余洋

摘 要：新公共管理是上世紀(jì)70年代西方行政改革的概括，它是本著政府公共職能厘定為基礎(chǔ)，以重構(gòu)的公共管理運(yùn)行機(jī)制作為基本，行政決策與執(zhí)行為支撐進(jìn)行了行政價(jià)值觀念創(chuàng)新。對(duì)公共行政學(xué)理論有著重大意義。

關(guān)鍵詞：新公共管理；行政價(jià)值觀念創(chuàng)新；行政職能創(chuàng)新

新公共管理理論是對(duì)當(dāng)代西方行政改革的理論概括，是對(duì)行政理論的新發(fā)懇從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，世界范圍內(nèi)掀起了行政改革的洶涌浪潮，這一改革體現(xiàn)了公共管理方式的根本性的方向性調(diào)整，其基本特征和主要內(nèi)容是政府職能的退縮和市場(chǎng)價(jià)值的回汽在這種歷史背景下，新公共管理理論在20世紀(jì)80年代初應(yīng)運(yùn)而生并于20世紀(jì)90年代中期達(dá)到高漱新公共管理理論是對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論（即自19世紀(jì)80年代建立，持續(xù)至20世紀(jì)70年代末約100年時(shí)間的經(jīng)典行政學(xué)理論的突破與發(fā)懇。

一、新公共管理理論對(duì)行政價(jià)值觀念的創(chuàng)新

公共行政理論所研究的基本關(guān)系是行政與政治關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政府與人民關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系。由此而形成了構(gòu)成公共行政研究特有領(lǐng)域的政治與行政分開(kāi)的理論、行政的民主責(zé)任理論、文官中立的理論、行政民主的理論等氣傳統(tǒng)的公共行政研究也因此而形成了自己獨(dú)特的價(jià)值觀念，也就是：政務(wù)官要對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，而事務(wù)官則保持中立，行政機(jī)關(guān)的主要價(jià)值觀念是公共觀念，也就是民主政治責(zé)任觀念而新公共管理理論則進(jìn)一步發(fā)展了行政的民主責(zé)任觀念，將公共理念與市場(chǎng)理念融合起來(lái)，對(duì)行政價(jià)值觀念進(jìn)行了重大的理論創(chuàng)瓤可以說(shuō)，公共理念與市場(chǎng)理念的融合，是新公共管理理論的靈魂。

新公共管理的新公共理念主要是：政府提供核心公共產(chǎn)品的理念一一傳統(tǒng)的公共行政論認(rèn)為政府應(yīng)該提供所有的公共產(chǎn)品，只要是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，都是政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品，這一理念是政府?dāng)U大對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活干預(yù)的重要價(jià)值原則；而新公共管理則將公共產(chǎn)品區(qū)分為兩種，一種是核心公共產(chǎn)品，這是只能由政府提供和政府生產(chǎn)的基本公共服務(wù)，如國(guó)防、外交、國(guó)家機(jī)關(guān)管理、警察、國(guó)家安全和社會(huì)保障等；另一種是混合公共產(chǎn)品，這是可以由私人部門與非政府組織參與提供的半公共服務(wù)，如市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)行業(yè)等等；新公共管理的新公共觀念概念更為清晰地將政府的作用限定在核心公共領(lǐng)域，為整個(gè)社會(huì)提供導(dǎo)向功能和服務(wù)功能市場(chǎng)提供混合公共產(chǎn)品的理念一一私人部門與非政府組織以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式，以商業(yè)化的運(yùn)作手段提供混合公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、交通能源事業(yè)公共服務(wù)業(yè)等等，是對(duì)市場(chǎng)觀念的擴(kuò)大與延伸，也是對(duì)公共觀念的擴(kuò)大與延伸；傳統(tǒng)的公共行政觀念認(rèn)為市場(chǎng)不承擔(dān)公共責(zé)任，市場(chǎng)只負(fù)責(zé)與賺取利潤(rùn)相關(guān)的個(gè)人責(zé)任與公司責(zé)任，而不負(fù)責(zé)公共服務(wù)，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育成熟、市場(chǎng)運(yùn)行效率的提高、市場(chǎng)管理水平的提高，使得市場(chǎng)參與提供部分混合公共產(chǎn)品變得有一定的利潤(rùn)可圖，國(guó)際上部分跨國(guó)公司提供公共服務(wù)貿(mào)易就是一個(gè)證明；市場(chǎng)提供公共產(chǎn)品的理念使私人部門和非政府組織也承擔(dān)了公共責(zé)任，這是公共行為主體的擴(kuò)大，也是公共治理多中心化的現(xiàn)實(shí)基}成政府公共管理要有市場(chǎng)效率的觀念一一傳統(tǒng)的公共行政觀念認(rèn)為政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)公平與公正，要求嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)行議會(huì)通過(guò)的預(yù)算，而沒(méi)有強(qiáng)調(diào)政府政策執(zhí)行的市場(chǎng)效率，沒(méi)有關(guān)注政府所運(yùn)用資金的市場(chǎng)價(jià)值，但是新公共管理理論則在政府資金運(yùn)用要講究公平與公正的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)資金運(yùn)用的市場(chǎng)效率，即用市場(chǎng)上相對(duì)最低的成本生產(chǎn)市場(chǎng)上所需要的最優(yōu)質(zhì)量的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，因而，在新公共管理改革中，政府服務(wù)的質(zhì)量受到了前所未有的關(guān)注

二、新公共管理理論對(duì)行政職能理論的創(chuàng)新

新公共管理理論以政府公共職能的重新厘定為基礎(chǔ)，重新界定了政府作用的范圍與公共領(lǐng)域的界線，重新劃分了市場(chǎng)作用的范圍與市場(chǎng)界線，也就是重新劃定了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的疆界新公共管理將政府職能進(jìn)一步限定為提供核心公共產(chǎn)品，而市場(chǎng)則可以參與提供混合公共產(chǎn)品。政府的作用主要是對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的導(dǎo)向作用、領(lǐng)導(dǎo)作用和服務(wù)作用。

傳統(tǒng)的公共行政研究強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)在市場(chǎng)失靈的地方發(fā)揮充分的作用，主張政府對(duì)市場(chǎng)的嚴(yán)格管制，傾向于擴(kuò)大政府的權(quán)力、政府規(guī)模的擴(kuò)張以及政府財(cái)政的擴(kuò)張，主張政府應(yīng)在公共領(lǐng)域發(fā)揮完全的和充分的絕對(duì)作用。傳統(tǒng)公共行政理論認(rèn)為政府應(yīng)該在所在“市場(chǎng)失靈”甚至市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)看起來(lái)不太正常的地方發(fā)揮作用，也就是公共產(chǎn)品領(lǐng)域發(fā)揮全而的主導(dǎo)作用。在這種觀念指導(dǎo)下，政府的作用涵蓋了如下三個(gè)方而：

（一）由政府負(fù)責(zé)生產(chǎn)和提供的核心公共產(chǎn)品或純公共產(chǎn)品。它是政府向全社會(huì)成員提供的平等的、無(wú)差別的共同服務(wù)，人們既不因沒(méi)付款而享受不到這種服務(wù)，也不能因多付款而多享受這一服務(wù)。如國(guó)防、外交、公安、清潔、基本醫(yī)療保健、義務(wù)教育、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

（二）由政府負(fù)責(zé)和生產(chǎn)的混合公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品。這種公共服務(wù)帶有滿足公共需要與滿足個(gè)人需要相交叉的性質(zhì)，它既能滿足公共需要，又能滿足個(gè)人需要；既人人平等消費(fèi)，又具有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性與排他勝；既要付費(fèi)，又不完全付鼠如高等教育特別是研究生教育、公共工程、空間宇宙航天業(yè)、原子能工業(yè)。

（三）政府提供的私人產(chǎn)品。這種公共服務(wù)的特點(diǎn)是：最終消費(fèi)者是個(gè)人公共服務(wù)市場(chǎng)特性突出，使用者付費(fèi)，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，是由政府出而提供的私人消費(fèi)產(chǎn)品。如郵政、電訊、民航、鐵路、煤氣、電力、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施。

三、新公共管理理論對(duì)公共管理運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

新公共管理重新定義了政府責(zé)任，重新研究政府應(yīng)該如何去做或如何最好地做，重點(diǎn)研究了政府“如何做”和“如何做得更好”，從而創(chuàng)新了公共管理運(yùn)行機(jī)制。新公共管理的總的思路是：充分發(fā)揮政府在提供核心公共產(chǎn)品的作用，同時(shí)，充分發(fā)揮私人部門與非政府組織在提供混合公共產(chǎn)品中的作用。

政府必須將它所具有的能力集中于它能夠而且應(yīng)該完成的任務(wù)上，也就是要集中于履行政府的核心公共職能在政府能力有限時(shí)，對(duì)政府如何進(jìn)行干預(yù)和在什么地方進(jìn)行干預(yù)要認(rèn)真研究，在缺乏資源與能力的情況下，政府應(yīng)該將精力更集中于基礎(chǔ)性的工作，并通過(guò)與工商界和市民社會(huì)達(dá)成合作關(guān)系而提高政府有限的能九政府必須做的五個(gè)基礎(chǔ)性任務(wù)是：建立法律基礎(chǔ)；保持非扭曲性的政府環(huán)境，包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定：投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施；保護(hù)承受力差的階層。

新公共管理主張改革公共產(chǎn)品的提供方式，使公共事務(wù)管理市場(chǎng)化與社會(huì)化政府負(fù)有提供公共服務(wù)的責(zé)任，但公共服務(wù)并不定要由政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員親自提供，可以采取政府負(fù)責(zé)、社會(huì)與企業(yè)提供；政府與企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品等多種方式公共服務(wù)的提供方式有如下幾種：

（一）由核心公共部門提供的方式政府負(fù)責(zé)生產(chǎn)公共產(chǎn)品，并且由政府部門親自提供公共服氛產(chǎn)出難界定和難以強(qiáng)制履行合同的服務(wù)業(yè)可由核心公共部門提供，采用明確口的和任務(wù)、強(qiáng)化遵守規(guī)章制度、加強(qiáng)輿論監(jiān)督機(jī)制的方法提供服務(wù)，如純粹由政府獨(dú)資經(jīng)營(yíng)的的公共產(chǎn)業(yè)、警察服務(wù)、義務(wù)教育、社會(huì)保障。

（二）由市場(chǎng)和私人部門提供的方式政府負(fù)有生產(chǎn)公共產(chǎn)品的責(zé)任，但不是由政府機(jī)關(guān)親自提供公共服務(wù)，而是由社會(huì)組織、基層組織和民營(yíng)企業(yè)去提供公共服務(wù)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督公共產(chǎn)品提供的效果與效益產(chǎn)出易界定和可強(qiáng)制履行合同的服務(wù)行業(yè)，可承包給民營(yíng)企業(yè)或非政府組織；可采取競(jìng)爭(zhēng)方式的服務(wù)行業(yè)，可以通過(guò)可靠的法規(guī)加強(qiáng)市場(chǎng)作用、創(chuàng)設(shè)市場(chǎng)（如發(fā)放優(yōu)待券）等由私營(yíng)部門提供，如政府發(fā)包的公共工程，由民營(yíng)企業(yè)競(jìng)標(biāo)建設(shè)，又如政府建設(shè)好的高速公路，交由民營(yíng)企業(yè)或社會(huì)組織承包經(jīng)營(yíng)；又如城市自來(lái)水供應(yīng)，既讓國(guó)營(yíng)企業(yè)提供，又讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入，由國(guó)營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)氣要鼓勵(lì)民營(yíng)部門參與提供公共服務(wù)，政府就要建立一種社會(huì)化的公共服務(wù)管理機(jī)制，降低交易成本和減少準(zhǔn)入障礙，對(duì)各類公共服務(wù)的投資主體提供國(guó)民待遇；同時(shí)要確保私人供貨商在提供服務(wù)時(shí)保證質(zhì)量、成本和數(shù)量。

四、新公共管理理論對(duì)行政管理方法與制度的創(chuàng)新

新公共管理對(duì)政府職能、政府運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新需要有新的公共管理方法的創(chuàng)新，來(lái)保證新公共管理改革的順利進(jìn)行，從而提高政府運(yùn)行效率與行政質(zhì)量在政府公共服務(wù)市場(chǎng)化方而，產(chǎn)生了市場(chǎng)檢測(cè)方法、環(huán)境掃描與基準(zhǔn)比較技術(shù)、公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)制度；在提高政府管理質(zhì)量方而，產(chǎn)生了政府服務(wù)承諾制度、政府質(zhì)量管理與質(zhì)量控制制度、績(jī)效評(píng)估方法與技術(shù)、政務(wù)評(píng)審制度等。這一些新的方法與新制度保證了新公共管理改革落到實(shí)處，取得實(shí)效，是一套系統(tǒng)的公共管理制度與方法體系。這些方法許多是從私營(yíng)企業(yè)特別是跨國(guó)公司管理的實(shí)踐中產(chǎn)生的，經(jīng)過(guò)一番加工改造之后應(yīng)用于公共服務(wù)部門，取得了顯著的成效

五、結(jié)語(yǔ)

隨著現(xiàn)代社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入與發(fā)展，新公共管理的作用越來(lái)越突出，在新公共管理背景下，原有的行政管理在一定程度上阻礙了改革，在新公共管理行政理論視角下，推動(dòng)我國(guó)行政管理發(fā)展有著決定性的作用。

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