公眾參與預(yù)算試點主要側(cè)重于預(yù)算編制階段的民主協(xié)商，忽視公眾在預(yù)算執(zhí)行階段和決算階段參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的有效賦予，同時缺少公眾反饋與評價政府預(yù)決算工作績效的系統(tǒng)。因此，通過分析目前國內(nèi)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀和困境、設(shè)計以績效評價為導(dǎo)向的公眾全流程參與預(yù)算監(jiān)督的程序、建立政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)，形成了從全過程預(yù)算監(jiān)督到信息反饋、績效評價為一體的公眾參與預(yù)算監(jiān)督體系，為國內(nèi)公共預(yù)算改革和政府治理創(chuàng)造良好的民主文化環(huán)境。

關(guān)鍵詞：公眾參與；預(yù)算監(jiān)督；監(jiān)督程序；評價系統(tǒng)；績效

修回日期：2016 -03 -10

0　引 言

參與式預(yù)算指一國的任何公民都能夠參與到對公共服務(wù)、公共物品合理分配的決策方面，強(qiáng)調(diào)公眾在公共資源分配上的決策作用［1］；公共預(yù)算改革下的預(yù)算監(jiān)督指的是對各級政府的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及事后績效評價等全流程的監(jiān)督［2］。因此，融合參與式預(yù)算和預(yù)算監(jiān)督的公眾參與預(yù)算監(jiān)督，既能體現(xiàn)公眾參與預(yù)算決策，又能體現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督的全面性和有效性。完整的公眾參與預(yù)算監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是以績效評價為核心，將績效監(jiān)督貫穿于公眾參與預(yù)算監(jiān)督的始終，從而實現(xiàn)績效導(dǎo)向下，涵蓋政府預(yù)決算工作全過程的全方位預(yù)算監(jiān)督［3］。

目前，學(xué)者們對公眾參與預(yù)算監(jiān)督的研究主要側(cè)重于以下三個方面：第一，以參與式預(yù)算試驗地區(qū)為研究重點，通過介紹并總結(jié)實施經(jīng)驗和成果，提出完善國內(nèi)參與式預(yù)算的對策及建議，代表性成果有：文獻(xiàn)［4］［5］［6］。陳鼎［4］以溫嶺市的預(yù)算民主懇談為主要切入點，在總結(jié)溫嶺預(yù)算民主懇談經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)應(yīng)將公眾全流程監(jiān)督引入政府預(yù)算；沈萌［5］研究了溫嶺市新河鎮(zhèn)的預(yù)算民主懇談方式，他認(rèn)為加強(qiáng)公眾參與預(yù)算意識、細(xì)化預(yù)算報告是推動參與式預(yù)算民主進(jìn)程的主要方式；幸宇［6］則以四川省巴中市白廟鄉(xiāng)參與式預(yù)算為研究對象（中西部地區(qū)第一個參與式預(yù)算改革的案例），深入分析其成功的原因和創(chuàng)新之處，認(rèn)為公民與人大相結(jié)合的參與式預(yù)算模式能強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。第二，以參與式預(yù)算對政府治理的影響為出發(fā)點，探討參與式預(yù)算在政府治理中的作用。代表性成果有：文獻(xiàn)［7］［8］。林敏等［7］以面板數(shù)據(jù)為分析工具，分析參與式預(yù)算對政府支出結(jié)構(gòu)的影響，他們認(rèn)為參與式預(yù)算能提高政府工作效率、合理控制政府行政成本與預(yù)算資金的分配、提升政府自上對下的責(zé)任感。萬平［8］認(rèn)為公眾參與預(yù)算可以作為國家與社會、政府與市場以及政府各部門之間關(guān)系的調(diào)和劑，政府治理工作的效率將在公眾參與預(yù)算的大環(huán)境下得到進(jìn)一步提升。第三，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為完善的公眾參與預(yù)算相關(guān)制度是解決目前參與式預(yù)算面臨困境的有效途徑。代表性研究成果有：文獻(xiàn)［9］［10］。常飛［9］研究了公眾參與預(yù)算在我國所面臨的難題，強(qiáng)調(diào)健全的參與式預(yù)算相關(guān)制度是影響公眾參與預(yù)算能否順利實施的關(guān)鍵。趙棠［10］通過剖析公眾參與預(yù)算審查監(jiān)督存在的問題及成因，得出應(yīng)將公眾參與預(yù)算監(jiān)督置于制度化框架下、推進(jìn)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的程序化建設(shè)的結(jié)論。

總體來看，學(xué)者們對目前國內(nèi)公眾參與預(yù)算監(jiān)督體系的研究較為零散。一方面，缺乏設(shè)計規(guī)范的公眾全流程參與預(yù)算監(jiān)督的程序，另一方面，缺乏以公眾參與預(yù)算監(jiān)督為核心的相關(guān)制度構(gòu)建的詳細(xì)說明。最后，缺乏面向公眾的評價政府預(yù)決算工作績效的系統(tǒng)，導(dǎo)致政府預(yù)決算工作的激勵和約束不足。因此，基于以上分析，本文著眼于對績效導(dǎo)向下我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序與評價系統(tǒng)構(gòu)建的研究，具有重要的現(xiàn)實意義。

1　我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀與困境

由于目前我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督仍處于初步探索階段，因此通過分析目前國內(nèi)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀和困境，可以為研究進(jìn)一步完善公眾參與預(yù)算監(jiān)督相關(guān)法律、制度、程序、機(jī)制，提供理論與經(jīng)驗借鑒。

1.1公眾參與預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀

目前國內(nèi)還不具有完全意義上的公眾參與預(yù)算監(jiān)督模式，公眾參與預(yù)算監(jiān)督主要集中在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，典型的如浙江溫嶺、四川巴中、上海閔行區(qū)等。因此，可以通過分析目前我國試點地區(qū)的參與式預(yù)算來明晰我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀。

1.1.1溫嶺模式

目前，浙江溫嶺的參與式預(yù)算已經(jīng)由原來的兩個鎮(zhèn)推廣到溫嶺市所有鎮(zhèn)和政府部門。代表性的做法：

（1）新河鎮(zhèn)模式——以強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督為主

新河鎮(zhèn)主要強(qiáng)調(diào)通過推行參與式預(yù)算來強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督，會前初審、大會審議和會后監(jiān)督是新河鎮(zhèn)實施參與式預(yù)算的主要方式。公眾的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在對政府編制的預(yù)算進(jìn)行初審。首先，對自愿參加民主懇談的公眾進(jìn)行相關(guān)預(yù)算監(jiān)督知識培訓(xùn)。其次，政府編制細(xì)化的預(yù)算草案。最后，在人代會審批政府預(yù)算草案之前，公眾通過民主懇談的方式對政府預(yù)算進(jìn)行初步審查，形成初審報告作為政府調(diào)整預(yù)算草案的依據(jù)。

（2）澤國鎮(zhèn)模式——公眾協(xié)商選擇預(yù)算優(yōu)先項目

澤國鎮(zhèn)模式主要是公眾參與政府預(yù)算項目決策，這是參與式預(yù)算民主化的主要體現(xiàn)。這種模式主要由以下環(huán)節(jié)構(gòu)成：鎮(zhèn)政府制定項目預(yù)算草案、公眾分組進(jìn)行懇談、填寫民意調(diào)查問卷、人代會審批、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行組成。鎮(zhèn)政府制定項目預(yù)算草案主要是指鎮(zhèn)政府根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、公民生活水平、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)惠及民生的程度來制定相應(yīng)的預(yù)算項目草案和詳細(xì)說明書；公眾分組進(jìn)行懇談主要是指通過“人才庫”和“乒乓球搖號”的方式抽選公眾對預(yù)算項目進(jìn)行分小組懇談和集中懇談；填寫民意調(diào)查問卷主要是指公眾通過填寫調(diào)查問卷的方式來確定預(yù)算優(yōu)先項目，以便為政府確定最終預(yù)算優(yōu)先項目提供依據(jù)；人代會審批主要是指政府將最終確定的預(yù)算優(yōu)先項目交由人代會審批；監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行是指人大主席團(tuán)在人民代表大會閉會后負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況。

（3）部門預(yù)算模式——參與式預(yù)算逐漸在部門預(yù)算中推廣

從2008年到2011年這三年間，溫嶺市的參與式預(yù)算逐步在全市22個部門推廣，成果明顯。預(yù)算編制民主懇談、人代會審批、預(yù)算執(zhí)行民主懇談是參與式預(yù)算在部門預(yù)算推廣施行的主要方式。預(yù)算編制民主懇談主要指公眾通過分組懇談和集中懇談的方式對初審后的部門預(yù)算進(jìn)行討論并提出建議；人代會審議主要是指人民代表大會對政府部門修改后的預(yù)算草案進(jìn)行審查與批準(zhǔn)；預(yù)算執(zhí)行民主懇談主要是為保證前期參與式預(yù)算執(zhí)行效果，而對年中預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行民主懇談。

1.1.2四川巴中模式

四川巴中模式主要將公眾參與預(yù)算監(jiān)督引入預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行階段，通過將參與式預(yù)算程序化以規(guī)范參與主體行為，實現(xiàn)人大代表、公眾、預(yù)算單位、財政部門、審計部門有序參與預(yù)算監(jiān)督。該模式的程序如下：首先通過收集并梳理公眾的要求和愿望，通過討論確定本地區(qū)預(yù)算優(yōu)先項目；其次，將根據(jù)預(yù)算優(yōu)先項目編制好的預(yù)算草案交由人代會審批；然后，由人大預(yù)算預(yù)算監(jiān)督小組監(jiān)督預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況；最后通過建立財政收支公示評價機(jī)制，收集公眾反饋意見，對政府行為進(jìn)行問責(zé)。

1.1.3上海閔行區(qū)模式

閔行區(qū)模式在績效預(yù)算改革中融入公眾參與，通過網(wǎng)絡(luò)會議和聽證會等形式將公眾納入到政府預(yù)算監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)公眾全程參與預(yù)算監(jiān)督并評價政府預(yù)決算工作。閔行區(qū)政府通過在政府網(wǎng)站上搭建“以結(jié)果為導(dǎo)向績效評價——信息公開”專欄，實現(xiàn)與公眾在政府預(yù)決算工作績效上的互動與反饋。具體做法是：首先，將各部門績效預(yù)算材料交給公眾、專家、官員進(jìn)行審查；其次，將預(yù)算執(zhí)行情況在政府網(wǎng)站上進(jìn)行公示；然后，公眾在政府網(wǎng)站上針對政府預(yù)算執(zhí)行情況提交反饋信息，并評價政府工作績效。

1.2公眾參與預(yù)算監(jiān)督面臨的困境

1.2.1參與主體的分散化

與巴西阿雷格里港、日本市川市等國際先進(jìn)參與式預(yù)算不同，我國的參與式預(yù)算很少有社團(tuán)等非營利組織參與其中①巴西阿格里港的非政府組織獨立于城市行政機(jī)構(gòu)。它們不僅關(guān)注預(yù)算的特定主題（如住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生保健、教育、青年、文化與體育）、討論預(yù)算項目優(yōu)先選項，而且還培訓(xùn)參與式預(yù)算的代表，進(jìn)而強(qiáng)化代表的預(yù)算參與能力；日本市川市的參與式預(yù)算主要特點之一是發(fā)展了行政部門與非營利組織之間的合作。非營利組織可以運(yùn)用當(dāng)?shù)囟愂盏?%來進(jìn)行項目建設(shè)、照顧公民的需求。非營利組織在老年人照料、殘疾人照料、扶貧和反家庭暴力等領(lǐng)域積極作為。。由于公眾利益和權(quán)利的分散化，公眾僅以個體形式參與政府預(yù)算的制定與監(jiān)督，將無法保障公眾整體利益的實現(xiàn)。同時，也降低了公眾參與的效率與意愿，無法確保政府預(yù)算監(jiān)督工作的有序與高效。

1.2.2參與預(yù)算監(jiān)督程序的碎片化

無論是溫嶺市的參與式預(yù)算還是四川巴中市的參與式預(yù)算，都主要強(qiáng)調(diào)公眾在預(yù)算編制階段的決策作用，很少將公眾參與預(yù)算監(jiān)督納入到預(yù)算執(zhí)行以及決算階段。這一現(xiàn)象導(dǎo)致公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序的碎片化，無法形成一套完備的公眾參與預(yù)算監(jiān)督體系。

1.2.3參與預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)的滯后性

目前，我國的《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等法律文件均沒有提到有關(guān)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的相應(yīng)制度構(gòu)建問題。公眾參與預(yù)算監(jiān)督相關(guān)制度的缺失，將無法保障公眾參與預(yù)算監(jiān)督的合法性和權(quán)威性。

1.2.4反饋與績效評價機(jī)制的殘缺性

上述參與式預(yù)算，基本上都忽視將信息反饋和績效評價引入其中，目前，只有上海市閔行區(qū)在政府預(yù)算改革中涉及以績效評價為核心的公眾參與預(yù)算監(jiān)督。信息反饋與績效評價的缺失，將不利于政府和公眾之間良性互動的建立、不利于政府受托職責(zé)的有效履行、不利于公眾參與預(yù)算監(jiān)督在我國的持續(xù)推進(jìn)。

鑒于以上分析，本文認(rèn)為對以績效導(dǎo)向下我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督的程序與評價系統(tǒng)開展研究，不僅可以為公眾全流程參與預(yù)算監(jiān)督打下良好的基礎(chǔ)，而且可以為構(gòu)建績效導(dǎo)向下的公眾評判政府預(yù)決算績效工作提供理論指導(dǎo)，有效激勵并約束政府行為、進(jìn)一步完善公眾參與預(yù)算監(jiān)督。

2　公眾全流程參與預(yù)算監(jiān)督的程序設(shè)計

公眾對政府預(yù)決算工作的績效評價指標(biāo)貫穿于政府預(yù)決算工作的全流程，反映政府預(yù)決算工作的財政績效。因此，對于公眾全流程參與預(yù)算監(jiān)督程序的設(shè)計則是評價政府預(yù)決算工作的基礎(chǔ)。在進(jìn)行公眾全流程參與預(yù)算監(jiān)督程序設(shè)計之前，需要對相關(guān)主體進(jìn)行界定與說明。第一，公眾的構(gòu)成。將公眾劃分為三部分。一部分作為社會團(tuán)體存在①社會團(tuán)體的組建目前在我國還存在諸多限制、社會團(tuán)體審批較為嚴(yán)格。因此應(yīng)當(dāng)修改《社會團(tuán)體登記管理條例》，放寬社會團(tuán)體審核標(biāo)準(zhǔn)、注冊條件、增強(qiáng)公民結(jié)社自由的權(quán)力、縮短審批相關(guān)文件和發(fā)放《社會團(tuán)體法人登記證書》的時間。將原來登記管理機(jī)關(guān)收到社會團(tuán)體的登記申請書及有關(guān)文件后“30日內(nèi)完成審查工作”改為“15日內(nèi)完成審查工作”。應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》中明確規(guī)定社團(tuán)在參與預(yù)算監(jiān)督中的權(quán)力與義務(wù)，規(guī)范監(jiān)督流程。強(qiáng)調(diào)社團(tuán)應(yīng)獨立于政府權(quán)力機(jī)關(guān)，不受行政機(jī)關(guān)制約。增強(qiáng)公眾成立參與監(jiān)督政府預(yù)決算工作的社會團(tuán)體的積極性。。社會團(tuán)體整體具有較高的自主性和目的性、人員構(gòu)成較合理、人員素質(zhì)較高。定期的相關(guān)預(yù)算監(jiān)督知識培訓(xùn)，提升了社會團(tuán)體參與預(yù)算監(jiān)督的能力；一部分公眾被納入政府建立的參與庫、人才庫之中，作為定期抽選參與預(yù)算監(jiān)督的公眾。人才庫主要是由具有專業(yè)預(yù)算監(jiān)督知識的專家、學(xué)者、會計從業(yè)人員組成。參與庫中的公眾由于定期進(jìn)行預(yù)算相關(guān)知識的培訓(xùn)，也具備參與監(jiān)督政府預(yù)決算工作的能力。另一部分則是既未參加社團(tuán)，也沒被納入?yún)⑴c庫、人才庫中的公眾。這部分公眾需要通過社會媒體、相關(guān)應(yīng)用平臺、政府定期舉行的宣傳活動、有獎知識競賽等渠道提升參與監(jiān)督政府預(yù)決算工作的能力。因此，當(dāng)出現(xiàn)公眾一詞時，是指包括社會團(tuán)體、被納入到參與庫、人才庫的廣義上的公眾。第二，預(yù)算監(jiān)督小組②預(yù)算監(jiān)督小組一詞主要受四川巴中白廟鄉(xiāng)的人大預(yù)算監(jiān)督小組的啟發(fā)。的構(gòu)成。我國現(xiàn)行人大預(yù)算監(jiān)督小組主要由人大代表和政協(xié)委員組成，但缺少公眾代表，導(dǎo)致公眾預(yù)算監(jiān)督權(quán)無法得到實質(zhì)性保障。本文建議設(shè)立更具代表性的預(yù)算監(jiān)督小組，將公眾引入到預(yù)算監(jiān)督小組中，完善監(jiān)督主體。預(yù)算監(jiān)督小組主要由人大常委會成員（人大常委會成員要定期進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督相關(guān)的知識培訓(xùn)）、參與庫成員、社團(tuán)成員構(gòu)成，并依據(jù)本地區(qū)實際情況確定參與監(jiān)督人數(shù)和比例。第三，初審委員會的構(gòu)成。初審委員會由人大常委會成員或人大財經(jīng)委員會成員、人才庫成員、社會團(tuán)體成員組成，并且依據(jù)本地區(qū)實際情況確定參與監(jiān)督人數(shù)和比例。預(yù)算監(jiān)督小組的構(gòu)成和初審委員會成員的構(gòu)成不僅強(qiáng)化了人大監(jiān)督政府預(yù)算的職能，同時引入專家學(xué)者（高效教師、會計從業(yè)人員、退休公職人員等）和普通公眾，豐富了監(jiān)督主體，強(qiáng)化了全民監(jiān)督。

2.1績效導(dǎo)向下的預(yù)算編制階段程序設(shè)計

本階段公眾的主要任務(wù)是參與預(yù)算的編制、確定本地區(qū)預(yù)算項目的優(yōu)先次序、監(jiān)督政府在預(yù)算編制階段的行政績效和財政績效。預(yù)算編制階段公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序見圖1。

績效導(dǎo)向下公眾參與預(yù)算監(jiān)督編制階段的主要程序：步驟1主要指財政部門根據(jù)預(yù)算單位的申請及本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，制定本地區(qū)預(yù)算項目和詳細(xì)說明書。步驟2主要指將參與預(yù)算監(jiān)督的公眾按照其專業(yè)側(cè)重點不同，劃分為基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、地區(qū)教育等多個小組，分小組對預(yù)算項目進(jìn)行協(xié)商討論并確定最終預(yù)算優(yōu)先項目，形成預(yù)算優(yōu)先項目報表。步驟3主要指財政部門根據(jù)公眾協(xié)商討論產(chǎn)生的報表確定最終預(yù)算優(yōu)先項目。步驟4主要指將確定的優(yōu)先項目在財政部門官網(wǎng)上進(jìn)行為期15天的公示。步驟5主要指財政部門編制預(yù)算草案并在政府網(wǎng)站上進(jìn)行公示，接受公眾監(jiān)督與質(zhì)疑。步驟6主要指初審委員會對預(yù)算草案進(jìn)行為期45天，地方為30天的初審，同時，提交預(yù)算初審報告。步驟7主要指人民代表大會審批預(yù)算，分小組對不同的預(yù)算項目、預(yù)算議題進(jìn)行辯論、質(zhì)詢與修正。步驟8主要指財政部門將批準(zhǔn)的預(yù)算在網(wǎng)上進(jìn)行為期15天的公示。步驟9主要指財政部門將批準(zhǔn)的預(yù)算存入政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)，作為公眾參與政府預(yù)決算工作績效評價的依據(jù)。步驟10主要指公眾通過登錄政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)來查閱批準(zhǔn)的預(yù)算。

圖1　績效導(dǎo)向下預(yù)算編制階段程序圖

2.2績效導(dǎo)向下的預(yù)算執(zhí)行階段程序設(shè)計

本階段公眾的主要任務(wù)是監(jiān)督預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況、監(jiān)督預(yù)算單位執(zhí)行預(yù)算的行政績效和社會效益。預(yù)算監(jiān)督小組主要負(fù)責(zé)對預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)督與審查。財政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，按季度、年度編制預(yù)算執(zhí)行情況報表，并將其存入政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)，作為后期績效評價的依據(jù)。公眾可通過注冊登錄政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)查看預(yù)算執(zhí)行情況。預(yù)算執(zhí)行階段公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序見圖2。

圖2　績效導(dǎo)向下預(yù)算執(zhí)行階段程序圖

績效導(dǎo)向下公眾參與預(yù)算監(jiān)督執(zhí)行階段的主要程序：步驟2主要指預(yù)算監(jiān)督小組通過實地考察、不定期突擊審查、實時參與到預(yù)算項目建設(shè)過程中，實現(xiàn)對預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。通過將預(yù)算監(jiān)督小組成員按照所屬專業(yè)領(lǐng)域的差別，分配到相應(yīng)的預(yù)算項目中，審查與監(jiān)督預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行情況。若在監(jiān)督過程中公眾發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行與批準(zhǔn)的預(yù)算不相符或存在違規(guī)行為時，應(yīng)當(dāng)交由人大常委會審議，預(yù)算單位應(yīng)按照人大常委會的要求修正預(yù)算行為，形成預(yù)算調(diào)整草案。當(dāng)預(yù)算調(diào)整方案通過人大常委會審議后，方可繼續(xù)執(zhí)行。步驟4主要指財政部門在政府網(wǎng)站對上季度、年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行公示。步驟5主要指財政部門將預(yù)算執(zhí)行情況報告定期存入政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)，以便為公眾評價政府預(yù)決算工作績效提供依據(jù)。

2.3績效導(dǎo)向下的決算階段程序設(shè)計

本階段公眾的主要任務(wù)是監(jiān)督政府預(yù)決算全過程是否具有一致性、對本年度政府預(yù)算工作提交反饋信息并進(jìn)行績效評價。決算階段公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序見圖3。

績效導(dǎo)向下公眾參與預(yù)算監(jiān)督?jīng)Q算階段的主要程序：步驟6主要指公眾登錄政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)，填寫公眾對政府預(yù)決算工作的績效評價信息。公眾填寫的績效評價信息主要指對涉及政府預(yù)決算工作績效評價的指標(biāo)進(jìn)行評分?？冃гu價內(nèi)容包括：是否存在預(yù)算單位不嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算展開預(yù)算執(zhí)行活動；是否存在政府不嚴(yán)格執(zhí)行批準(zhǔn)的預(yù)算、隨意變更預(yù)算的現(xiàn)象；公眾的意見在多大程度上被政府認(rèn)可與采納；公眾對政府預(yù)決算信息的理解程度；公眾監(jiān)督權(quán)行使的有效程度；預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的態(tài)度；政府各個部門決算公開的詳細(xì)程度等。步驟7主要指政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)通過收集與整理公眾反饋的績效評價信息，運(yùn)用特定的方法與程序?qū)冃гu價信息進(jìn)行處理加工，進(jìn)而形成年度政府預(yù)決算工作績效報告。

圖3　績效導(dǎo)向下決算階段程序圖

3　政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)的構(gòu)建

公眾對政府預(yù)決算工作的績效評價是公眾參與預(yù)算監(jiān)督活動中最重要的組成部分。通過公眾對預(yù)決算階段各項政府績效指標(biāo)進(jìn)行評分的方式，實現(xiàn)對政府年度預(yù)決算工作的績效評價?？冃гu價系統(tǒng)能充分反映參與式預(yù)算下的政府預(yù)決算工作績效，可以實現(xiàn)政府與公眾信息共享與反饋，因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建科學(xué)的政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)。系統(tǒng)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)綜合管理信息系統(tǒng)、計算機(jī)技術(shù)、因特網(wǎng)的相關(guān)理論。在政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)的設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)明確該系統(tǒng)的目標(biāo)和作用，構(gòu)建系統(tǒng)的整體框架；在計算機(jī)技術(shù)方面，將Excel、Lotus嵌入到該系統(tǒng)中，實現(xiàn)對政府預(yù)決算信息的處理與加工；在績效評價的方法上，選擇層次分析法（AHP）、公眾評判法作為評價政府預(yù)決算工作績效的工具。

3.1政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)設(shè)計目標(biāo)

（1）該系統(tǒng)可以為政府和公眾信息共享與交流提供綜合平臺。系統(tǒng)存在兩個登錄界面，可以同時面向政府和公眾。

（2）該系統(tǒng)可以實現(xiàn)公眾對政府預(yù)決算工作的實時監(jiān)督與問責(zé)。

（3）該系統(tǒng)可以完善政府的預(yù)決算信息公開，提高信息公開的透明度。

（4）該系統(tǒng)可以為公眾參與預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的實現(xiàn)提供途徑、激發(fā)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的熱情。

3.2政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)與流程設(shè)計

圖4　政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)各個模塊的功能結(jié)構(gòu)圖

3.2.1系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)設(shè)計

該系統(tǒng)可以獲取公眾參與預(yù)算監(jiān)督過程中對政府預(yù)決算工作的反饋信息，實現(xiàn)評價政府預(yù)決算工作的績效。圖4運(yùn)用系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)圖來說明政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)中的各個模塊的功能構(gòu)成。模塊功能為：

（1）信息輸入模塊。信息輸入包括兩種信息的輸入。第一種是輸入預(yù)算信息、預(yù)算執(zhí)行信息、決算信息和季度、年度GDP信息。財政部門相關(guān)工作人員將信息進(jìn)行輸入并存儲到預(yù)決算文件庫中。第二種是輸入公眾對政府預(yù)決算工作的績效評價信息。公眾可以通過身份證、手機(jī)號、郵箱進(jìn)行注冊后登錄政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)，對政府預(yù)決算工作進(jìn)行績效評分，并且將評分信息存儲到績效評價文件庫中。

（2）信息處理加工模塊。主要指對公眾輸入的績效評價信息進(jìn)行篩選與處理加工。運(yùn)用Excel、Lotus等電子數(shù)據(jù)程序，分析、整理數(shù)據(jù)，形成相應(yīng)的報表。在整合預(yù)決算文件庫和績效評價文件庫信息的基礎(chǔ)上，運(yùn)用AHP和公眾評判法評價政府預(yù)決算工作的績效。

（3）信息刪除、修改、添加模塊。主要針對信息輸入過程中的人工輸入失誤進(jìn)行更正。

（4）信息查詢模塊。主要為公眾提供按關(guān)鍵詞查詢相關(guān)信息的服務(wù)。政府相關(guān)人員可通過登錄面向政府工作人員的系統(tǒng)界面，查詢有關(guān)政府預(yù)決算工作的績效評價結(jié)果。

（5）信息輸出模塊。信息輸出主要是指各種報表和表格的輸出，可供公眾和政府相關(guān)工作人員打印。

3.2.2系統(tǒng)流程設(shè)計

圖5　政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)流程圖

預(yù)決算報表中包括四種類型的報表。分別是批準(zhǔn)的預(yù)算；季度預(yù)算執(zhí)行情況報表、年度預(yù)算執(zhí)行情況報表；決算報表；季度GDP、年度GDP報表。預(yù)決算Excel表主要指系統(tǒng)對政府財政部門輸入的預(yù)決算報表進(jìn)行處理加工，形成公眾所需的特定的數(shù)據(jù)表格。政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)流程圖見圖5。

系統(tǒng)運(yùn)作的主要流程：步驟（1）表示財政部門工作人員在面向政府的系統(tǒng)界面上輸入預(yù)決算信息和GDP信息，并且存入預(yù)決算文件庫。步驟（2）表示公眾登錄面向公眾的系統(tǒng)界面，查詢政府在預(yù)算編制、執(zhí)行、決算階段的數(shù)據(jù)，系統(tǒng)通過對預(yù)決算數(shù)據(jù)的處理與加工形成公眾所需要的預(yù)決算Excel表，作為公眾評價政府預(yù)決算工作績效的依據(jù)，并且打印輸出。步驟（3）表示公眾在政府預(yù)算年度結(jié)束后，對有關(guān)政府預(yù)決算工作的各個指標(biāo)打分，打分信息存入績效評價文件庫。步驟（4）表示臨時文件庫篩選并整合預(yù)決算文件庫與績效評價文件庫中的有用信息，并且運(yùn)用系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)處理與分析軟件對數(shù)據(jù)進(jìn)行處理加工，形成政府預(yù)決算工作績效評價報告。步驟（5）表示財政部門工作人員登錄該系統(tǒng)，查看績效評價成績并且打印輸出。

3.3政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)指標(biāo)的構(gòu)建

構(gòu)建政府預(yù)決算績效公眾評價的指標(biāo)，主要是為了便于公眾科學(xué)合理評價政府的預(yù)決算績效。目前雖然公眾參與預(yù)算監(jiān)督在我國取得了一定的進(jìn)展，但是還普遍存在公眾參與意識淡薄、參與程度低等問題。究其原因，主要是由于我國目前缺乏系統(tǒng)、有效的政府問責(zé)機(jī)制和績效評價機(jī)制，公眾參與預(yù)算監(jiān)督無法對政府預(yù)決算工作給予制衡和約束；監(jiān)督主體間的權(quán)力制衡不合理，導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)在人大、政府、公眾三個監(jiān)督主體間的非均衡配置。因此，選取的指標(biāo)不僅要能夠制衡政府預(yù)決算工作，還要實現(xiàn)強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)、切實增強(qiáng)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的目的。

政府預(yù)決算績效公眾評價指標(biāo)由四類指標(biāo)以及其下屬的15個子指標(biāo)構(gòu)成。其中，預(yù)算編制類指標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行類指標(biāo)和決算類指標(biāo)，主要考核政府預(yù)決算工作效率、工作態(tài)度等；公眾參與監(jiān)督類指標(biāo)，主要考核公眾參與預(yù)算監(jiān)督的實質(zhì)性和滿意程度。這四類指標(biāo)不僅兼顧對政府預(yù)決算工作全過程的績效評價，而且還將公眾全程參與預(yù)算監(jiān)督的反饋作為評價政府工作績效的重要標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提升公眾參與預(yù)算監(jiān)督的有效性，增強(qiáng)參與預(yù)算監(jiān)督意識，強(qiáng)化政府受托責(zé)任。政府預(yù)決算績效公眾評價指標(biāo)主要是運(yùn)用德爾菲法并結(jié)合學(xué)者間多次反復(fù)磋商、研究從而最終形成。如圖6所示。

圖6　政府預(yù)決算績效評價指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)圖

政府預(yù)決算績效公眾評價指標(biāo)中各個指標(biāo)的含義如下：

（1）預(yù)算編制類指標(biāo)A1。這類指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)財政部門在預(yù)算編制環(huán)節(jié)編制預(yù)算草案工作的及時性和輸入預(yù)算相關(guān)信息的完備性。主要包括預(yù)算編制時間指標(biāo)B1、相關(guān)文件備份指標(biāo)B2、批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)B3。其中：B1主要考核預(yù)算單位是否按時完成預(yù)算編制工作；B2考核在預(yù)算編制中，公眾民主協(xié)商優(yōu)先預(yù)算項目所產(chǎn)生的相關(guān)文件是否完整地備份；B3考核輸入系統(tǒng)的預(yù)算信息是否完整、詳細(xì)。

（2）預(yù)算執(zhí)行類指標(biāo)A2。這類指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)執(zhí)行預(yù)算的及時性、詳細(xì)性、工作態(tài)度的端正性、嚴(yán)謹(jǐn)性。主要包括執(zhí)行及時性指標(biāo)B4、執(zhí)行的進(jìn)度指標(biāo)B5、文檔存儲指標(biāo)B6、執(zhí)行的態(tài)度指標(biāo)B7、執(zhí)行的嚴(yán)謹(jǐn)性指標(biāo)B8。其中：B4考核預(yù)算單位執(zhí)行人大批準(zhǔn)的政府預(yù)算的及時性；B5考核在各階段預(yù)算執(zhí)行實際進(jìn)度和應(yīng)達(dá)到進(jìn)度的比值；B6考核財政部門是否及時將季度、年度預(yù)算執(zhí)行情況報告存儲到政府預(yù)決算績效公眾評價系統(tǒng)中；B7考核預(yù)算單位對待預(yù)算執(zhí)行工作的態(tài)度，包括工作的積極性，是否敬業(yè)、認(rèn)真。B8考核預(yù)算單位是否嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

（3）決算類指標(biāo)A3。這類指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)政府預(yù)決算工作的協(xié)調(diào)性、政府公開決算信息的透明性和詳細(xì)性、財政支出的效益性。主要包括一致性指標(biāo)B9、決算信息詳細(xì)程度指標(biāo)B10、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)指標(biāo)B11。其中：B9考核批準(zhǔn)的預(yù)算、決算是否在合理的區(qū)間內(nèi)相吻合；B10考核政府公布決算信息的細(xì)化程度；B11考核在年度預(yù)算中政府財政支出（考核項目支出和經(jīng)常性支出中的一部分）對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響，用GDP增量與政府財政支出增量的比值表示。

（4）公眾參與監(jiān)督類指標(biāo)A4。這類指標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)公眾在整個政府預(yù)決算工作中是否真正參與到預(yù)算監(jiān)督工作中，參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)是否被有效賦予和實施、預(yù)算年度結(jié)束后政府預(yù)決算工作是否取得公眾所需的效果。主要包括公眾意見采納程度指標(biāo)B12、公眾參與程度指標(biāo)B13、監(jiān)督權(quán)行使的有效性指標(biāo)B14、預(yù)決算信息理解程度指標(biāo)B15。其中：B12考核在預(yù)算編制階段，政府是否合理采納公眾協(xié)商產(chǎn)生的預(yù)算項目；B13考核公眾參與預(yù)算監(jiān)督的程度，參與人數(shù)占本地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?；B14考核公眾在預(yù)算監(jiān)督過程中是否具有實質(zhì)的監(jiān)督權(quán)，是否對政府預(yù)決算行為起到有效監(jiān)督作用；B15考核公眾對政府公布的預(yù)算信息和決算信息是否能夠充分理解。

3.4政府預(yù)決算績效公眾評價分析方法的應(yīng)用

AHP是分析政府預(yù)決算工作績效的主要方法之一。AHP可以通過將各種因素指標(biāo)劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)哟危ν粚哟蔚目冃гu價指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較，得出指標(biāo)間權(quán)重和綜合權(quán)重。可以為進(jìn)一步分析政府在預(yù)決算過程中的績效水平奠定理論與方法的基礎(chǔ)。AHP主要由建立成對比較矩陣、計算指標(biāo)權(quán)重、基本一致性檢驗、綜合評價四部分組成。

表1　AHP評價尺度表

3.4.1成對比較矩陣的構(gòu)建

成對比較主要是應(yīng)用AHP中Saaty給出的9級比例尺度。通過將決策者的偏好判斷數(shù)量化，形成成對比較矩陣，從而求得層次排序。具體評價尺度見表1。

在計算指標(biāo)權(quán)重之前，需要確定政府預(yù)決算績效公眾評價指標(biāo)中各個指標(biāo)間的偏好數(shù)值。因此，可以通過邀請相關(guān)專家學(xué)者（高校教師、會計從業(yè)人員、退休公職人員等）運(yùn)用德爾菲法確定指標(biāo)間偏好的數(shù)值；同時運(yùn)用社會調(diào)查表收集公眾對各個指標(biāo)的偏好，綜合確定指標(biāo)間的偏好數(shù)值。以公眾參與監(jiān)督類指標(biāo)下的指標(biāo)為例建立社會調(diào)查表，如表2。

表2　公眾參與監(jiān)督類指標(biāo)的調(diào)查表

公眾通過在相應(yīng)的指標(biāo)重要程度單元格中打√來確定指標(biāo)間的偏好數(shù)值。在相應(yīng)單元格中打√的，則將首行對應(yīng)的數(shù)字填入本單元格，確定最終各個指標(biāo)的數(shù)值，形成成對比較矩陣，如表3。

表3　成對比較矩陣表

其中bij（i，j＝12，13，14，15）表示Bi對Bj的相對重要性的數(shù)值表示，存在bij通常取1，2，3，4， 5，6，7，8，9。具體含義如表1。

3.4.2成對比較矩陣權(quán)重的計算

本文主要通過和積法來計算政府預(yù)決算績效評價各個指標(biāo)的權(quán)重。首先，對成對比較矩陣按列歸一：，其中n表示每層所含指標(biāo)個數(shù)。以表3為例形成歸一后的矩陣（表4）。

表4　公眾參與監(jiān)督類指標(biāo)下的成對矩陣按例歸一化表

3.4.3基本一致性檢驗

若成對比較矩陣基本具有一致性，則說明成對比較矩陣的權(quán)重可以作為決策的依據(jù)。因此可以將C·R·作為判斷成對比較矩陣基本一致性的指標(biāo)，計算公式為：C·R·＝C·I·/R·I·。

其中：C·I·＝（λmax- n）/（n - 1）表示向量Aw的第i個分量。R·I·表示隨機(jī)一致性指標(biāo)，參考數(shù)值見表5。

表5　隨機(jī)一致性指標(biāo)表

當(dāng)C·R·＜0.1時，可稱成對矩陣基本滿足一致性檢驗。當(dāng)C·R·＞0.1時成對矩陣不具有一致性。

3.4.4綜合評價

首先，利用成對比較所求的權(quán)重來計算各個指標(biāo)的綜合權(quán)重，存在zi＝wi×cj（i＝1，2，…，15；j＝1，2，3，4）。其中zi表示指標(biāo)Bi的綜合權(quán)重；wi表示指標(biāo)Bi的權(quán)重；cj表示指標(biāo)Aj的權(quán)重。

其次，設(shè)計評分標(biāo)準(zhǔn)。假設(shè)系統(tǒng)收集到的評分pi表示公眾和專家學(xué)者對第i個指標(biāo)的評分，綜合得分為。綜合得分也就是政府預(yù)決算工作的績效成績，如表6所示。

表6　政府預(yù)決算工作各項指標(biāo)績效成績表

綜合權(quán)重和績效成績的確定，有利于掌握哪些指標(biāo)對政府預(yù)決算工作有重要影響、目前政府預(yù)決算工作在哪些方面需要改進(jìn)、從而確定政府預(yù)決算工作的激勵方向。政府可以通過綜合權(quán)重和績效成績總結(jié)本年度預(yù)決算工作，調(diào)整下一年度預(yù)決算工作。

4　結(jié) 論

本文通過對績效視閾我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序與評價系統(tǒng)構(gòu)建的研究，來進(jìn)一步完善公眾參與預(yù)算監(jiān)督的研究領(lǐng)域，以求規(guī)范公眾參與預(yù)算監(jiān)督程序，強(qiáng)化反饋機(jī)制，增強(qiáng)對政府工作的問責(zé)。本文主要側(cè)重于構(gòu)建以績效評價為核心的公眾全流程參與預(yù)算監(jiān)督，通過賦予公眾事后反饋政府工作績效的權(quán)力來激發(fā)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的熱情，提高參與程度，實現(xiàn)政府與公眾良性互動，促進(jìn)公眾參與預(yù)算監(jiān)督持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

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（責(zé)任編輯時明芝）

Public Participation in Budget Supervision Procedure and Evaluation System from Perspect of Performance

JING Hongjun，ZHANG Lei
（School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）

Abstract：The current pilot budget public participation projects focus on democratic consultation in budget prep-aration，ignoring public participation and supervision rights in budget implementation and accounts and lacking pub-lic feedback or evaluation system for government budget performance.Therefore，based on an analysis of the current status and dilemma of domestic public participation in budget supervision，the establishment of a performance - ori-ented procedure for public participation in budget supervision and a pubilc evaluation system for government budget performane helps to form a public supervision system involving a whole - process budget supervision，information feedback and performance evaluation and create a favorable cultural environment for domestic public budget reform and government management.

Keywords：public participation；budget supervision；supervision procedure；evaluation system；performance

中圖分類號：F810.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095 -929X（2016）03 -0031 -11

基金項目：2013年國家社會科學(xué)基金青年項目“財政風(fēng)險防控與我國國家資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)建研究”（13CJY012）；中國博士后科學(xué)基金第58批面上資助項目“預(yù)算監(jiān)督公眾參與模式設(shè)計與機(jī)制構(gòu)建研究”（2015M581464）；2014年黑龍江省博士后資助項目“基于資產(chǎn)負(fù)債觀的財政風(fēng)險預(yù)警模型與治理機(jī)制研究”（LBH - Z14122）；2014年黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)項目“環(huán)境損害賠償制度體系與立法模式比較研究”（14B006）；黑龍江省博士后資助項目“基于資產(chǎn)負(fù)債觀的財政風(fēng)險預(yù)警模型與治理機(jī)制研究”（LBH - Z14122）。

作者簡介：景宏軍，男，黑龍江哈爾濱人，博士，哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副教授，哈爾濱商業(yè)大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后，研究方向：財政理論、預(yù)算管理與監(jiān)督等；張磊，女，黑龍江牡丹江人，哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院碩士生，研究方向：預(yù)算管理、財政理論管理，Email：1533449240＠qq.com。