□ 常忠哲，丁文廣（.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，甘肅蘭州730070；.蘭州大學(xué)，甘肅蘭州730000）

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區(qū)域差異對民政基本公共服務(wù)均等化的影響研究
——基于省際數(shù)據(jù)的實證分析

□ 常忠哲1，丁文廣2
（1.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)，甘肅蘭州730070；2.蘭州大學(xué)，甘肅蘭州730000）

摘要：從各地區(qū)的人口、社會經(jīng)濟、居民收支、資金投入和人員機構(gòu)投入五個方面出發(fā)可構(gòu)建民政基本公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，通過對這些指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)分析，可以對各地區(qū)的民政基本公共服務(wù)水平做出大致判斷。數(shù)據(jù)分析表明：影響各地區(qū)民政基本公共服務(wù)水平有四個主要因子；各地區(qū)的民政基本公共服務(wù)水平呈現(xiàn)出不均衡的態(tài)勢；財政供給能力制約著一個地區(qū)的民政基本公共服務(wù)水平；民間組織和社會福利機構(gòu)建設(shè)對提高民政基本公共服務(wù)水平的作用不容忽視。為實現(xiàn)各地區(qū)民政服務(wù)的均等化，建議從理念、政策、財力和制度設(shè)計等方面采取措施，逐步解決。

關(guān)鍵詞：區(qū)域差異；民政；基本公共服務(wù)；均等化；實證分析

丁文廣，男，蘭州大學(xué)西部環(huán)境教育部重點實驗室教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為氣候變化應(yīng)對、農(nóng)村社區(qū)綜合發(fā)展。

民政服務(wù)涵蓋社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、社區(qū)服務(wù)、減災(zāi)救災(zāi)、公益慈善、老齡事業(yè)、婚姻登記、區(qū)劃地名管理、社會組織管理及殯葬管理等事務(wù)，這些服務(wù)大都和公民的日常生活息息相關(guān)，是事關(guān)國計民生的重要制度安排。但是，由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展中還存在著諸如區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、收入差距較大等問題，民政服務(wù)也呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低”的特點［1］。本文從各地區(qū)的人口、社會經(jīng)濟、居民收支、資金投入和人員機構(gòu)投入五個方面構(gòu)建民政基本公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，通過對指標(biāo)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析對各地區(qū)的民政基本公共服務(wù)水平做出評價，指出民政服務(wù)均等化存在的問題，并提出合理化的政策建議。

一、民政服務(wù)均等化研究綜述

目前，國內(nèi)關(guān)于民政服務(wù)均等化的研究不是很多，但民政服務(wù)是公共服務(wù)或社會服務(wù)的重要組成部分，通過諸位專家學(xué)者對公共服務(wù)或社會服務(wù)均等化的研究，可以對民政服務(wù)均等化的研究提供有益的啟示。他們的研究主要集中在以下幾個方面：

李敏納等研究了我國社會性公共服務(wù)的區(qū)域差異，她通過對全國各省市的數(shù)據(jù)進行實證分析發(fā)現(xiàn)：中國社會性公共服務(wù)區(qū)域差異與經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域差異有一定的耦合性，社會性公共服務(wù)區(qū)域差異受區(qū)域經(jīng)濟差異、人口向經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)遷移和社會性公共服務(wù)發(fā)展的滯后性等因素的綜合影響（2009）［2］。林閩鋼對我國社會服務(wù)管理體制和機制進行了研究并針對存在的問題提出了政策建議：健全政府為主導(dǎo)的多中心社會服務(wù)供給模式；實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的復(fù)合生產(chǎn)及其管理再造；大力推進政府購買社會服務(wù)；建立多元參與的社會服務(wù)機制；推進社會服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和專業(yè)化（2013）［3］。趙孟營認(rèn)為民政社會服務(wù)的根本目標(biāo)就是促進社會公平，具體目標(biāo)有兩個方面：一是維護全體公民的生命尊嚴(yán)和政治尊嚴(yán)，二是培育弱勢群體的公民社會資本。據(jù)此他還對“中國特色民政服務(wù)體系建設(shè)”提出了政策建議：要建立全國性的現(xiàn)代民政社會服務(wù)制度；設(shè)計全國范圍共同但有區(qū)別的民政社會服務(wù)行動綱領(lǐng)；民政部要出臺中國特色的民政社會服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2011）［4］。李璐以北京市民政局提出的“大民政”為例，闡釋了民政服務(wù)社會化的路徑。她從北京市的實踐中總結(jié)了民政服務(wù)社會化的內(nèi)涵，并從“大民政”所體現(xiàn)的價值理念、制度模式和政治意蘊等方面論述了“大民政”的實踐意義，指出：“‘大民政’是民政工作向現(xiàn)代民政轉(zhuǎn)變的有益探索”（2012）［5］。張開云和張興杰認(rèn)為，公共服務(wù)非均等有其深刻的制度根源與路徑依賴性。推進公共服務(wù)均等化的思路應(yīng)以民主政治制度變革創(chuàng)造有效的制度環(huán)境，以硬約束性法治制度安排為保障，以均等化體系建設(shè)為重點，以公共財政制度安排調(diào)整為支點，借助社會力量和市場力量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間均等地享有應(yīng)有的公共服務(wù)［6］。

上述學(xué)者的研究主要是從社會服務(wù)或公共服務(wù)均等化的角度展開的，且偏向于理論研究，而有關(guān)民政服務(wù)均等化的實證研究尚不多見。本研究以各地區(qū)的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過構(gòu)建民政基本公共服務(wù)評價指標(biāo)體系，對各地區(qū)的民政基本公共服務(wù)水平進行評價，得出各地區(qū)民政服務(wù)均等化的現(xiàn)狀，并針對存在的問題提出相應(yīng)的對策，力圖通過實證分析來完善民政服務(wù)均等化的研究。

二、區(qū)域差異影響民政服務(wù)均等化的實證分析

（一）主成分分析原理及過程

主成分分析是一種把具有一定相關(guān)性的初始變量重新組合成一組不相關(guān)的指標(biāo)，通常所作的處理就是數(shù)學(xué)上的線性組合［7］。它可以對數(shù)據(jù)實現(xiàn)降維，從而簡化問題，透視事物的本質(zhì)。主成分分析的原理如下：

假設(shè)一個樣本資料，有n個樣品，p個變量（X1X2…Xp），n個樣品的原始數(shù)據(jù)矩陣可表示為：

主成分分析就是將p個觀測變量綜合成為p個新的變量（綜合變量），它的基本形式如下：

主成分分析的主要步驟包括：根據(jù)研究問題選取指標(biāo)與數(shù)據(jù)；進行指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化；進行指標(biāo)之間的相關(guān)性判定；計算主成分的貢獻(xiàn)率和累計貢獻(xiàn)率，確定主成分個數(shù)；計算主成分與標(biāo)準(zhǔn)化樣本的因子載荷矩陣，確定主成分表達(dá)式；計算綜合主成分值，最后進行評價與研究［8］。

（二）綜合評價模型的建立

1.指標(biāo)體系構(gòu)建。本研究從各地區(qū)的人口、社會經(jīng)濟、居民收支、資金投入和人員機構(gòu)投入五個方面出發(fā)，依據(jù)指標(biāo)選取的代表性、科學(xué)性、易得性三大原則，挑選了20個二級指標(biāo)構(gòu)成民政基本服務(wù)水平評價指標(biāo)體系。本研究采用的是中國內(nèi)地31個省（區(qū)、市）2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》（2014年）和《中國民政統(tǒng)計年鑒》（2012-2014年），所用統(tǒng)計分析軟件為SPSS19.0。

表1　民政基本公共服務(wù)水平評價指標(biāo)體系

KMO統(tǒng)計量是用于比較變量間相關(guān)系數(shù)的指標(biāo)，其值越接近于1，意味著變量間的相關(guān)性越強，原有變量越適合做主成分分析［9］。通過運用SPSS對數(shù)據(jù)進行分析，得到KMO統(tǒng)計量為81.3%，Bartlett球形度檢驗的結(jié)果也很顯著，這都表明所選數(shù)據(jù)適合進行主成分分析。

2.模型的總方差分解。表3是SPSS提取的各主成分的初始特征值及相應(yīng)的方差貢獻(xiàn)率。從該表可以看出，前四個主成分的累積方差貢獻(xiàn)率達(dá)到91.131%，大于85%的一般性要求，而且它們的特征根大于1，故提取四個主成分是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

3.主成分影響因子提取及命名。表4為旋轉(zhuǎn)前后的因子載荷矩陣表。從旋轉(zhuǎn)后的因子載荷矩陣中，根據(jù)各個指標(biāo)在主成分中所占比重可以看出對各主成分有較大影響的指標(biāo)。其中，X3（人均GDP）、X6（第三產(chǎn)業(yè)比重）、X9（城鎮(zhèn)居民人均可支配收入）、X10（農(nóng)村居民人均純收入）、X11（城鎮(zhèn)居民人均消費支出）、X12（農(nóng)村居民人均消費支出）、X2（大專以上學(xué)歷人口占比）、X16（千人衛(wèi)技人員數(shù)）、X17（百萬人社工助工師數(shù)）、X8（千人社會服務(wù)業(yè)增加值）、X15（平均低保標(biāo)準(zhǔn)）在第一主成分的載荷較大，根據(jù)各指標(biāo)代表的含義，可將第一主成分命名為社會服務(wù)業(yè)發(fā)展-居民收支水平主成分；X1（非農(nóng)人口比重）、X5（地方財政自給率）、X7（貧困發(fā)生率）、X20（民非和基金會占社會組織比重）在第二主成分上的載荷較大，可將其命名為經(jīng)濟發(fā)展-民間組織培育主成分；X4（地方財政支出）、X13（社會捐贈額）、X14（社會福利支出）在第三個主成分上的載荷較大，可將其命名為福利慈善事業(yè)投入主成分；X18（萬人社會服務(wù)床位數(shù)）、X19（千老年人養(yǎng)老床位數(shù)）在第四個主成分上的載荷較大，可將其命名為機構(gòu)投入主成分。

表2　KMO和Bartlett球形度檢驗

表3　主成分方差分解一覽表

4.評價模型構(gòu)建。確定了四個主成分的意義后，可以用主成分得分系數(shù)矩陣表中的數(shù)據(jù)除以各主成分特征值的平方根得到四個主成分的特征向量，然后將特征向量與標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)相乘，即可得到主成分模型：

為了使分析結(jié)果更清晰，本文以各主成分特征值的方差貢獻(xiàn)率作為權(quán)重，加權(quán)計算各地區(qū)民政服務(wù)水平的總得分。根據(jù)表3中主成分特征根方差貢獻(xiàn)率的數(shù)值，可得主成分綜合評價模型：

5.各地區(qū)民政基本公共服務(wù)水平評價。表5是各主成分得分排名和加權(quán)計算后的綜合排名。綜合得分的意義：綜合得分大于0，表明該地區(qū)的民政服務(wù)水平高于全國平均水平，反之，則低于全國平均水平。從主成分分析的綜合排名結(jié)果（F排名）來看，排名基本符合實際情況，其中綜合得分大于0的省份有：北京、上海、江蘇、浙江、廣東、天津、山東、遼寧、福建和重慶，主要是東部沿海的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)；而剩下的綜合得分小于0的省份除了河北和海南外，主要是中西部地區(qū)。如從各單項因子的得分來說，東部地區(qū)也普遍高于中西部地區(qū)，這反映了民政公共服務(wù)水平存在著顯著的區(qū)域差異和省際差異，距離基本公共服務(wù)均等化的要求尚有不小的距離。

表4　旋轉(zhuǎn)前后因子載荷矩陣

三、結(jié)論及政策建議

（一）主要結(jié)論

1.影響各地區(qū)民政公共服務(wù)水平的因素主要有四個方面：一是社會服務(wù)業(yè)發(fā)展與居民收支水平主成分，包括人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)比重、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、城鎮(zhèn)居民人均消費支出、農(nóng)村居民人均消費支出、大專以上學(xué)歷人口占比、每千人中衛(wèi)技人員數(shù)、每百萬人中社工助工師數(shù)、每千人社會服務(wù)業(yè)增加值、平均低保標(biāo)準(zhǔn)；二是經(jīng)濟發(fā)展與社會組織發(fā)育度主成分，包括城鎮(zhèn)化水平、地方財政自給率、貧困發(fā)生率、民非組織和基金會占社會組織比重；三是財政供給與福利慈善投入主成分，包括每地方財政支出、社會捐贈額、社會福利支出；四是機構(gòu)投入主成分，包括每萬人社會服務(wù)床位數(shù)和每千位老年人養(yǎng)老床位數(shù)兩個主要指標(biāo)。

表5　各主成分得分及綜合排名

2.民政公共服務(wù)水平呈現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展不均衡的態(tài)勢。東部發(fā)達(dá)地區(qū)享有較高的民政公共服務(wù)水平，而中西部大多數(shù)地區(qū)的民政公共服務(wù)水平低于全國平均水平。造成目前這種狀況的原因，一方面是由于東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，另一方面，也與長期以來的經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)有關(guān)。這就導(dǎo)致了民政等基本公共服務(wù)的投入不足，進而造成中西部地區(qū)民政公共服務(wù)水平滯后的局面。

3.財政供給能力制約著一個地區(qū)的民政公共服務(wù)水平。通過社會服務(wù)綜合指數(shù)和地方財政自給率兩個指標(biāo)的相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)二者的相關(guān)性高達(dá)0.829。這表明，一個地方的民政服務(wù)水平深受財政供給能力的制約。我國地區(qū)之間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，而現(xiàn)行的財稅管理體制將預(yù)算分配與當(dāng)?shù)氐亩愂帐杖胂鄴煦^，這就削弱了財政在彌合地區(qū)差距所起的作用，出現(xiàn)了地方政府事權(quán)和財權(quán)不相匹配的局面。這對于經(jīng)濟基礎(chǔ)本就薄弱的中西部地區(qū)而言，地方政府往往在發(fā)展經(jīng)濟和改善民生之間限于兩難境地。此外，我國目前的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚不完善。例如，專項轉(zhuǎn)移支付所占比重過大，一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小，缺乏靈活性；有的專項資金需要有配套資金，無形中加重了貧困地區(qū)政府的財政負(fù)擔(dān)。這都限制了地方政府的積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，不利于民政服務(wù)水平的提高。

4.民間組織和社會福利機構(gòu)對提高民政公共服務(wù)水平的作用不容忽視。從數(shù)據(jù)分析的結(jié)果來看，民間組織和基金會占社會組織比重這個指標(biāo)對經(jīng)濟發(fā)展-民間組織培育主成分的貢獻(xiàn)達(dá)到0.786，而萬人社會服務(wù)床位數(shù)和千老年人養(yǎng)老床位數(shù)兩個指標(biāo)對機構(gòu)服務(wù)因子的貢獻(xiàn)分別為0.912和0.898，這反映了民間組織和社會福利機構(gòu)發(fā)展對一個地區(qū)民政公共服務(wù)水平產(chǎn)生的影響。民間組織在我國主要包括社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會等類型，它們的服務(wù)遍及環(huán)境保護、災(zāi)害救助、困難群體教育、殘障服務(wù)、艾滋病防治、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，彌補了政府在相關(guān)領(lǐng)域服務(wù)中存在的不足，有力地促進了公益事業(yè)的發(fā)展。而社會福利機構(gòu)針對的主要是孤老殘流（流浪人口）等社會弱勢群體，它們雖然只為部分社會成員提供服務(wù)，但是關(guān)系著整個社會的和諧和文明程度［12］。

（二）政策建議

針對以上影響各地區(qū)民政公共服務(wù)水平的因素，筆者建議應(yīng)從理念、政策、財力和制度設(shè)計等方面采取措施，逐步解決地區(qū)間民政公共服務(wù)存在的差距，早日實現(xiàn)民政公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

1.以公平理念指導(dǎo)民政實踐，努力實現(xiàn)民政服務(wù)均等化。公平是社會政策的靈魂，民政服務(wù)作為社會保障的重要組成部分，事關(guān)社會的底線公平，必須將公平理念貫穿到民政服務(wù)的全過程，力爭實現(xiàn)政策的起點公平、過程公平和結(jié)果公平。第一，起點公平。政策的制定要廣泛征求社會尤其是受眾的意見，集思廣益、科學(xué)民主決策，使政策符合受眾的需求。第二，過程公平。政策的執(zhí)行必須有法可依、有章可循，做到程序公正合法、公開透明。第三，結(jié)果公平。政策的執(zhí)行結(jié)果要向社會公示，接受社會的監(jiān)督，并建立暢通的反饋渠道，使任何人都能對執(zhí)行結(jié)果提出意見。

2.通過政策杠桿，縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)和群體發(fā)展差距。要按照“五個統(tǒng)籌”的要求，繼續(xù)縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距，切實提高中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平。第一，要積極落實好黨中央、國務(wù)院“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的相關(guān)決策部署。加大對中西部和農(nóng)村地區(qū)的扶持力度，從政策、資金、人才等各方面給予傾斜，提高其民政服務(wù)供給能力。各地區(qū)也要發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性，根據(jù)自身的實際情況和群眾需求，加強民政服務(wù)創(chuàng)新，提高民政服務(wù)的針對性和有效性，使民政服務(wù)能更好地滿足群眾的現(xiàn)實需求。第二，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為契機，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、城鄉(xiāng)居民共同富裕。第三，各級政府要認(rèn)真落實國家制定的扶貧政策，以精準(zhǔn)扶貧為切入點，尋找扶貧與民政服務(wù)的結(jié)合點，整合扶貧與民政部門的資源，提高政策的指向性，使弱勢群體獲得更多扶持，早日擺脫貧困。

3.加強財稅體制改革，努力實現(xiàn)財政均等化。第一，準(zhǔn)確劃分中央與地方事權(quán)和財權(quán)，使各級政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配。根據(jù)公共產(chǎn)品理論，民政服務(wù)屬于典型的公共產(chǎn)品，中央政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，同時可以根據(jù)各地區(qū)的實際，加大對中西部地區(qū)的傾斜力度，保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)的民政服務(wù)供給能力。第二，加大對民政資金的審計監(jiān)管力度，保障?？顚Ｓ茫姑裾Y金真正起到扶弱濟困的作用。同時還要取消民政資金對配套資金的要求，減輕貧困地區(qū)的財政負(fù)擔(dān)。第三，整合民政救濟資金和扶貧開發(fā)資金，將發(fā)展經(jīng)濟與保障民生、短期利益與長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，改變單純依賴民政救濟而出現(xiàn)的“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象和扶而不救造成的越扶越貧的窘境。

4.加強制度設(shè)計，建立多元化的民政服務(wù)供給機制。民政部門要堅持民政公共服務(wù)供給社會化、多元化的方向，轉(zhuǎn)變思維、積極發(fā)動社會力量參與民政服務(wù)供給。民政工作涉及面廣，事關(guān)百姓的切身利益，人財物資源需求量大，不僅要依靠各級政府部門的財政支持，而且要充分利用社會和市場的資源，通過合理的制度設(shè)計，提高社會和市場主體參與民政服務(wù)的積極性。以社會組織的發(fā)展為例，可以通過放寬對民間公益組織的準(zhǔn)入門檻、政府向社會組織購買服務(wù)等制度建設(shè)，鼓勵社會組織參與民政服務(wù)供給。當(dāng)前，中央財政支持社會組織實施的發(fā)展項目的成功實踐表明，社會組織完全能夠成為民政部門的輔助力量，一些民政部門無暇關(guān)注的領(lǐng)域，如民工服務(wù)、殘障兒童救助和災(zāi)后兒童心理輔導(dǎo)等領(lǐng)域，社會組織都表現(xiàn)出了較強的服務(wù)能力，一定程度上彌補了政府在相關(guān)服務(wù)中存在的不足，促進了各地區(qū)民政公共服務(wù)水平的提高和民政服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

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責(zé)任編輯李建良

中圖分類號：C93

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）02-0063-07

收稿日期：2015-12-20

基金項目：民政部重點課題委托研究項目《區(qū)域差別對民政政策創(chuàng)制的影響》（MZ-2015-QY）的階段性成果之一。

作者簡介：常忠哲，男，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向為社會保障均等化；