馮愛云

【摘 要】績效評價作為一種常見的考評方式，指的是采用科學(xué)化、規(guī)范化的評價方法、量化指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對單位各個部門的支出行為過程及其效果進(jìn)行客觀地評價。績效評價在事業(yè)單位部門預(yù)算管理過程中，地位重要，作用重大，能提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平，從而大大提高事業(yè)單位資金使用效益的合理性及有效性。本研究首先對事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的實(shí)際意義進(jìn)行分析，然后對績效評價導(dǎo)向下事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題進(jìn)行深入探討，最后提出具體對策，旨在為當(dāng)前事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理提供必要的考評方法。

【關(guān)鍵詞】績效評價；事業(yè)單位；項(xiàng)目預(yù)算管理；問題；對策

各級政府為完成社會管理服務(wù)職能，保障民生，需要對財(cái)政性資金進(jìn)行科學(xué)合理分配，綜合平衡，要求各職能部門根據(jù)職能范圍進(jìn)行部門預(yù)算編制。部門預(yù)算主要是由政府的各個部門編制而成，反映預(yù)算年度內(nèi)部門的全部收入及支出。部門預(yù)算主要包括兩個方面內(nèi)容，即：收入預(yù)算與支出預(yù)算。后者主要包括基本支出預(yù)算與項(xiàng)目支出預(yù)算。事業(yè)單位項(xiàng)目支出預(yù)算指的是事業(yè)單位為了完成特定的工作任務(wù)而編制的年度支出計(jì)劃及安排，具有專業(yè)性強(qiáng)、行業(yè)特點(diǎn)突出等特征，是對事業(yè)單位的項(xiàng)目資金有效監(jiān)管，提高與改善事業(yè)單位財(cái)政資金使用效益的重要舉措。本研究在對績效評價導(dǎo)向下的事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題的前提下，著重探討了具體評價對策。

一、事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的實(shí)際意義分析

（1）規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算編制以及加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算控制。對項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行哉撟C，確保立項(xiàng)依據(jù)的充分性以及可靠性；對明確可行的績效評價目標(biāo)加以確定，確保資金高效、安全運(yùn)行。（2）改變事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的項(xiàng)目資金管理意識，由傳統(tǒng)單一的財(cái)務(wù)核算逐漸向參與整體項(xiàng)目管理與決策過程轉(zhuǎn)變；（3）對事業(yè)單位項(xiàng)目投資中的資金管理活動進(jìn)行有效控制，能夠很好地提高項(xiàng)目資金的使用效率，確保單位項(xiàng)目資金在支出環(huán)節(jié)的合理性以及有效性；（4）加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算資金使用監(jiān)管力度，對項(xiàng)目資金進(jìn)行事前、事中以及事后的全方位監(jiān)督控制，能夠有效應(yīng)對預(yù)算管理中的各種風(fēng)險(xiǎn)并適時防控。

二、績效評價導(dǎo)向下事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理存在的問題分析

1.項(xiàng)目支出預(yù)算編制脫離實(shí)際，約束力不強(qiáng)。

在單位財(cái)政補(bǔ)助收入保持在一定增長速度的條件下，配套的財(cái)政支出同時也會保持持續(xù)性增長。在對部門預(yù)算進(jìn)行編制時，由于實(shí)施的是總量控制，而且在對來年工作還不清楚的條件下，各個部門編制預(yù)算便會一方面仍然采取傳統(tǒng)的基數(shù)加增長的方法，預(yù)算編制具有比較嚴(yán)重的經(jīng)驗(yàn)決策色彩；另一方面，部門預(yù)算編制更多的是依據(jù)政策法規(guī)、會議決定以及黨政領(lǐng)導(dǎo)等方面的批示，并未充分考慮部門的績效戰(zhàn)略目標(biāo)與項(xiàng)目資金運(yùn)行的績效，這就直接造成部門項(xiàng)目預(yù)算編制缺乏較強(qiáng)的自主性及可預(yù)見性。在這種前提下編制的部門預(yù)算，使得財(cái)政部門與單位間的分布格局變得更為固定，從而使得資金在各個部門的分配不均勻，使得部門部分項(xiàng)目預(yù)算與實(shí)際情況嚴(yán)重脫離，削弱了預(yù)算約束力。

2.缺乏具體明確的預(yù)算編制績效目標(biāo)

績效目標(biāo)是預(yù)算部門對列入年度預(yù)算的具有特定用途的項(xiàng)目資金在一定期限內(nèi)產(chǎn)出和效果的計(jì)量。當(dāng)前時期下，很多事業(yè)單位部門預(yù)算編制時，由于績效目標(biāo)不夠明確，使得項(xiàng)目績效可計(jì)量性非常差，橫向之間難以對比。部門職能以及戰(zhàn)略目標(biāo)申報(bào)的主要內(nèi)容包括：部門職能、中長期戰(zhàn)略目標(biāo)概述以及未來三年規(guī)劃安排的重大項(xiàng)目。財(cái)政支出項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)的主要內(nèi)容包括：項(xiàng)目設(shè)定解決的主要問題、項(xiàng)目支付部門戰(zhàn)略發(fā)展的具體途徑、項(xiàng)目總的預(yù)算以及項(xiàng)目需求的投入情況、項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃、年度績效目標(biāo)與績效分解目標(biāo)等方面的內(nèi)容。因?yàn)榭冃繕?biāo)含義模糊，指標(biāo)解釋較少，部門在編制項(xiàng)目支出預(yù)算時感覺難度較大，進(jìn)度緩慢。此外，一般情況下，執(zhí)行預(yù)算編制的多為事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門，財(cái)務(wù)人員習(xí)慣與把工作重心放在資金管理和會計(jì)核算上，這會使得項(xiàng)目支出預(yù)算編制績效目標(biāo)部分簡單粗略，不能完整反映該項(xiàng)目預(yù)算投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

3.預(yù)算編制單位對預(yù)算績效評價的重視程度較為低下

主要表現(xiàn)在：預(yù)算編制單位的領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效評價的了解程度較低，并未真正地意識到績效評價在預(yù)算編制中的重要性，使得預(yù)算績效評價僅僅被動地浮于制度層面，并未將其真正地落實(shí)到實(shí)際應(yīng)用過程之中。對于各個處室，其所關(guān)注的焦點(diǎn)常常是預(yù)算的分配以及使用情況，而對項(xiàng)目預(yù)算管理的績效評價所產(chǎn)生的實(shí)際效益往往會被忽略。

4.預(yù)算績效評價指標(biāo)體系欠科學(xué)

預(yù)算管理績效評價的本質(zhì)是根據(jù)成本來對某個事件的效益加以分析，從而反映預(yù)算編制單位在政府財(cái)政資金使用過程中所產(chǎn)生的各種業(yè)績。作為事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門，最為重要的一件事就是要對該事件發(fā)生的各種成本進(jìn)行準(zhǔn)確無誤地核算，然后再對其所取得了收益加以評價。然而，對于現(xiàn)行的事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度以及會計(jì)核算原則，很難對某個事件發(fā)生的全部成本加以準(zhǔn)確計(jì)算。加上事業(yè)單位涉及到國計(jì)民生的方方面面，并非每個事件都能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的，社會效益的評價的隨意性也非常之大。因此，想要將效益進(jìn)行量化處理，也是非常棘手的一件事情。由此可見，項(xiàng)目預(yù)算編制單位在對預(yù)算績效評價體系進(jìn)行設(shè)計(jì)的時候，常常是按照自己的理解或者片面化地理解，自行制定績效評價指標(biāo)，以對經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及社會效益進(jìn)行衡量，從而造成評價結(jié)果不具有可比性，同時也缺乏公信力。

三、績效評價下的事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理的具體對策

1.進(jìn)一步完善項(xiàng)目庫制度，并對預(yù)算的編制過程進(jìn)行規(guī)范化管理

績效評價目前還處于不成熟階段，納入績效評價的部門預(yù)算僅僅限于目標(biāo)清楚、資金來源相對單一以及規(guī)模合適且在一個預(yù)算年度內(nèi)能夠完全反映單位各個部門的支出情況。項(xiàng)目支出預(yù)算的來源，主要源于各級政府針對項(xiàng)目支出而構(gòu)建的項(xiàng)目庫，它是對事業(yè)單位項(xiàng)目支出進(jìn)行規(guī)范化以及科學(xué)化管理的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。對于事業(yè)單位的所有項(xiàng)目，均應(yīng)通過項(xiàng)目庫進(jìn)行申報(bào)、論證以及審核等，然后篩選出有價值的項(xiàng)目納入至部門預(yù)算之中。同時，項(xiàng)目儲備庫還需要根據(jù)項(xiàng)目目錄庫、簡介庫以及可研報(bào)告庫三個層次相應(yīng)進(jìn)行構(gòu)建，加強(qiáng)不同類型的項(xiàng)目入庫、建庫。

2.轉(zhuǎn)變事業(yè)單位預(yù)算管理模式，將預(yù)算支出績效評價常態(tài)化

對于預(yù)算支出績效評價停留于制度化文字化層面的問題，各級事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變觀念，主動積極地轉(zhuǎn)變預(yù)算管理模式，將預(yù)算支出績效評價貫穿于項(xiàng)目預(yù)算編制及落實(shí)的整個過程。由于目前預(yù)算支出績效評價制度進(jìn)展較為緩慢，要確保事業(yè)單位績效評價工作的順利實(shí)施，那么就應(yīng)該將該項(xiàng)工作規(guī)范化以及常態(tài)化，使得預(yù)算支出績效評價貫穿整個過程之中，持續(xù)不斷地對預(yù)算編制單位的預(yù)算執(zhí)行情況加以規(guī)范督導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益并重，提高政府財(cái)政資金使用效率。

3.進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算信息公開

政府預(yù)算向整個社會進(jìn)行公開是國際慣例，同時也是值得我國政府借鑒之處與未來發(fā)展方向。向全社會公眾提供更為清楚以及更為確切的資金使用預(yù)算，更能夠促進(jìn)社會公眾監(jiān)督。首先，應(yīng)該將預(yù)算科目體系逐步進(jìn)行完善，不僅要根據(jù)支出功能來設(shè)置預(yù)算科目，并注意對教科文衛(wèi)等方面的支出有一個客觀性地反映，以有效反映財(cái)政支出的方向。其次，將績效目標(biāo)的設(shè)定與人大的預(yù)算審查相結(jié)合，切實(shí)發(fā)揮人大的監(jiān)督作用?？梢酝ㄟ^聘請審計(jì)、會計(jì)、稅務(wù)師事務(wù)所或高校等經(jīng)濟(jì)類專家、學(xué)者組成專家組，幫助審查預(yù)算等方式，對政府收支預(yù)算進(jìn)行審查和征求意見，并向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會提出建議，再由財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會結(jié)合初審的情況，系統(tǒng)和完整地向大會主席團(tuán)報(bào)告審查的結(jié)果。

四、結(jié)論

綜上所述，績效評價導(dǎo)向下，事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算管理中還存在著一些突出的問題，這些問題的存在屬事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算工作的不利因素。對此，應(yīng)該采取有效措施來解決這些問題，以實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位項(xiàng)目資金效益最大化與最優(yōu)化，向社會提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)績的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

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