閆 雨 劉小強(qiáng)

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政務(wù)服務(wù)中心制度建設(shè)研究
——基于普洱市實(shí)證分析

閆 雨 劉小強(qiáng)

摘 要：完善政務(wù)服務(wù)中心制度建設(shè)是構(gòu)建服務(wù)型政府的必要支撐。在面臨政府行政理念變革、審批機(jī)構(gòu)重組、審批流程再造、監(jiān)管制衡挑戰(zhàn)的情況下，普洱市政務(wù)服務(wù)中心以協(xié)同治理理論為依據(jù)，尊重行政審批的價(jià)值內(nèi)核，以常態(tài)化治理和長(zhǎng)效性、系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性制度建設(shè)深化體制改革，引導(dǎo)行政資源系統(tǒng)整合、合理配置，增強(qiáng)“有限、有為、有效”的行政權(quán)力運(yùn)行能力，促進(jìn)效率與公平的共贏。

關(guān)鍵詞：政務(wù)服務(wù)中心；機(jī)制創(chuàng)新；審批流程再造；制度建設(shè)

一 、研究背景

傳統(tǒng)的地方政府管理模式將政府作為單一管理主體，高度“行政導(dǎo)向”的不良后果之一就是歷經(jīng)多次改革，行政權(quán)力仍然陷入“壓縮—膨脹—壓縮—膨脹”的怪圈，地方政府管理行為僵化刻板，“門(mén)難進(jìn)、臉難看，高成本、低效益”成為行政審批的痼疾。深化行政體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)，完善政府職能體系已成為改革的內(nèi)在要求。

2013年以來(lái)，中央政府多次強(qiáng)調(diào)用法治思維和法治方式履行政府職能，并把深化行政審批制度改革作為推進(jìn)全面改革的當(dāng)頭炮，取消和下放審批事項(xiàng)改革的力度著實(shí)不小。但實(shí)際運(yùn)行中仍然存在“中梗阻”、材料多、手續(xù)繁、環(huán)節(jié)多等問(wèn)題，最終使簡(jiǎn)政放權(quán)的改革成效大打折扣。探究原因，作為政府職能轉(zhuǎn)變突破口的簡(jiǎn)“政”放“權(quán)”，牽涉行政機(jī)關(guān)權(quán)力制約或調(diào)整、切實(shí)轉(zhuǎn)變行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的本位關(guān)系，涉及行政機(jī)構(gòu)、職能配置、權(quán)責(zé)體系調(diào)整等敏感問(wèn)題，因而，改革進(jìn)程并不均衡。自2014年2月，國(guó)務(wù)院首曬權(quán)力清單，探索政務(wù)公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制，改革重點(diǎn)逐漸深入到規(guī)范行政審批權(quán)力運(yùn)行方式層面。

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次提出，推行“一口受理”，實(shí)行“限時(shí)辦理”，依法依規(guī)明確辦結(jié)時(shí)限，防止審批事項(xiàng)久拖不決，嚴(yán)格“規(guī)范辦理”、堅(jiān)持“透明辦理”、推進(jìn)“網(wǎng)上辦理”，著力從規(guī)范和改進(jìn)行政審批行為入手，推進(jìn)改革落實(shí)到“最后一公里”。

政務(wù)服務(wù)中心作為地方政府重新整合審批權(quán)力結(jié)構(gòu)并實(shí)行集中辦公，公平、公正、高效、透明地為社會(huì)各類組織及公眾提供便捷行政服務(wù)的機(jī)構(gòu)，既是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要載體，也將是本輪深化改革的實(shí)施平臺(tái)。創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)中心管理方式，成為全面深化改革的題中應(yīng)有之義。

二 、實(shí)證研究

（一）普洱市政務(wù)服務(wù)中心前期發(fā)展的阻力分析

圖1 普洱市政務(wù)服務(wù)中心組織體系圖

普洱市政務(wù)服務(wù)中心（見(jiàn)圖1）成立于2002年11月。至2013年底，共24個(gè)政府職能部門(mén)進(jìn)駐中心，計(jì)劃受理行政審批事項(xiàng)513項(xiàng)，政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)48項(xiàng)。但實(shí)際上，市級(jí)部門(mén)在中心能夠直接辦理的審批事項(xiàng)約為4%，區(qū)級(jí)部門(mén)在中心能夠直接辦理的審批事項(xiàng)約為55%。普洱市政務(wù)服務(wù)中心僅是起到了“收發(fā)中心”的作用。各部門(mén)窗口并沒(méi)有真正獲得行政審批授權(quán)，存在審批程序設(shè)計(jì)不科學(xué)、告知制度不完善、體外循環(huán)、部門(mén)合作難、程序整合難、缺乏有效監(jiān)督等一系列弊端，行政效率較低。種種表象背后的主要癥結(jié)在于：權(quán)力分割，行政審批權(quán)在某一職能部門(mén)內(nèi)部被分割到若干科室，再歸為不同領(lǐng)導(dǎo)分管，審批環(huán)節(jié)繁多；審批互為前置，程序煩瑣甚至成為死結(jié)；以部門(mén)垂直管理為分割，各自為政，不按要求集中辦理；政務(wù)服務(wù)中心至多起到聯(lián)絡(luò)溝通的作用，缺乏權(quán)威性的制度約束，無(wú)法有效開(kāi)展監(jiān)督和管理。

隨著自下而上公民社會(huì)的成長(zhǎng)及社會(huì)主義核心價(jià)值觀普及，普洱市政務(wù)服務(wù)中心面臨著政府行政理念變革、行政機(jī)構(gòu)重組、行政范式轉(zhuǎn)換、行政流程再造、監(jiān)管制衡的挑戰(zhàn)。以新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和協(xié)同治理理論為依據(jù)，突出以民為本的公共行政精神，政務(wù)服務(wù)中心的制度建設(shè)為普洱市規(guī)范管理、促進(jìn)作風(fēng)轉(zhuǎn)變開(kāi)拓了良性運(yùn)行軌道。

（二）制度體系設(shè)計(jì)框架

在深入分析普洱市政務(wù)服務(wù)中心前期發(fā)展阻力背后存在的體制機(jī)制原因的基礎(chǔ)上，制度架構(gòu)重點(diǎn)從“審批事項(xiàng)— 審批流程—工作規(guī)程—監(jiān)督與考評(píng)—激勵(lì)與問(wèn)責(zé)”的邏輯體系出發(fā)，重新設(shè)計(jì)了業(yè)務(wù)運(yùn)行模式：從公共行政的視野全面梳理了普洱市行政審批事項(xiàng)，按照?qǐng)?zhí)法主體合法、執(zhí)法程序合法的原則，形成簡(jiǎn)潔、高效、流暢的審批程序和服務(wù)規(guī)范；以公民利益為中心，界定和規(guī)劃了政務(wù)服務(wù)中心的職責(zé)、使命、運(yùn)行模式、治理監(jiān)督機(jī)制，形成了相對(duì)完整、規(guī)范的制度框架，為承上啟下、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的中國(guó)市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心效能提升提供了很好的借鑒。（見(jiàn)圖2）

1.行政審批事項(xiàng)規(guī)范制度

建立權(quán)力清單。黨的十八屆四中全會(huì)提出“要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。李克強(qiáng)總理在2014年“兩會(huì)”上提出：“確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開(kāi)。清單之外，一律不得實(shí)施審批?！痹谏罨姓徟贫雀母镏袌?jiān)持法治思維，首要就要公開(kāi)權(quán)力清單，使行政審批權(quán)力的設(shè)定和行使在陽(yáng)光下公正、規(guī)范運(yùn)行。針對(duì)普洱市32個(gè)廳局審批事項(xiàng)，每一個(gè)審批事項(xiàng)的項(xiàng)目名稱、法定依據(jù)、審批類型、申報(bào)材料、審批時(shí)限、審批流程、審批方式、法定時(shí)限、承諾時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等都經(jīng)過(guò)了系統(tǒng)梳理，為行政行為提供了法律依據(jù)。對(duì)諸如審定、認(rèn)定、核查、確認(rèn)、登記、年審、年檢、同意、驗(yàn)證、驗(yàn)收、監(jiān)制以及準(zhǔn)銷證、準(zhǔn)運(yùn)證等開(kāi)展全面清理，確保從源頭上控制和規(guī)范行政許可事項(xiàng)。審批事項(xiàng)全部向社會(huì)公開(kāi)，推動(dòng)“一個(gè)窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”，接受公眾監(jiān)督。從此，各職能部門(mén)不得變相在公布的權(quán)力清單之外實(shí)施行政審批，不得擅自調(diào)整行政審批事項(xiàng)及流程，審批運(yùn)行陽(yáng)光透明。

圖2 制度建設(shè)邏輯分析圖

在審批或服務(wù)項(xiàng)目的分類辦理方面，傳統(tǒng)的辦件過(guò)程遵循法定時(shí)效的“普遍主義”原則，行政行為缺乏效率觀和主動(dòng)性。針對(duì)這一情況，普洱市政務(wù)服務(wù)中心采用項(xiàng)目分類辦理原則，按照審批事項(xiàng)的性質(zhì)、具體內(nèi)容、輕重緩急等因素，將辦件類型劃分為即辦制（直接辦理制）、承諾辦理制、控制事項(xiàng)明確答復(fù)制、重大事項(xiàng)聯(lián)合辦理制、上報(bào)事項(xiàng)負(fù)責(zé)辦理制。每件審批事項(xiàng)均明確承諾時(shí)間。通過(guò)對(duì)審批事項(xiàng)的合理分類，提升效率，滿足行政相對(duì)人對(duì)行政審批、服務(wù)項(xiàng)目的個(gè)性化需求。辦件數(shù)量?jī)H為原有審批事項(xiàng)的30%，材料精簡(jiǎn)近40%。

審批職能整合。普洱市政務(wù)服務(wù)中心將過(guò)去分散在不同部門(mén)、部門(mén)內(nèi)不同科室的審批事項(xiàng)剝離出來(lái)，有機(jī)整合，最終將數(shù)十個(gè)科室的工作合并到十余個(gè)窗口辦理。成建制入駐政務(wù)服務(wù)中心大廳，打破了原來(lái)相互割裂的部門(mén)壁壘，形成扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、無(wú)縫隙化組織體系。經(jīng)過(guò)政府部門(mén)的充分授權(quán)，各辦事窗口統(tǒng)一啟用首席代表制、行政審批專用章。組織形式的變革推動(dòng)行政審批主體和許可審批項(xiàng)目的進(jìn)駐率分別達(dá)到100%和90%。在傳統(tǒng)的審批過(guò)程中，公民需要奔波于多個(gè)窗口、多個(gè)科室，整個(gè)過(guò)程是“公民—政府”環(huán)節(jié)的疊加。服務(wù)中心以一般事項(xiàng)的首席代表制（初審—首席代表終審）取代原來(lái)“科員—科長(zhǎng)—主管領(lǐng)導(dǎo)—局領(lǐng)導(dǎo)”的層層審批制。行政相對(duì)人在經(jīng)歷“一次性告知、提交材料”的“公民—政府”環(huán)節(jié)之后，其余流程多轉(zhuǎn)變?yōu)檎块T(mén)內(nèi)部協(xié)同合作，簡(jiǎn)化了審批流程，減少了中間環(huán)節(jié)，大幅度縮小了管理人員自由裁量權(quán)，平均審批時(shí)限壓縮50%。

投資事項(xiàng)通常涉及兩個(gè)以上部門(mén)審批，并聯(lián)審批工作流程加速了不同橫向部門(mén)之間的協(xié)同運(yùn)作。結(jié)合實(shí)際，并聯(lián)審批劃分為企業(yè)設(shè)立、固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建議書(shū)審批、可研深度、初設(shè)深度、開(kāi)工準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收六個(gè)階段。每個(gè)階段劃分為三個(gè)環(huán)節(jié)，即受理環(huán)節(jié)、辦理環(huán)節(jié)、回復(fù)環(huán)節(jié)。對(duì)有特殊需求的，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)，納入行政審批快速通道，中心負(fù)責(zé)全程代辦。并聯(lián)審批在明確各部門(mén)事項(xiàng)許可權(quán)的前提下，以部門(mén)之間充分的橫向溝通和內(nèi)部協(xié)作解決了以往存在的“互為前置審批、相互推諉”問(wèn)題。目前，在全市沒(méi)有增加編制人員的前提下，審批時(shí)間大大縮短，由原來(lái)法定時(shí)限的近百個(gè)環(huán)節(jié)、650多個(gè)法定工作日，壓縮至80～150個(gè)工作日。

圖3 “兩次終結(jié)制”審批流程圖

推出“兩次終結(jié)制”（見(jiàn)圖3），嚴(yán)格限定總辦理時(shí)限。第一次咨詢服務(wù)即翔實(shí)告知相對(duì)人申報(bào)材料和相關(guān)要求。在手續(xù)齊備的情況下，辦結(jié)時(shí)間不得超過(guò)承諾時(shí)限?；趯?duì)窗口服務(wù)的跟蹤性監(jiān)督，推出“超時(shí)默認(rèn)預(yù)警制”，提示在規(guī)定期限內(nèi)未辦理完畢的項(xiàng)目及時(shí)辦理完結(jié)，利用電子政務(wù)平臺(tái)建立事前、事中、事后監(jiān)督與部門(mén)責(zé)任落實(shí)有效結(jié)合的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。

規(guī)范中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為。全面梳理審批服務(wù)中介機(jī)構(gòu)與主管部門(mén)的關(guān)系。促進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)間的有序競(jìng)爭(zhēng)，打破變相壟斷，建立審批服務(wù)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)星級(jí)評(píng)價(jià)制度，促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量、降低服務(wù)費(fèi)用，對(duì)不合格的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行整頓和懲罰。

2.運(yùn)行制度

從法理角度，定義了政務(wù)局機(jī)構(gòu)、審批事項(xiàng)、審批管理、對(duì)外服務(wù)等方法；從服務(wù)窗口層面，描述了事項(xiàng)規(guī)范和服務(wù)規(guī)范；從處理方法上，解釋了處理規(guī)則和處理規(guī)程；從過(guò)程管理上，制定了會(huì)議安排、人事安排、政務(wù)管理、事務(wù)管理、設(shè)備管理、輔助管理等制度；從事后管理上，規(guī)定了考核和考評(píng)、投訴和追究程序；從安全保障上，擬定了應(yīng)急規(guī)程等。

3.考評(píng)制度

制定了首問(wèn)負(fù)責(zé)、考勤標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)辦法、過(guò)錯(cuò)責(zé)任考核辦法等制度，區(qū)分了首席代表、組長(zhǎng)、普通公務(wù)員等不同崗位職責(zé)，界定并解釋了考核的內(nèi)容與項(xiàng)目、應(yīng)用范圍、程序與要求，以及考核基準(zhǔn)、考核紀(jì)律、結(jié)果評(píng)估、過(guò)錯(cuò)認(rèn)定和追究等內(nèi)容。

把平時(shí)考核和年度、定性和定量、內(nèi)部和外部評(píng)估結(jié)合起來(lái)，實(shí)施全方位考核。為了確保評(píng)估的可信度，考核主體除了中心和原部門(mén)的上下級(jí)同事外，隨機(jī)選取行政相對(duì)人參與評(píng)估，并聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查和測(cè)評(píng)。詳細(xì)量化考核細(xì)則，將關(guān)鍵指標(biāo)、突出貢獻(xiàn)、行政相對(duì)人投訴記錄等作為考核評(píng)定加減分的重要依據(jù)，定期通報(bào)，相應(yīng)采取勸誡、教育培訓(xùn)、調(diào)動(dòng)調(diào)配、晉升、提薪、獎(jiǎng)勵(lì)、申訴等措施，健全激勵(lì)體系。

4.監(jiān)督制度

信息公開(kāi)制度、行政審批監(jiān)督檢查規(guī)程、行政許可聽(tīng)證規(guī)程、人民監(jiān)督員管理規(guī)定、行政效能投訴工作流程、廉政警示制度、審批人員交叉制約制度、信訪工作制度、回訪評(píng)議制度、不良行為管理辦法等一系列長(zhǎng)效監(jiān)督制度，為政務(wù)服務(wù)中心的規(guī)范運(yùn)作建立起了多層次、全方位的政務(wù)公開(kāi)監(jiān)督體系。

普洱市政務(wù)服務(wù)中心在實(shí)際工作中形成了四種主要的內(nèi)部監(jiān)督方式，分別是：監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督、上級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督、地方行政服務(wù)中心管理層和窗口服務(wù)層的相互監(jiān)督、入駐單位間的互相監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在政務(wù)服務(wù)中心直接設(shè)立監(jiān)察室，受理投訴和舉報(bào)。通過(guò)公開(kāi)信息，暢通投訴舉報(bào)渠道，形成了行政審批、紀(jì)檢監(jiān)察、信用管理的互通。

外部監(jiān)督的方式主要包括：一是服務(wù)對(duì)象可以通過(guò)意見(jiàn)箱、舉報(bào)箱、監(jiān)督電話等進(jìn)行監(jiān)督；二是廣泛接受企業(yè)和群眾評(píng)議；三是新聞媒體等可以跟蹤采訪報(bào)道，以外部監(jiān)督的形式參與反饋，破解亂作為與不作為。

監(jiān)督渠道的拓展真正有效地把組織監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合了起來(lái)，有力地推動(dòng)了服務(wù)型政府建設(shè)。

（三）制度體系目標(biāo)導(dǎo)向

1.法治政府

權(quán)力清單系統(tǒng)梳理了普洱市32個(gè)廳局審批事項(xiàng)，建立了權(quán)力清單，準(zhǔn)確確定了行政審批項(xiàng)目的底數(shù)，堅(jiān)決杜絕以“紅頭文件”變相設(shè)定行政審批事項(xiàng)的可能性，為嚴(yán)格控制新增審批事項(xiàng)，進(jìn)一步取消和下放行政審批事項(xiàng)、規(guī)范審批行為奠定了基礎(chǔ)。

普洱市政務(wù)服務(wù)中心依法依規(guī)明確了審批環(huán)節(jié)，變分散審批為一站式審批，把目標(biāo)確定、工作量化、任務(wù)分解、責(zé)任落實(shí)有機(jī)地銜接起來(lái)，以“窗口審批項(xiàng)目辦理工作規(guī)程、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)”等制度建設(shè)限制了審批行為的隨意性。

2.效率政府

按照總體服務(wù)流程優(yōu)化原則進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程的重新設(shè)計(jì)。普洱市政務(wù)服務(wù)中心針對(duì)不同性質(zhì)或類別的辦件事項(xiàng)，提供了包括首席代表制、全程代理制、預(yù)約審批制、會(huì)議制和綠色通道制等在內(nèi)的一整套運(yùn)行機(jī)制，確保審批流暢，力求以民為本，簡(jiǎn)化程序，壓縮時(shí)間，提高辦事效率，提供公共服務(wù)，方便企業(yè)和群眾辦事。

通過(guò)推動(dòng)兩集中（將部門(mén)審批權(quán)力集中到行政許可科、行政許可科成建制進(jìn)駐到中心）、首席代表制，促進(jìn)政府部門(mén)組織結(jié)構(gòu)扁平化。向政務(wù)服務(wù)中心派駐合格的首席代表及窗口工作人員，將局長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)力授予窗口首席代表，保留監(jiān)督權(quán)，是部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步解放思想、敢于放權(quán)授權(quán)的標(biāo)志。部門(mén)對(duì)窗口服務(wù)提供查勘現(xiàn)場(chǎng)、專家論證等后臺(tái)支持，將“對(duì)口設(shè)置”的傳統(tǒng)組織架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯臃?wù)一線”的顧客導(dǎo)向的組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口對(duì)外”、“一站式審批”、“單位圍繞窗口轉(zhuǎn)、窗口圍繞中心轉(zhuǎn)、中心圍繞群眾轉(zhuǎn)”，是職能部門(mén)對(duì)自身權(quán)力觀和服務(wù)意識(shí)的內(nèi)部革命，也有利于改變“重審批、輕監(jiān)管”的慣性思維，與中央改革方向一脈相承。

審批事項(xiàng)流程優(yōu)化，將原來(lái)“窗口受理→初審→分管領(lǐng)導(dǎo)審核→主要領(lǐng)導(dǎo)審批”等四步才可辦理的流程，在后臺(tái)處室業(yè)務(wù)支持與授權(quán)下，改變?yōu)橐宦墒跈?quán)首席代表在窗口直接受理、辦理，使審批事項(xiàng)的程序大大簡(jiǎn)化，從制度上實(shí)現(xiàn)了審批的扁平化，縮短了審批鏈條，極大地壓縮了辦件時(shí)限，減少了審批環(huán)節(jié)，提高了審批服務(wù)效率。

3.服務(wù)政府

制度以工作規(guī)程、行政審批監(jiān)督檢查、信息公開(kāi)、廉政建設(shè)、責(zé)任追究、投訴處理、考評(píng)辦法等制度為保障，在政務(wù)服務(wù)中心這個(gè)整合平臺(tái)上，用主動(dòng)性服務(wù)取代以往的行政管理，以集成性服務(wù)的開(kāi)放性取代各自為政的封閉性，并以效果滿意度、流程健全度、精神飽滿度、規(guī)范到位度的良性轉(zhuǎn)變理順了政民聯(lián)系，塑造了親民為民的政府形象，以優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)密切了黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，回歸了為人民服務(wù)的宗旨。

其中需特別強(qiáng)調(diào)的是要充分落實(shí)首席代表制。首席代表直接面向辦事人員服務(wù)，可以通過(guò)互動(dòng)交流、窗口間的部門(mén)協(xié)調(diào)，提供更高層次的公民滿意度、更大的服務(wù)靈活性，從而產(chǎn)生更具人性化的服務(wù)效果，促進(jìn)政府公共服務(wù)能力在速度、效率和準(zhǔn)確性等方面的實(shí)質(zhì)性提升。

4.責(zé)任政府

在政務(wù)服務(wù)中心，中心管理部門(mén)、窗口執(zhí)行單位和監(jiān)督部門(mén)并非簡(jiǎn)單疊加，而是職能明確分工與內(nèi)部協(xié)作的有機(jī)統(tǒng)一。強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé)，明確問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)力度的相關(guān)制度，將行政審批行為置于行政相對(duì)人、監(jiān)察機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的重重監(jiān)督之下。鼓勵(lì)新聞媒體、社會(huì)公眾開(kāi)展外部監(jiān)督，對(duì)違法違規(guī)審批等問(wèn)題嚴(yán)肅處理，形成協(xié)調(diào)配合、權(quán)力制衡的行政治理結(jié)構(gòu)與監(jiān)管合力，堵住不作為、亂作為問(wèn)題滋生的源頭，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光辦公、民主行政。

5.績(jī)效政府

在雙重管理體制下，中心窗口工作人員的晉升、薪資待遇等實(shí)質(zhì)權(quán)力仍掌控于原部門(mén)，這就決定了窗口人員對(duì)原部門(mén)的高度依賴性，極易導(dǎo)致地方行政服務(wù)中心對(duì)窗口工作人員的監(jiān)督管理浮于表面，難以奏效。

對(duì)此，制度建設(shè)特別強(qiáng)化了考評(píng)體系建設(shè)?？荚u(píng)辦法依據(jù)工作崗位、工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)，明確考核范圍，規(guī)范程序，設(shè)計(jì)了一套細(xì)化量化的、統(tǒng)一規(guī)范的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，指標(biāo)要素清晰具體、便于操作，引導(dǎo)考核對(duì)象不偏離工作目標(biāo)。考核工作結(jié)合公眾滿意度評(píng)價(jià)，將關(guān)鍵事件、被考核對(duì)象在工作中所呈現(xiàn)出來(lái)的良好行為或不良行為作為加減分的重要事實(shí)依據(jù)，最大限度地消除因主觀因素造成的評(píng)分誤差，確?？己酥笜?biāo)體系能夠完整地反映和涵蓋工作實(shí)績(jī)。

考評(píng)制度不局限于內(nèi)部管理的改進(jìn)，還能運(yùn)用激勵(lì)和約束機(jī)制完成其問(wèn)責(zé)功能。一方面將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與公務(wù)員職位、工資福利、績(jī)效津貼等調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來(lái)。另一方面，對(duì)于違反工作紀(jì)律、影響行政效能的行為，除了追究當(dāng)事人的責(zé)任，更要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。因而，它能夠引導(dǎo)政府工作人員樹(shù)立正確價(jià)值導(dǎo)向、盡職盡責(zé)，著眼于向公民展示行政績(jī)效水平并為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（四）運(yùn)行效果

行政審批流程再造工作創(chuàng)新了政府運(yùn)行機(jī)制，提高了審批效率，增加了群眾滿意度。

2014年上半年，普洱市政務(wù)服務(wù)中心運(yùn)行情況良好，中心（含縣區(qū)分中心）共辦理各種行政審批和行政服務(wù)事項(xiàng)66006件。2013年上半年，全市市縣（區(qū)）共辦理各種行政審批和行政服務(wù)事項(xiàng)169521件，而2014年上半年全市市縣（區(qū)）累計(jì)辦理此類事項(xiàng)563185件，其中，市中心受理投資項(xiàng)目34個(gè)，投資概算113.16億元。投資項(xiàng)目網(wǎng)上審批比承諾時(shí)限平均提速50%以上，6月份提速達(dá)79%。

所需表格總體數(shù)量精簡(jiǎn)60%，預(yù)留基本信息精簡(jiǎn)50%，即辦件數(shù)量達(dá)到現(xiàn)有審批事項(xiàng)的30%，審批整體提速50%。其中，企業(yè)在名稱預(yù)核準(zhǔn)和驗(yàn)資完成后，一般一個(gè)小時(shí)內(nèi)即可完成注冊(cè)登記。中心受理各類業(yè)務(wù)咨詢回復(fù)率 100%，群眾滿意率98%。辦事群眾紛紛表示：“綠色普洱建設(shè)離不開(kāi)軟環(huán)境，政務(wù)服務(wù)中心為普洱建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保證?！薄罢?wù)服務(wù)中心為群眾提供了高效、優(yōu)質(zhì)、人性化的服務(wù)，讓我們感到心情舒暢?！?/p>

三、 結(jié)論：制度體系的應(yīng)用價(jià)值分析

1.政府公共管理理論踐行

政府審批制度改革深化在本質(zhì)上是行政權(quán)力的重新配置，以明晰職能邊界，理順政府和市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，建立“有限政府”而非“全能政府”，在技術(shù)層面以電子政務(wù)推動(dòng)政府各部門(mén)、各級(jí)別間的縱向與橫向協(xié)同。協(xié)同創(chuàng)新研究是改革的理論基礎(chǔ)，同時(shí)，也提供了技術(shù)解決方案。在原有的制度框架下，多元主體的局部理性導(dǎo)致體制出現(xiàn)惡性循環(huán)，只有基于政務(wù)服務(wù)中心、行政相對(duì)人、職能部門(mén)協(xié)同治理與利益整體化視角，建立一套交易成本最小化的制度體系，變革不良體制，引導(dǎo)行政資源系統(tǒng)整合、合理配置，組建無(wú)縫隙政府，才能產(chǎn)生“帕累托改進(jìn)”，增強(qiáng)“有限、有為、有效”的行政權(quán)力運(yùn)行能力，促進(jìn)效率與公平的共贏。

2.以長(zhǎng)效性制度建設(shè)推進(jìn)體制改革

體制改革是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，政府管理創(chuàng)新是一場(chǎng)深刻的“自我革命”。單純著眼于審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)所能取得的邊際效益在不斷遞減，改革必須深入到審批行為的價(jià)值層面。如果缺失服務(wù)型政府理念，“制度”約束和“機(jī)制”構(gòu)建極易停留在“運(yùn)動(dòng)式”、“技術(shù)性”層面，而將改革簡(jiǎn)單化為審批事項(xiàng)“少”、準(zhǔn)入門(mén)檻“低”、審批“快”，甚至陷入標(biāo)準(zhǔn)個(gè)體化、監(jiān)督形式化等陷阱。只有尊重行政審批的價(jià)值內(nèi)核，從強(qiáng)化服務(wù)型政府建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)探索制度訴求，開(kāi)展常態(tài)化治理和長(zhǎng)效性、系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性制度建設(shè)，切實(shí)將行政審批制度改革作為踐行“五大發(fā)展理念”的平臺(tái)，以簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，才能挖掘區(qū)域發(fā)展的潛力。

隨著改革全面深化，需要更加注重不同層級(jí)政務(wù)服務(wù)中心的頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，破解“資源共享難、互聯(lián)互通難、業(yè)務(wù)協(xié)同難”等“三難”問(wèn)題，以部門(mén)之間、中央與地方之間、地方與地方之間的大數(shù)據(jù)多級(jí)聯(lián)動(dòng)打造扁平、暢通、透明、高效、低成本的整體性政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并逐步向公眾開(kāi)放免費(fèi)的可機(jī)讀數(shù)據(jù)集，鼓勵(lì)社會(huì)參與協(xié)同創(chuàng)新。應(yīng)以制度建設(shè)為平臺(tái)，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、行政效能提升提供約束和指導(dǎo)，構(gòu)建信任、開(kāi)放、協(xié)同的行政文化，實(shí)現(xiàn)橫向協(xié)同和縱向貫通，推動(dòng)線上線下互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理、科學(xué)化決策、智慧化服務(wù)。

3.探索法治化路徑

當(dāng)前，中國(guó)市級(jí)政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)還沒(méi)有統(tǒng)一的思路，容易出現(xiàn)職權(quán)劃分不明確、定位不明晰、管理缺乏規(guī)范、整合不到位的弊端，亟須以著眼于構(gòu)建協(xié)同運(yùn)作的頂層設(shè)計(jì)與法治化解決行政審批的“九龍治水”問(wèn)題。

當(dāng)前我國(guó)《行政許可法》及配套法律體系尚不完善。作為行政審批制度改革先行先試的廣東省發(fā)布了《廣東省行政許可監(jiān)督管理?xiàng)l例》，率先增加了實(shí)施權(quán)力清單制度的內(nèi)容，將權(quán)力清單寫(xiě)進(jìn)了地方性法規(guī)，從而使權(quán)力清單具有了法律效力（例如可以作為行政復(fù)議和行政訴訟的法定依據(jù)），這一法治化路徑值得全國(guó)推廣。

政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)部管理規(guī)章制度的探索和發(fā)展，可以為相關(guān)配套法律體系的完善提供參考，從而探索以更具規(guī)范性、可預(yù)期性、透明性的法治手段來(lái)減少審批隨意性，在實(shí)體層面解決部門(mén)間、層級(jí)間行政審批權(quán)邊界不清的問(wèn)題，在程序?qū)用尕瀼毓秸x，破除既定權(quán)力運(yùn)行習(xí)慣的束縛，降低改革的社會(huì)成本、政治成本、博弈成本，從而使中國(guó)政府管理創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依法行政的內(nèi)在目標(biāo)，釋放制度紅利。

參考文獻(xiàn)

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［3］ 黃小勇.政府流程再造視野下的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)［J］.行政管理改革，2012（4）：34-37.

責(zé)任編輯 朱亞娟

觀點(diǎn)摘要

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2095-7017（2016）01-0019-07

收稿日期：2015-11-01

作者簡(jiǎn)介：閆雨（1976—），男，河南鄭州人，清華大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后，主要研究領(lǐng)域：管理哲學(xué)、文化產(chǎn)業(yè)。劉小強(qiáng)（1972—）， 男 ，重慶人，重慶市九龍坡區(qū)人民政府常務(wù)副區(qū)長(zhǎng) 。