劉向榮

【摘 要】為了進(jìn)一步提升公益性事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制管理，加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)該以內(nèi)部環(huán)境為基石、風(fēng)險評估為措施、信息與溝通為載體，實現(xiàn)公益性事業(yè)單位健康發(fā)展。本文揭示了公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性，分析了現(xiàn)階段公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題，并在此基礎(chǔ)上，提出強(qiáng)化內(nèi)部控制管理的對策建議。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；預(yù)算管理

一、公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制的必要性

1.適用于公益性事業(yè)單位自身發(fā)展需要

公益性事業(yè)單位是為了公共服務(wù)而提供，對社會事務(wù)監(jiān)管，同樣也占有或使用公共資源，公益性事業(yè)單位角色的多重性，在公共財政資金的供求與日益增長的社會公益事業(yè)發(fā)展的沖突下，更需要通過加強(qiáng)內(nèi)部控制履行好自身的內(nèi)在職能。

2.適用于事業(yè)單位廉政反腐的社會需求

公益性事業(yè)單位掌握了大量的社會資源，在公共行政過程中，由于權(quán)力不受到制衡和約束時，極易受個人利益驅(qū)動誘發(fā)貪污腐敗行為。行政事業(yè)單位通過內(nèi)部管理，制定一套適合本單位特點(diǎn)的可操作性約束運(yùn)行機(jī)制，有助于加強(qiáng)廉政風(fēng)險管理，將加強(qiáng)公務(wù)支出管理、把紀(jì)檢監(jiān)督規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、深化行政體制改革加強(qiáng)基層組織建設(shè)、推進(jìn)政務(wù)公開等工作有機(jī)結(jié)合起來，從源頭上防治不正之風(fēng)。

二、目前公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制方面存在的弊端

1.內(nèi)部控制觀念淡薄

首先，單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制不夠重視，認(rèn)為只要能通過外部監(jiān)督就可以，把財政部門、紀(jì)檢部門、審計部門的檢查當(dāng)成內(nèi)部控制的手段，把財政國庫集中收付制等同于內(nèi)部控制，內(nèi)部控制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。其次，單位職工對內(nèi)控制度認(rèn)識不夠，認(rèn)為內(nèi)部控制是領(lǐng)導(dǎo)的事情，或者是財務(wù)人員的事情，缺乏參與事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的主人翁意識。

2.內(nèi)部控制制度不完善

一是責(zé)任主體不明確，在崗位設(shè)置和業(yè)務(wù)流程上沒有體現(xiàn)內(nèi)部牽制制度，存在一人多崗，不相容崗位相互兼職的現(xiàn)象，如出納人員兼采購員，倉庫保管員兼驗收，會計人員兼稽核，相互之間沒有牽制制約。二是財務(wù)管理制度不健全，許多單位缺少適合自己的規(guī)章制度，許多單位制度陳舊，或者制度成了應(yīng)付檢查的擺設(shè)；有些單位內(nèi)部財務(wù)管理制度比較單一，業(yè)務(wù)部門的制度涉及財務(wù)的管理辦法極少，責(zé)任主體不明確，部門之間協(xié)調(diào)配合不夠。三是在收支內(nèi)部管理、固定資產(chǎn)內(nèi)部管理、政府采購內(nèi)部管理、項目內(nèi)部管理、合同內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)流程內(nèi)部管理存在不足。有的單位存在“小金庫”、用虛假發(fā)票套取財政資金等；有的單位則出現(xiàn)處置國有資產(chǎn)不規(guī)范，造成國有資產(chǎn)流失。

3.部門預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)

公益性事業(yè)單位在執(zhí)行部門預(yù)算方面存在下列問題：一是預(yù)算編制簡單，預(yù)算單位注重項目資金的爭取，勿視項目資金的績效管理。二是在編制預(yù)算時，根據(jù)上年的財政資金撥付狀況及收支使用情況核定，項目的實用性、預(yù)見性、計劃性不強(qiáng)，頻繁追加預(yù)算調(diào)整，弱化了預(yù)算的剛性和執(zhí)行力。

4.內(nèi)部管理不規(guī)范

（1）收支管理方面

在收入方面，公益性事業(yè)單位的收入征收與減免審批把關(guān)不嚴(yán)，存在著票據(jù)使用與保管不到位，收入入賬不及時等現(xiàn)象。在支出方面存在更多的問題，例如未審核原始憑證的真實性合法性，辦理單位支出業(yè)務(wù)未經(jīng)過有關(guān)部門事前申請、有關(guān)人員審核或超越授權(quán)審批，辦理支出業(yè)務(wù)范圍未按照標(biāo)準(zhǔn)或不符合相關(guān)規(guī)定開支，從而引發(fā)預(yù)算執(zhí)行不力及違法、違規(guī)業(yè)務(wù)的風(fēng)險。又比如資金支付未按財政國庫集中要求、政府采購、公務(wù)卡結(jié)算等國家有關(guān)政策支付，以致于財務(wù)管理違規(guī)等。

（2）業(yè)務(wù)管理方面

公益性事業(yè)單位存在采購計劃年初預(yù)算編制簡單，考慮不夠全面，存在追加預(yù)算現(xiàn)象，而單位內(nèi)部采購計劃不強(qiáng)，零星采購較多，存在采購后驗收環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)；資產(chǎn)管理存在權(quán)屬不清，賬實不清，責(zé)任意識不強(qiáng)，內(nèi)部牽制制度不完善，存在資產(chǎn)安全隱患；在項目管理方面，立項依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的批示，對項目的規(guī)模及可持續(xù)性缺少可行性研究，存在盲目上馬；合同管理存在簽訂合同把關(guān)不嚴(yán)，合同實質(zhì)性價格調(diào)查不夠。

5.內(nèi)外部監(jiān)督保障不夠

目前許多公益性事業(yè)單位沒有專門的審計部門，大多由財務(wù)部門兼任審計工作，由紀(jì)檢實行防舞弊和預(yù)防腐敗機(jī)制的專項督查落實，而紀(jì)檢部門許多都不管、不懂業(yè)務(wù)，缺乏專業(yè)的知識。而財政、審計部門作為主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，一般對業(yè)務(wù)單位的具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的資金使用是否合法合規(guī)，然而在單位的內(nèi)部控制制度是否健全及實施監(jiān)督和考評不夠重視，嚴(yán)重影響了公益性事業(yè)單位的內(nèi)部控制體制的建設(shè)。

三、加強(qiáng)公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制措施的對策建議

1.提升對內(nèi)部控制的重視程度

管理者在制度的制定、執(zhí)行和監(jiān)督中起著舉足輕重的作用，加強(qiáng)對管理者的培訓(xùn)，有助于提高對事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視程度和管理水平，通過加強(qiáng)各部門的協(xié)作，及時發(fā)現(xiàn)管理中出現(xiàn)的問題，糾正管理中的偏差，使事業(yè)單位的組織職能發(fā)揮得更好。通過對廣大職工宣傳加強(qiáng)財政紀(jì)律、規(guī)范財務(wù)管理的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高全體干部、職工的責(zé)任心、形成重視內(nèi)部控制建設(shè)的良好氛圍。

2.完善單位內(nèi)部控制制度

單位內(nèi)部控制制度是實施內(nèi)部控制的重要前提，是事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動運(yùn)行的航向。公益性事業(yè)單位依據(jù)新《事業(yè)單位的會計準(zhǔn)則》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等現(xiàn)行的法律法規(guī)，結(jié)合本單位的實際情況，針對單位存在的敏感問題，合理制定一些操作性強(qiáng)、使用可行的內(nèi)部控制制度，如《單位公務(wù)用車管理辦法》《進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)用車管理的補(bǔ)充通知》等，對公益性事業(yè)單位實行科學(xué)管理，規(guī)范運(yùn)行。如在資產(chǎn)管理建立臺賬制度和定期清查，使賬賬相符、賬實一致。

3.加強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)控制的約束力

公益性事業(yè)單位必須以“預(yù)算管理”為主線，貫穿管理于單位各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動，做到事前有目標(biāo)、事中有控制、事后有績效評價，把單位領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績與預(yù)算績效相結(jié)合，財務(wù)部門要正確把握預(yù)算編制的相關(guān)政策，統(tǒng)一部署預(yù)算編制工作。要充分發(fā)揮預(yù)算的計劃、協(xié)調(diào)、評價等作用。建立健全預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、基建管理、人事管理等部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，編制預(yù)算時做到程序規(guī)范、方法科學(xué)、項目細(xì)化數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。對預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、決算和績效評價四個環(huán)節(jié)實施有效控制。

4.細(xì)化內(nèi)部收支業(yè)務(wù)控制

首先，對收入實行業(yè)務(wù)部門歸口管理。財務(wù)部門牽頭歸口管理各項收入并按照行政事業(yè)會計制度實行會計核算，實行“收支兩條線”管理，杜絕設(shè)立賬外賬、“小金庫”現(xiàn)象，歸口業(yè)務(wù)部門實行“票款同行”，及時將簽訂后的合同、票據(jù)等有關(guān)資料提交財務(wù)部門作為記賬的依據(jù)，確保各項收入應(yīng)收盡收，應(yīng)繳盡繳，收入及時入賬。

其次，單位應(yīng)當(dāng)建立健全單位支出內(nèi)部管理制度，核定單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)各項支出的標(biāo)準(zhǔn)，明確各項支出報銷流程，按照統(tǒng)一規(guī)定辦理支出業(yè)務(wù)。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國家的財務(wù)會計制度，國庫集中管理制度的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)本單位的實際建立具體有關(guān)規(guī)定，如“公務(wù)用車管理辦法”，“接待費(fèi)管理規(guī)定”等。明確各類支出管理的歸口部門，按照規(guī)定的開支范圍重大事項事前審批，并明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)支出流程和相關(guān)的內(nèi)部審批權(quán)限，按照規(guī)定的程序辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，明確責(zé)任范圍。

再次，單位應(yīng)建立健全政府采購預(yù)算與計劃管理制度，在政府采購活動管理、驗收管理等環(huán)節(jié)出臺相關(guān)的政府采購內(nèi)部管理制度，明確單位采購相關(guān)崗位的職責(zé)和權(quán)限，實行內(nèi)部采購部門與內(nèi)部審批部門、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位的內(nèi)部分離牽制制度。

然后，單位應(yīng)建立健全建設(shè)項目內(nèi)部管理制度，根據(jù)內(nèi)部管理要求結(jié)合單位“三定”方案合理設(shè)置崗位，明確單位內(nèi)部相關(guān)部門和崗位人員的職責(zé)權(quán)限，實現(xiàn)項目建設(shè)和可行性研究與項目決策、概預(yù)算編制與審核、項目實施與價款支付、竣工決算與竣工審計等不相容崗位分離。

最后，單位應(yīng)加強(qiáng)合同內(nèi)部管理，建立健全合同內(nèi)部管理制度，科學(xué)合理設(shè)置崗位，明確單位內(nèi)部合同授權(quán)審批制度，促進(jìn)合同管理規(guī)范有序開展；明確合同歸口管理部門，財務(wù)部門應(yīng)與合同歸口管理部門加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，實行合同管理與預(yù)算管理、收支管理的有機(jī)結(jié)合。

5.加強(qiáng)公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制評價和監(jiān)督

公益性事業(yè)單位應(yīng)建立由單位負(fù)責(zé)人、各部門負(fù)責(zé)人對單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評價的有效機(jī)制。充分發(fā)揮財會部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)內(nèi)部審計及紀(jì)檢監(jiān)察部門的獨(dú)立性，及時發(fā)現(xiàn)單位存在的缺陷，并進(jìn)一步對單位經(jīng)濟(jì)活動中面臨的風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行分析，對已認(rèn)識的風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)的定性、定量分析和排序，根據(jù)風(fēng)險的大小和程度制定相應(yīng)的對應(yīng)策略和整體措施。將業(yè)務(wù)中的低效、浪費(fèi)、舞弊控制在可承受范圍內(nèi)。內(nèi)部控制監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員在內(nèi)部控制發(fā)揮應(yīng)盡的作用，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)意見。同時充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，構(gòu)建嚴(yán)密的外部監(jiān)督作用。

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