王坤

（北京師范大學，北京100875）

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全球視域下應用型高校的治理結(jié)構(gòu)模式①

王坤

（北京師范大學，北京100875）

摘要：歐美、臺灣地區(qū)應用型高校雖同處于資本主義制度的外部環(huán)境，然而由于各地的政治經(jīng)濟體制、思想文化傳統(tǒng)的不同，其應用型高校的治理結(jié)構(gòu)和管理模式更是不盡相同。全球視域下，我國地方本科高校的應用技術(shù)大學戰(zhàn)略改革可從行政和學術(shù)分權(quán)而治、董事會建設(shè)、教育立法與大學自治等方面思考、借鑒歐美和臺灣地區(qū)應用型高校治理的合理成分，以保障可持續(xù)發(fā)展的外部環(huán)境。

關(guān)鍵詞：應用型高校；治理結(jié)構(gòu)；模式

當今以美國為代表的發(fā)達國家和地區(qū)都十分注重應用型高校的發(fā)展。如在歐洲，社會秩序相對穩(wěn)定、實體經(jīng)濟發(fā)展相對良好、青年失業(yè)率低于15%的國家應用科技大學都比較發(fā)達，截止2008年7月，應用科技大學發(fā)展質(zhì)量普遍認同較好的幾個國家如荷蘭、芬蘭、德國的應用科技大學在校生占全國大學生的比例分別是65%、46%和29%；［1］相反，希臘、西班牙、葡萄牙、意大利等國應用科技大學在校生占全部大學生的比例都很低。歐債危機以及歐洲應用科技大學正反兩方面經(jīng)驗教訓為我國地方本科院校的改革提供了可以思考、借鑒的樣本。因此，充分借鑒應用科技大學辦學的成功經(jīng)驗，結(jié)合本地實際，實施應用技術(shù)大學戰(zhàn)略改革，走具有中國特色的應用技術(shù)大學發(fā)展之路，是當前地方本科高校改革發(fā)展所應當也是正在思考的重大課題。同時，我國進入高等教育大眾化階段，科技進步要求教育行政部門和高等教育自身高度重視高級應用型專門人才的培養(yǎng)?？梢灶A見，未來10-15年，相當一部分地方本科院校將逐步向應用技術(shù)大學轉(zhuǎn)型。認真研究發(fā)達國家和地區(qū)應用型高校的治理結(jié)構(gòu)，對推動我國應用型高校發(fā)展具有重要意義。

一、美國應用科技大學的治理結(jié)構(gòu)及特點

（一）美國應用科技大學的治理結(jié)構(gòu)基本模式

包括應用科技大學在內(nèi)的美國高校的管理和運行實行的是董事會制。即使是承擔更多社會服務功能的社區(qū)學院，也依然由來自各階層的人員組成的董事會決定其發(fā)展走向。這里需要注意的是，全美排名前50的高校，90%是私立大學。美國著名的全球頂尖高校聯(lián)盟——常春藤聯(lián)盟（Ivy League）的8所高校也全部是私立大學。從科學研究、人才培養(yǎng)和社會服務的應用型和實踐性上看，美國頂尖高校本身具備極強的應用科技大學屬性，因為它們不間斷地生產(chǎn)著全球各行業(yè)所追逐和利用的世界知識，并持續(xù)培養(yǎng)為全球化服務的世界公民。［2］同時，高校的董事會將學校內(nèi)部事務的管理權(quán)力全權(quán)授予指定的校長行使，校長組織并且開展包括學術(shù)、人事、教務、社會服務等各專項委員會的運行與發(fā)展工作。美國應用科技大學的治理結(jié)構(gòu)基本模式如圖1所示。

圖1　美國應用科技大學治理結(jié)構(gòu)基本模式

美國私立大學的董事會由前任董事和校友會選舉產(chǎn)生，其成員來源廣泛，更多的財團、基金會和校友代表會成為董事會的一員，為學校發(fā)展籌集足夠的資金。［3］美國公立大學的董事會通常由州行政長官、教育行政長官、大學校長組成，一般由州政府選舉或任命產(chǎn)生。和公立大學的辦學資金來源穩(wěn)定相比，私立大學董事會的主要職能是籌集社會資金，因此，近些年美國應用科技大學董事會成員中的政府官員人數(shù)在逐漸增加，目的就是為了爭取更多政府補助和政策支持。

（二）美國應用科技大學治理結(jié)構(gòu)的特點

為保證人才培養(yǎng)的專業(yè)性和有效性，美國應用科技大學外部由社會力量建立了較嚴格的大學學院管理認證制度，這種外部的質(zhì)量保障制度相對解決了校級行政管理分散、失效的問題，起到了對專業(yè)學院人才培養(yǎng)的監(jiān)督和評估作用。評估的內(nèi)容主要包括師資隊伍、課程體系、教學質(zhì)量等方面。［4］此外，美國還有很多針對某個專項內(nèi)容的認證或評估委員會，比如教師資格認證委員會、課程體系認證委員會等。美國應用科技大學是在內(nèi)外雙重治理因素的保障下推動其發(fā)展的。需要注意的是，學分制和選課制是美國大學為世界教育改革做出的巨大貢獻。美國大學的學分制真正意義上打通了職業(yè)教育、本科教育、成人教育和研究生教育之間的通道，學分制基礎(chǔ)上的選課制保證了學生學習的自由和興趣，擴大了學生的視野和知識基礎(chǔ)，為綜合性應用型人才培養(yǎng)奠定了基礎(chǔ)。在權(quán)力運行方面，美國大學的管理表現(xiàn)為自下而上和自上而下的雙向運行模式。自上而下的權(quán)力運行體現(xiàn)為校董事會、校長和各校務委員會在一般行政事務管理方面的權(quán)力運行；自下而上的權(quán)力運行體現(xiàn)為高?；鶎訉W部、院系對人才培養(yǎng)、學術(shù)治理和社會服務等方面具有極高的自主權(quán)。需要指出的是，美國應用科技大學雖然實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制，但校長在整個校務活動中的角色是一個組織者、服務者，在推動學校發(fā)展的核心要素，即學術(shù)、人事、教學等方面，校長是不能凌駕于各相關(guān)委員會之上的。因此，美國應用科技大學的行政和學術(shù)權(quán)力各司其職，相對平衡。

二、德國應用科技大學的治理結(jié)構(gòu)及特點

（一）德國應用科技大學的治理結(jié)構(gòu)基本模式

校務會議是德國應用科技大學的最高權(quán)力機構(gòu)，學校的所有制度、規(guī)定由其討論制定，正副校長也由其選舉產(chǎn)生。校務會的成員來自全校的師生代表。許多大學設(shè)有重要的領(lǐng)導機構(gòu)——校評議會。［5］校評會是校務會下的最高行政機關(guān)，校務會制定出的政策和法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督由校評會實現(xiàn)。一般情況下，校評會的主席由校長擔任。德國應用科技大學的治理結(jié)構(gòu)基本模式如圖2所示。

圖2　德國應用科技大學治理結(jié)構(gòu)基本模式［6］

（二）德國應用科技大學治理結(jié)構(gòu)的特點

與美國不同，德國高等學校運行的主要經(jīng)費來自于政府撥款，州政府負有維持高等學校發(fā)展的主要責任。德國應用科技大學的辦學資金一般以地方政府投資為主。由于政府的資金保障可以使德國青年人在應用科技大學學習的費用相對較低，這樣不僅能夠使青年人實現(xiàn)求學夢想，更能從宏觀層面上完成高等教育大眾化的任務；更重要的是應用科技大學的辦學目的較明確，能很好滿足地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，培養(yǎng)出的人才又能在當?shù)刂苯庸ぷ骰騽?chuàng)業(yè)。因此，德國的地方政府對投資興辦應用科技大學表現(xiàn)出極大興趣，目前德國應用科技大學的投資主體已由州政府下移至地方政府，并且德國每個州都興建有應用科技大學。

21世紀以來，隨著高等教育全球化和多樣化的加劇，德國各級政府十分重視其高等教育質(zhì)量和國際競爭力的問題。聯(lián)邦政府、各州政府及各種中介保障機構(gòu)為此做出了多種努力和嘗試。教學質(zhì)量評估是各級組織針對高等教育質(zhì)量問題關(guān)注的重點。德國高等教育質(zhì)量評估組織主體繁多，既有政府的教育行政管理機構(gòu)，也有基金會舉辦的咨詢認證機構(gòu)，同時，一些學科專業(yè)委員會、著名期刊、媒體等舉辦的評估機構(gòu)同樣對德國的高等教育質(zhì)量的保障起到一定的監(jiān)督和咨詢作用。

由于應用科技大學和綜合大學的辦學定位、人才培養(yǎng)目標不同，德國政府并未制定適用于二者的統(tǒng)一的評估指標體系，而是根據(jù)不同高校類型開展評估認證。北部萊茵河的維斯特法利亞建立的評估機構(gòu)則分別針對綜合性大學和應用科技大學評估建立了兩個部門。這個評估機構(gòu)不僅對高校進行以系為單位細化到學科的評估，也會對區(qū)域同類型的高校進行橫向評估。德國的民間高校排名也會將綜合性大學和應用科技大學分開進行，但是，德國高校普遍反對對高校進行簡單的橫向比較和排名，根據(jù)不同專業(yè)特色和區(qū)域特色培養(yǎng)人才已是德國高等教育發(fā)展的共識。由此可見，德國高等教育的分類評估體系的建立，溝通了德國高等教育和外部經(jīng)濟社會發(fā)展的聯(lián)系，不僅保障了應用科技大學的教學質(zhì)量，又能根據(jù)社會需求動態(tài)調(diào)整人才培養(yǎng)方法、內(nèi)容和科學研究方向，很受德國各界的認同。

三、英國多科技術(shù)學院的治理結(jié)構(gòu)及特點

（一）英國多科技術(shù)學院治理結(jié)構(gòu)基本模式

英國多科技術(shù)學院的治理結(jié)構(gòu)理念是“公共治理”。其最高權(quán)力機構(gòu)是由教師、學生、地方教育行政部門和社會各階層代表組成的理事會。［7］理事會產(chǎn)生并授權(quán)校務委員會實現(xiàn)學校的日常運行，產(chǎn)生并授權(quán)評議會（或叫學術(shù)委員會）行使學術(shù)決策和領(lǐng)導權(quán)。為保證學校決策具有更高的科學性和合理性，校務委員會中往往會吸收一些在某一領(lǐng)域具有突出貢獻的校外人士加入，而校外人士進入高校的校務委員會需要經(jīng)理事會或地方教育當局任命。需要注意的是，由于英國高校的評議會具有最高學術(shù)決策和領(lǐng)導權(quán)，因此，校務會中學術(shù)人員也需要評議會任命。評議會由學校全體教授、各院系主任和少數(shù)教職工、學生代表組成。英國多科技術(shù)學院的校長一般是榮譽職位，副校長是實際意義上的最高行政長官，副校長多由校務委員會選舉產(chǎn)生并兼任學校評議會主席。英國多科學院的治理結(jié)構(gòu)基本模式如圖3所示。

圖3　英國多科技術(shù)學院治理結(jié)構(gòu)基本模式［8］

（二）英國多科技術(shù)學院治理結(jié)構(gòu)的特點

20世紀60年代，時任英國教育與科學大臣的克羅斯蘭德（A .Crosland）尖銳地批評了傳統(tǒng)大學過分強調(diào)“博雅教育”，導致其學科和專業(yè)設(shè)置以及人才培養(yǎng)無法適應經(jīng)濟發(fā)展的要求。［9］針對此問題，英國政府當時以升格、新建的方式創(chuàng)建了12所新大學，其中8所是高級技術(shù)學院升格而成的大學，另將90多所獨立學院合并為若干個多科型技術(shù)學院。［10］由于當時撒切爾夫人推行新公共管理運動，具有新自由主義傾向的管理思想便在這些新興的多科型技術(shù)學院內(nèi)部興起，大學內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)構(gòu)件開始關(guān)注外部市場并嘗試與之接軌，這也逐漸形成了英國多科技術(shù)學院以治理主體多元化和企業(yè)式運作為特征的公共治理模式。

英國多科技術(shù)學院的治理結(jié)構(gòu)中基本都包括理事會、校務會和評議會。理事會選舉校務委員會，校務委員會任命副校長，校務會和評議會又共同對副校長提供建議并對各主要委員會的決議做出決定。該治理模式具有這樣幾個特點：一是成員組成多元化，各委員會不僅包括學校內(nèi)部的相關(guān)人員，也積極吸收學校外部的有價值人員推進共同治理，這樣即保障了決策的科學性、有效性，也使學術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力和民主代表之間達成平衡。二是由于副校長既由校務委員會產(chǎn)生又對評議會負責，因此，英國多科型技術(shù)學院的行政和學術(shù)核心機構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)密切配合。三是治理權(quán)力的集中化與管理層級的簡單化并存。英國多科型技術(shù)學院的各院系與核心層的溝通并未設(shè)其他機構(gòu)，保障了高層決策執(zhí)行的高速而有效。四是校務委員會下設(shè)財務委員會并聘請校外銀行專家參與決策，這樣保證了學校資金籌集和管理的快速與科學。

四、臺灣地區(qū)職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)及特點

（一）臺灣地區(qū)職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)基本模式

臺灣地區(qū)教育行政管理的維持與推進依托“行政院”下設(shè)的“學術(shù)審議委員會”和“教育部”完成。學術(shù)審議委員會具有臺灣地區(qū)教育政策制定、經(jīng)費的審撥以及學術(shù)審議等權(quán)利。教育部則是上層命令和政策的維護與執(zhí)行的地區(qū)最高行政管理部門。臺灣的職業(yè)教育體系由高級職業(yè)學校、?？茖W校、技術(shù)學院和科技大學四個層級組成，教育部下設(shè)的職業(yè)司是地區(qū)職業(yè)教育推進的主要監(jiān)督和管理單位。

20世紀70年代中期，臺灣地區(qū)開始步入以知識大爆炸、大革新為特征的知識經(jīng)濟時代，高科技、新能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)型。面對紛繁復雜的區(qū)域競爭局勢和高新技術(shù)、信息技術(shù)的快速發(fā)展，高素質(zhì)技術(shù)技能型人才在當時的臺灣地區(qū)特別急需，臺灣當局也正是從那時起敏銳地意識到了技術(shù)革命引起的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化所帶來的高層次技能型人才需要的迫切性，開始重點發(fā)展高等職業(yè)教育。與此同時，臺灣地區(qū)十分重視通過立法促進高等職業(yè)教育的發(fā)展，頒布并實施了《加強教育與延攬高級科技人才法案》、《?？茖W校法》、《學校訓練法》等法案。臺灣地區(qū)1986年頒布了《職業(yè)教育法》，事實證明，該法案對臺灣地區(qū)職業(yè)教育的發(fā)展起到很好的推動作用。同時，《大學法》和《私立學校法》的頒布為臺灣私立學校的發(fā)展提供了政策和資金支撐，保證了公立學校和私立學校的利益平衡與公平競爭，更重要的是很大程度上引導了一大批私立學校的建立。

2014年臺灣教育部公布的數(shù)據(jù)顯示，從?？茖W校算起，進入高等教育階段的職教生培養(yǎng)學校共94所，其中私立學校71所，占全部學校的75%?？梢?，臺灣高等職業(yè)教育以私立學校為主導。同時，據(jù)2014年度臺灣教育部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，臺灣有各類大專院校159所，其中職業(yè)院校94所（占據(jù)59%）公立學校51所，私立學校108所（占據(jù)68%）?？梢?，私立院校，尤其私立職業(yè)高校在臺灣高等教育結(jié)構(gòu)中占據(jù)較重份額，其為臺灣各行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了重要的人才和智能貢獻。因此，本文以臺灣私立高等職業(yè)院校為重點分析臺灣職業(yè)院校的治理結(jié)構(gòu)基本模式和特點。

臺灣地區(qū)私立高等職業(yè)院校的治理體系既有三級建制，也有二級建制。臺灣地區(qū)《大學法》規(guī)定，大學需設(shè)系或研究所，并在系或研究所之上設(shè)立學院。按照這樣的規(guī)定，臺灣私立職業(yè)院校普遍實行校、院、系（所）的三級建制體系，獨立學院實行院、系（所）的二級建制體系。在學校內(nèi)部法人治理這一層面上，其治理結(jié)構(gòu)一般由董事會、校長、校務會和監(jiān)察人組成。治理結(jié)構(gòu)基本模式如圖4所示。

圖4　臺灣地區(qū)職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)基本模式

（二）臺灣地區(qū)高等職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)的特點

為推動高等職業(yè)教育的發(fā)展，尤其為規(guī)范并扶持私立高等職業(yè)教育的發(fā)展，臺灣地區(qū)政府十分重視私立教育法律和配套法規(guī)的制定。相關(guān)法律法規(guī)的出臺不僅從區(qū)域意志的高度明確了職業(yè)教育和普通學術(shù)教育同等重要的地位以及私立高校與公立高校的相同質(zhì)量要求，更有效地維護并保障了私立高等教育的辦學自主權(quán)，為高等職業(yè)教育能真正依托市場辦教育創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。

從高校的外部治理環(huán)境看，臺灣地區(qū)對高等職業(yè)教育的發(fā)展堅持規(guī)范和扶持相結(jié)合的方法。對高等職業(yè)院校的設(shè)立、運行與監(jiān)管設(shè)立一套標準性的制度規(guī)定加以約束，同時又為鼓勵健康有序的競爭，對私立高等職業(yè)教育出臺了許多資助性政策，保證了高等教育市場公私平衡和健康有效發(fā)展。

五、國（境）外和臺灣應用科技大學治理結(jié)構(gòu)模式的經(jīng)驗與啟示

（一）重視行政和學術(shù)的分權(quán)而治

大學治理并沒有絕對優(yōu)化的結(jié)構(gòu)和模式，不同的國家和地區(qū)在不同時期高校的治理模式也不盡相同。然而，行政和學術(shù)權(quán)力如何配合行使，是無論哪種類型的高校在治理結(jié)構(gòu)的頂層設(shè)計過程都必須思考的核心問題，因為它關(guān)系著一所高校的走向。通過上述分析可見，國（境）外應用技術(shù)類型高校都采用在校長之外設(shè)立評議會或?qū)W術(shù)委員會的做法，以平衡行政和學術(shù)權(quán)力。平衡二者權(quán)力并非削弱行政權(quán)力，而是為在更加凸顯學術(shù)自治的基礎(chǔ)上使行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力相互配合相互監(jiān)管以推動學校的健康有效發(fā)展。［11］

（二）董事會成員的多元化

董事會制度是國（境）外應用類型高校治理的重要制度，基本上每所高校的董事會都是學校運行的最高智囊團。上述地區(qū)高校的董事會成員不僅來自校內(nèi)，也有很多來自校外的各個階層甚至是政府官員。董事會成員的多元化不僅可以保證學校運轉(zhuǎn)資金籌集的快速有效，更重要的是來自企業(yè)、行業(yè)的首腦成為董事會成員才能真正保證應用類型高校的校企合作進入實質(zhì)性狀態(tài)。

（三）教育立法與大學自治

大學自治是當前我國高校治理層面所討論的熱門話題，國內(nèi)無論哪種類型的高校都希望能獲得更大的人事、財政支持，然而資源有限，權(quán)力更是不得亂用。高校作為引領(lǐng)帶動并服務于市場各主體發(fā)展的文化科技力量，其本身的屬性也應為市場主體而非政府附庸。同時，大學作為當?shù)鼐窈臀幕叩?，必須責無旁貸地承擔起引領(lǐng)本地區(qū)激發(fā)精神、傳承文明、傳播文化的職能。［12］未來國內(nèi)的應用科技大學改革，政府部門可以更多地在法律層面予以規(guī)范扶持［13］，在市場運行中給予其充分的自治權(quán)，讓其成為真正的市場主體，并讓其在寬松有序的政策環(huán)境中培養(yǎng)創(chuàng)造性人才。

參考文獻：

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（責任編輯：楊玉；責任校對：徐治中）

Governance Pattern of Applied Universities from the Global Perspective

WANG Kun
（Beijing Normal University，Beijing 100875）

Abstract：Although the applied universities in Europe，America and Taiwan are in the same capitalism，due to being in different political and economical system，cultural background，in fact，they have different governance patterns. From global perspective，the reform of applied sciences universities of local undergraduate higher education should pay more attention to the separation of administration and academy，the construction of board of directors，education legislation and university autonomy，to make sure the healthy external environment for the sustainable development of local universities.

Key words：applied university；governance structure；model

中圖分類號：G647.1

文獻標識碼：A

文章編號：1674-5485（2016）03-0020-05

基金項目：①2014年度河南省教育廳哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)資助項目“新建本科院校轉(zhuǎn)型發(fā)展模式研究”（11）。

作者簡介：王坤（1986-），男，河南確山人，教育部普通高校人文社會科學重點研究基地北京師范大學教師教育研究中心博士生，主要從事情感教育、教師教育和高等教育研究。