王亞菲
摘 要:財政轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制改革配套措施建立以來,雖不斷改良,但至今未臻完善。政府間財權(quán)事權(quán)難以匹配的現(xiàn)狀沒有得到改善,國家財政如鯁在喉。十八屆三中召開以來,新一輪財政體制改革被重新提上日程,財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)規(guī)范性法律文件相繼出臺?;诖?,對財政轉(zhuǎn)移支付制度提出相關(guān)思考,以期促進(jìn)分稅制改革的順利進(jìn)行。
關(guān)鍵詞:財政轉(zhuǎn)移支付;法律文件;相關(guān)思考
中圖分類號:F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X(2016)15-0073-02
2013年11月9日,十八屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),在《決定》中深化財稅體制改革部分,提出完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財權(quán)事權(quán)分配格局;2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法 〉的決定》,對原《預(yù)算法》進(jìn)行修改,新增之第16條對轉(zhuǎn)移支付制度做了較為明確、細(xì)致的列入,而不再像以前只是對轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算的關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督問題進(jìn)行簡單的規(guī)定;2014年10月8日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》,進(jìn)一步提出優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),并明確了具體應(yīng)著力的方面;2015年2月2日,國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》,明確了改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體目標(biāo)、基本原則和重要措施,轉(zhuǎn)移支付制度改革可謂“藍(lán)圖”已就;2015年4月間,甘肅、江蘇、廣東等省又陸續(xù)發(fā)文提出改革和完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度的意見。十八屆三中全會以后尤其是2014年下半年以來,從中央到地方都相繼出臺規(guī)范性文件,將財政轉(zhuǎn)移支付制度的改革完善重新提上日程。
一、財政轉(zhuǎn)移付制度立法檢討
從直觀上看,此次財政轉(zhuǎn)移支付制度改革肇始于十八屆三中全會中關(guān)于深化財稅體制改革的決定,繼之而起的是《預(yù)算法》的修改,新增一條關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的專門規(guī)定,然后是國務(wù)院相繼的兩個規(guī)范性文件,之后是幾省關(guān)于省以下轉(zhuǎn)移支付改革的實施意見。綜觀一系列文件的出臺和法律的修改,這些舉措由黨而國,由中央而地方,由抽象而具體,層層推進(jìn),環(huán)環(huán)緊扣,使轉(zhuǎn)移支付制度有了進(jìn)一步的發(fā)展。然而,財政轉(zhuǎn)移支付制度遠(yuǎn)未健全。僅從這些文件中直觀地分析,可以看出我國的轉(zhuǎn)移支付制度無高位階的統(tǒng)一立法?,F(xiàn)存制度中,關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度的立法最高存在于《預(yù)算法》中,即該法第16條。該法條雖然較之于之前舊《預(yù)算法》有了相對具體的專門規(guī)定,然而僅此一條恐怕仍舊會淪于空泛。轉(zhuǎn)移支付涉及大部分財政支出的份額,整個轉(zhuǎn)移支付制度的構(gòu)建,需要一部專門立法作為整個制度大廈的根基,而這一重任遠(yuǎn)非新《預(yù)算法》的一個條文就可以承擔(dān)。而《預(yù)算法》之下,國務(wù)院的兩個文件雖然具體卻位階不夠,難以統(tǒng)攝轉(zhuǎn)移支付全局,并且在轉(zhuǎn)移支付只有《預(yù)算法》16條規(guī)制的情況下,恰恰是國務(wù)院,尤其是財政部在行使轉(zhuǎn)移支付立法之權(quán),左右著許多轉(zhuǎn)移支付措施的具體執(zhí)行。這就會導(dǎo)致兩方面后果:一是轉(zhuǎn)移支付制度至今僅停留于原則目標(biāo)層面,《預(yù)算法》的規(guī)定失之籠統(tǒng),國務(wù)院兩個文件的規(guī)定雖然具體卻只涉及了制度改革的目標(biāo)及具體應(yīng)著手的方面,卻使權(quán)力主體,職責(zé)權(quán)限,責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容缺位,以致轉(zhuǎn)移支付缺乏可操作性;二是使轉(zhuǎn)移支付制度停留于政策層面,國務(wù)院始終是轉(zhuǎn)移支付的立法者和執(zhí)行者,轉(zhuǎn)移支付始終“政出于國務(wù)院”,政策性太強(qiáng),而不能穩(wěn)定為固定的法律制度,政策的易變性、非法治性在轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域表現(xiàn)得淋漓盡致,以致這一涉及國家財政支出的重要事項處于無法的境地而不可持續(xù)。故,我國實有必要制定一部專門的轉(zhuǎn)移支付法律,以避免轉(zhuǎn)移支付制度缺乏權(quán)威、穩(wěn)定性差、立法的科學(xué)性難以保證的問題,也可使制度的運行更加具有操作性,權(quán)力主體、職責(zé)權(quán)限、責(zé)任承擔(dān)等內(nèi)容一旦確定,轉(zhuǎn)移支付制度就具有了“主體—權(quán)力—責(zé)任”的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)和“假定—處理—制裁”的法律規(guī)則模式,這樣就可以保證轉(zhuǎn)移支付制度在實踐中的有效運行。
二、關(guān)于省以下轉(zhuǎn)移支付方面的思考
國務(wù)院發(fā)布轉(zhuǎn)移支付兩文后,幾省相繼發(fā)文完善改革省以下財政轉(zhuǎn)移支付。在這里的擔(dān)憂是,各省級政府制定的完善轉(zhuǎn)移支付辦法亦是根據(jù)國務(wù)院兩份文件制定,前者已經(jīng)失之籠統(tǒng)、易變、非法治性和可操作性,后者勢必步其后塵,出現(xiàn)同樣的問題:缺乏對相關(guān)主體權(quán)義職責(zé)的界定,缺乏一套明確的資金申請、使用、監(jiān)督、問責(zé)程序。
三、財政轉(zhuǎn)移支付改革完善中借鑒國外經(jīng)驗應(yīng)注意的問題
在深化改革進(jìn)程中,各方面改革都難免要借鑒國外經(jīng)驗,但是不存在“放之四海皆準(zhǔn)”的模式、鐵律,否則,我們的改革無須謹(jǐn)小慎微地摸著石頭過河了。所以,借鑒國外經(jīng)驗一定要注意引入模式的中國化,“中國特色”并不只是一個政治口號,而是需要付諸實踐的施政理念。在轉(zhuǎn)移支付制度改革中,這一方面的問題也應(yīng)該注意。所以,轉(zhuǎn)移支付制度改革完善過程中,我們廣袤的國土、多元的民族構(gòu)成、不均衡的地區(qū)發(fā)展水平、我國經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展水平、復(fù)雜的政府層級制及單一制中央集權(quán)的國家結(jié)構(gòu)等方面的問題就不能不考慮。所以,在借鑒國外經(jīng)驗時,我們不可能借鑒沒有財政層級劃分的城市國家,也無法向面積較小的其他國家學(xué)習(xí),可學(xué)者僅余美國、加拿大,但它們又都是聯(lián)邦制國家,借鑒的時候顯然不能照搬。另外,日本面積雖小,但層級復(fù)雜,也是中央集權(quán)國家,我國借鑒國外經(jīng)驗時,日本也是不能忽視的國家。
四、關(guān)于現(xiàn)行財政管理體制的思考
1994年,中國實行“分稅制”后,實際上是在財權(quán)上實行了“聯(lián)邦制”。而我國政治體制卻是中央集權(quán)的單一制。財政上的分權(quán)與政治上的集權(quán)是否沖突?集權(quán)的政治體制下,中央總是謀求對地方的絕對控制,如此政治體制下要求一個配套的統(tǒng)一的財稅體制,這樣才能使中央統(tǒng)一操盤,錢隨事走,能維持地方政府日常工作,又能時刻控制地方。而真正的分稅制要求有分權(quán)的政治體制,因為政治體制的分權(quán)就代表著中地之間事權(quán)的明確切割,互不干涉。這樣才能在明確的事權(quán)分割下,確定各自的財權(quán);在合理的稅收體制下,各自擁有獨立的稅收立法權(quán),以確保各自的財政支出,故而,財政分權(quán)的前提是政治權(quán)力的分立。由此可知,集權(quán)的政治體制與分權(quán)的財政體制是不能配合運行的。
而我國何以就能在集權(quán)的政治體制下實行了分稅制?前述可知,分稅制下財權(quán)以事權(quán)為基礎(chǔ),而事權(quán)的劃分須以分權(quán)的政治體制為前提。所以,集權(quán)政治體制下,地方的政治權(quán)力永遠(yuǎn)受控于中央,中央與地方事權(quán)也就不可能明確分割,中央也不允許地方擁有獨立的稅收立法權(quán),而中國的情況正是如此,雖然貌似已經(jīng)實行“分稅制”,然而,地方只是擁有對既定稅種的“收稅權(quán)”及中地共享稅的“分享權(quán)”,而無法增立新稅,并且,中央對中地共享稅的分成比例可以由中央隨意變更,地方無稅收立法權(quán)。故,中國的“分稅制”名為“分稅”,實為“授權(quán)”,并且被授權(quán)人無權(quán)參與決定授權(quán)的內(nèi)容,授權(quán)人可以隨意變更授權(quán)內(nèi)容。綜上,中國現(xiàn)行財政管理體制并不會與集權(quán)式的政治體制相沖突,因為中國的“分稅制”并非真正的分稅制,而是類似分稅制的“稅收授權(quán)制”。但是,不產(chǎn)生沖突并不代表就是有益的,我們一直在倡導(dǎo)建立完善的分稅制,卻不知此分稅非彼分稅,這一根本性錯誤將導(dǎo)致我們的中央與地方之間事權(quán)難以絕對厘定(中央一直管著地方,掣地方之肘,而不能明確分割事權(quán)),我們的“分稅制”即使“完善”,也是“稅收授權(quán)制”的完善,并且只能以大量轉(zhuǎn)移支付無效率的資金對向流動來消化財權(quán)上移、事權(quán)下壓帶來的弊端。
五、財政轉(zhuǎn)移支付改革背后的危機(jī)
我國自古是集權(quán)制國家,中央與地方的關(guān)系從來未達(dá)到一種所謂的“和諧”,向來一統(tǒng)就死,一放就亂,地方對中央總是存在著一種“離心”的傾向,而不能如西方國家,即使是給予地方充分的自由,地方也不會擅自獨立割據(jù)。我國的狀況總是要么中央集權(quán),一統(tǒng)萬方,萬馬齊喑;要么是諸侯混戰(zhàn),分封割據(jù),從來沒能在自由與穩(wěn)定之間找到一個平衡點。中央與地方之間,彼此總處于攻防的博弈之中,而沒有充分的信任。基于這種不信任,我們可以充分預(yù)料到財政轉(zhuǎn)移支付完善背后的危機(jī):財政轉(zhuǎn)移支付目的在于實現(xiàn)中央與地方之間各自財權(quán)與事權(quán)的匹配,實現(xiàn)地方財力的自給自足,假如,在事權(quán)相對明確了之后,以轉(zhuǎn)移支付滿足地方的財力需求,實現(xiàn)各級各地區(qū)政府完全的自給自足,這貌似理想,其實背后隱藏著巨大的政治危機(jī),即地方割據(jù)。若單純地考慮財政平衡,可以劃分事權(quán),轉(zhuǎn)移支付以配財權(quán),使各方皆大歡喜。然而,現(xiàn)實容不得片面,國家治理更需綜合考慮多方因素。
在單一制國家,財政是中央維系權(quán)威的重要途徑,假如通過轉(zhuǎn)移支付使地方實現(xiàn)了財力的自給自足,不需要中央支援,這就會導(dǎo)致中央權(quán)威崩塌,這與直接劃給地方充足的財權(quán)是一樣的效果,中央以轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)對地方牽制的目的將成徒勞,將會產(chǎn)生政令難行,懾亂無威的風(fēng)險,國家有隨時分裂的危機(jī)。貧窮是最大的不正義,而動亂則是更大的不正義。所以,在設(shè)計財政轉(zhuǎn)移支付制度時,即使事權(quán)已經(jīng)相對明確,也不應(yīng)給地方完全充足的財權(quán),而應(yīng)將地方所需之部分財權(quán)由中央掌握,使地方有所匱乏。綜上,所謂地方財權(quán)與事權(quán)的匹配應(yīng)該是相對的匹配,而不是絕對的自給自足,地方財權(quán)配置自始不能充分,務(wù)使其財權(quán)相對于事權(quán)有所匱乏。
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[責(zé)任編輯 陳丹丹]