高銘鍇

一、引言

霧霾污染屬于區(qū)域公共問題，具有高度滲透性和不可分割性的特點(diǎn)。因此，在一定程度上，對霧霾的解決實(shí)際上是要提供一種區(qū)域公共產(chǎn)品，而這必然離不開政府。我們可以看到，政府的行政性手段（如強(qiáng)制性關(guān)停企業(yè)等）可以在短期內(nèi)降低污染性行業(yè)的產(chǎn)出以完成上級分配的“減排指標(biāo)”，但無法持續(xù)、有效地引導(dǎo)資源向綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。要想徹底治理霧霾，就必須用經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性的調(diào)整，以改變投資者、企業(yè)和消費(fèi)者的激勵機(jī)制。本文從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)角度展開，以此來探討分析治理霧霾的有效手段。

二、霧霾治理與財(cái)政政策

目前，政府管理部門對霧霾問題高度重視，但在治理霧霾的進(jìn)程中還存在著不容忽視的悖論與困境。比如，政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)生態(tài)文明，并在十八大中提出“五位一體”的指導(dǎo)方針，但是在具體調(diào)控中，各個部門、各行業(yè)實(shí)際上并沒有形成一種有利于控制污染的治理機(jī)制，甚至可以說只是更多地體現(xiàn)在標(biāo)語口號上。政府要想治理霧霾，需要運(yùn)用財(cái)政政策，通過稅收改革、財(cái)政支出與補(bǔ)貼等措施共同推進(jìn)空氣質(zhì)量改善。

三、充分發(fā)揮財(cái)政政策作用的理論概述

1.設(shè)立霧霾防治的專項(xiàng)基金

設(shè)立霧霾防治的專項(xiàng)基金，整合環(huán)保系統(tǒng)科研機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢力量，推動相關(guān)基礎(chǔ)性科學(xué)問題研究和人才培養(yǎng)，提升大氣環(huán)境保護(hù)的科技水平，建立一支大氣污染監(jiān)管隊(duì)伍，加強(qiáng)重點(diǎn)污染源控制和監(jiān)管，以科學(xué)研究成果支撐大氣污染防治法律法規(guī)的完善，促進(jìn)空氣污染的協(xié)同控制。從成品油消費(fèi)稅中劃出一定比例資金，用于彌補(bǔ)生產(chǎn)、銷售、使用高標(biāo)油而多出的成本，以此刺激高標(biāo)油品普及。

2.建立霧霾防治的稅收體系

（1）啟動“ 綠色稅收轉(zhuǎn)型”

逐步實(shí)現(xiàn)征稅重點(diǎn)由流轉(zhuǎn)稅向能源環(huán)境稅的轉(zhuǎn)移，通過開征綜合性和專門的能源環(huán)境稅，完善能源環(huán)境稅體系，擴(kuò)大能源環(huán)境稅收規(guī)模，提高其在財(cái)政收入中的比重，使之成為促進(jìn)資源循環(huán)利用、節(jié)能降耗、減少排污的有效激勵機(jī)制和重要資金來源。

（2） 提高稅收，抑制能源需求

隨著歐盟與日本等國環(huán)保意識增強(qiáng)，紛紛通過提高燃油稅等措施限制私人汽車在境內(nèi)使用。比如日本通過嚴(yán)格推行高油價政策（油價是美國4倍多，價格中所含的稅收是美國的6倍多）來抑制石油消費(fèi)，1973-1986年，政府推行的高油價政策，很大程度上導(dǎo)致了日本石油消費(fèi)呈負(fù)增長。

四、對通過財(cái)政政策治理霧霾的評述

從理論上來講，污染之所以過度，是因?yàn)槲廴拘援a(chǎn)品的需求和供給過大，即均衡產(chǎn)量過大。而污染性產(chǎn)品的產(chǎn)出和消費(fèi)過大的原因是激勵機(jī)制：由于這些激勵機(jī)制，企業(yè)愿意多生產(chǎn)，消費(fèi)者愿意多消費(fèi)。相反，綠色產(chǎn)品的產(chǎn)量不足，則是由于激勵機(jī)制沒有到位，或者導(dǎo)致需求不足，或者導(dǎo)致投資不足和供給短缺。而激勵機(jī)制之所以不到位，有以下兩點(diǎn)主因：

1.府對市場的扭曲

由于外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)周期的原因，政府曾一度追求高速的出口增長和投資拉動的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。也由于政府的政績考核機(jī)制等原因，地方政府傾向于追求GDP，而拉動GDP的最直接手段就是招商引資。這些政策在很大程度上需要通過加速房地產(chǎn)和制造業(yè)的發(fā)展來實(shí)現(xiàn)，因此政府在稅制、土地政策等方面給予高污染的第二產(chǎn)業(yè)過大的傾斜，而這些政策傾斜事實(shí)上是以抑制低污染的服務(wù)業(yè)的發(fā)展為代價的。

2.市場失靈

煤炭消費(fèi)占能源比重過高、清潔能源占能源消費(fèi)比重太低等都是市場失靈的表現(xiàn)。比如過度燃煤。僅僅依靠市場供求關(guān)系來確定煤炭價格，由于直接參與此項(xiàng)交易的煤炭生產(chǎn)者和消費(fèi)者的目的是追求各自利益的最大化，而不會充分考慮燃煤導(dǎo)致的負(fù)外部效應(yīng)，使得煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)過度。

五、霧霾治理與排污權(quán)交易制度

我國對環(huán)境污染的治理主要依靠的是懲罰措施，通過對污染環(huán)境者的懲罰，提高環(huán)境污染行為的違法成本，從而起到環(huán)境污染的治理效果。但這一設(shè)計(jì)背離了環(huán)境污染問題的復(fù)雜性，且難以調(diào)動企業(yè)積極參與環(huán)境污染治理。偏重于懲罰而忽略激勵的做法使我國環(huán)境法律制度在屬性上更傾向于行政法律制度，經(jīng)濟(jì)激勵因素沒有得到充分發(fā)揮，并限制了環(huán)境污染治理的效果。政府應(yīng)該強(qiáng)化環(huán)境污染的法律責(zé)任，使環(huán)境污染的違法成本得到大幅度提升，污染環(huán)境者難以從環(huán)境污染行為中獲益。與此同時，政府應(yīng)激勵環(huán)境保護(hù)措施做得好的企業(yè)，使其在環(huán)境治理中受益。在排污權(quán)初始配額的分配中堅(jiān)持公平性、合理性、科學(xué)性，企業(yè)究竟以什么標(biāo)準(zhǔn)獲得初始配額，應(yīng)有明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，且各階段的程序必須公開透明，杜絕暗箱操作和權(quán)力尋租，從而激發(fā)企業(yè)積極開發(fā)環(huán)保技術(shù)，做好本企業(yè)的環(huán)境保護(hù)措施，并將富余的排污配額出售給其他企業(yè)。

六、結(jié)論

霧霾治理既是一個重大的民生問題和發(fā)展問題，也是一個世界性難題，從國內(nèi)外現(xiàn)有技術(shù)研究可以看出，主要是通過完善國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)法規(guī)及體系，減少和控制大氣污染物排放，但是由于工業(yè)化和城市化的發(fā)展，這些措施目前并不能徹底解決霧霾的污染影響問題，例如具有幾十年霧霾治理經(jīng)驗(yàn)的倫敦目前仍未擺脫霧霾的困擾。因此在世界環(huán)境和能源的支持力已經(jīng)出現(xiàn)負(fù)數(shù)的背景下，中國不能完全照搬西方的治理模式，要想從根源上治理霧霾，需要我們重新定位中國的發(fā)展模式和發(fā)展目標(biāo)，需要我們結(jié)合中國實(shí)際，立足不同領(lǐng)域、不同角度去探索治理措施，并將之綜合和付諸實(shí)踐。

毋庸置疑，在中國，霧霾的產(chǎn)生與中國當(dāng)前所處的工業(yè)化和城市化進(jìn)程有關(guān)，與城市管理能力和水平有關(guān)，也與每個人的生活方式有關(guān)，需要政府、企業(yè)個人均行動起來，更需要政府系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌管理、合理分工，最大限度地協(xié)調(diào)各方利益，與市場充分地結(jié)合起來，以更好地應(yīng)對霧霾污染。