任琳

摘 要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化水平越來(lái)越高。這引發(fā)了一系列城中村改造問(wèn)題。城中村的改造不僅體現(xiàn)在宏觀體制方面，也體現(xiàn)在具體政策的實(shí)施方面。因此，在城市化的進(jìn)程中，重點(diǎn)解決城中村的治理問(wèn)題將對(duì)城市化進(jìn)程的推進(jìn)、居民生活水平的提高、和諧社會(huì)的構(gòu)建與小康社會(huì)的全面實(shí)現(xiàn)等方面起到十分重大的作用。

關(guān)鍵詞：城市化;城中村改造;城鄉(xiāng)差距;拆遷改造

中圖分類號(hào)：D616 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）02-0011-02

中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元土地制度形成了城中村這一城市化過(guò)程中的特有現(xiàn)象。隨著中國(guó)城中村改造的推行，太原市城中村改造的進(jìn)程也逐步加快，同時(shí)也出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。

本文結(jié)合太原城中村改造的實(shí)際問(wèn)題，提出解決這些問(wèn)題的想法和思路。重點(diǎn)指出要破解城鄉(xiāng)二元體制、堅(jiān)持以人為本、提高城中村治理的效率。并得出解決這些問(wèn)題的最終目的都是要盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化管理模式、保障城中村改造的有序進(jìn)行的結(jié)論。

一、城中村改造的概念

城中村指位于城市總規(guī)劃區(qū)內(nèi)，依然執(zhí)行農(nóng)村集體所有制，行政上卻屬于政府管制;居民的主要生活來(lái)源依靠土地的租借，具有農(nóng)村與城市的雙重特征，但本質(zhì)上還是屬于農(nóng)村社區(qū)，是城市化到一定程度的特有現(xiàn)象。

二、城中村產(chǎn)生的背景

（一）中國(guó)社會(huì)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，糧食以統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的方式進(jìn)行分配，農(nóng)民自身利益遭損害。此外，戶籍制度也損害到農(nóng)民的利益，相比而言，國(guó)家在政策上向非農(nóng)戶口傾斜，為其提供豐厚的福利。城鄉(xiāng)在待遇上的差異性一方面造就了“城中村”，一方面又成為阻礙“城中村”發(fā)展的一個(gè)重要因素[1]。

（二）中國(guó)城鄉(xiāng)土地所有權(quán)矛盾

在當(dāng)前社會(huì)主義土地公有制背景下，城市與農(nóng)村分別實(shí)行國(guó)家所有制與集體所有制兩種方式，兩種所有制共同存在。但是，就目前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度來(lái)說(shuō)，還有諸多問(wèn)題。

第一，農(nóng)村土地歸屬不清，從理論上來(lái)說(shuō)，應(yīng)該歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與村民這三級(jí)所屬;農(nóng)村土地權(quán)沒(méi)有明確的劃分，缺乏物權(quán)化，導(dǎo)致各自無(wú)法真正擁有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而造成其不能用于市場(chǎng)交易，農(nóng)業(yè)用地在沒(méi)有得到批準(zhǔn)的情況下就試圖轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，會(huì)影響到農(nóng)村集體土地的管理，對(duì)其造成混亂。

第二，農(nóng)村土地沒(méi)有穩(wěn)定的使用權(quán)，國(guó)家有用地需求時(shí)，就可依法征收農(nóng)村土地。

（三）社會(huì)轉(zhuǎn)型期的制度真空及法制法規(guī)的滯后和不健全

中國(guó)處在社會(huì)主義轉(zhuǎn)型時(shí)期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)無(wú)法徹底改變。與城市居民相比，在很多方面城中村的村民還無(wú)法享受到同等的待遇，如教育、醫(yī)療、就業(yè)與社會(huì)保障制度等方面還存在一定的區(qū)別。但是，我們要完善這些制度的話，就會(huì)牽扯到社會(huì)體制的方方面面?？梢?jiàn)城中村的改造問(wèn)題上，國(guó)家制度的轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)落后于社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)變[2]。

三、太原市城中村形成的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元體制是根本原因

城鄉(xiāng)二元體制是為了增加城市的建設(shè)用地，這為太原城市的發(fā)展創(chuàng)造了史無(wú)前例的機(jī)遇，但站在土地被征收的農(nóng)民的立場(chǎng)去看，國(guó)家雖對(duì)失地的農(nóng)民進(jìn)行了一定補(bǔ)償，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，這種補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法填補(bǔ)他們的損失。城市化進(jìn)程的加快進(jìn)一步拉大太原市城鄉(xiāng)間的差距，讓城鎮(zhèn)居民收入的增加速度快于農(nóng)民收入的增加速度，引起城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡性的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（二）快速城市化是直接原因

改革開放后，我國(guó)推進(jìn)城市化的步伐加快，使其發(fā)展蒸蒸日上，縱觀城市化發(fā)展歷史，可以說(shuō)沒(méi)有任何一個(gè)時(shí)期的發(fā)展速度能趕得上此時(shí)期。以1978年至2011年底的數(shù)據(jù)為例，城市數(shù)量由320個(gè)攀升至700多個(gè)，城市化率由17%增加至47.9%，城市人口數(shù)量增加至7億多，首次超過(guò)農(nóng)村人口。當(dāng)前，我國(guó)已處在城市化高速發(fā)展的時(shí)期。

太原在城市化的進(jìn)程中，同大多數(shù)城市一樣，為追求城市規(guī)模的擴(kuò)大，只關(guān)注農(nóng)村土地資源的征收，將原本處于郊區(qū)的農(nóng)村變?yōu)槌鞘袇^(qū)域，但對(duì)征收后的農(nóng)村土地的利用與發(fā)展缺乏全面規(guī)劃，從而導(dǎo)致這些村莊在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法被城市很好地吸收與消化。處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境下，不可避免地造成城市建設(shè)投資主體對(duì)經(jīng)濟(jì)利益最大化的過(guò)分追求。長(zhǎng)此以往，政府將征收后的土地用于城市建設(shè)，只有少部分的宅基地能保存下來(lái)。隨著城中村的發(fā)展，周邊的公共設(shè)施也日益完善，村民對(duì)土地價(jià)值的期望值也隨之增加，如此一來(lái)，政府拆遷改造將面臨更大的難度。既然無(wú)法全部改造，只能被迫將這些村莊保留在城市中，從而造就了如今“城中村”的出現(xiàn)。

四、太原城中村改造的必要性

當(dāng)前，太原發(fā)展遭受阻礙，可歸結(jié)為多種因素，其中城中村是最為重要的因素之一。參照《太原市城市總體規(guī)劃（2008—2020）》可知，截至2020年，太原市城市中心區(qū)域擁有360平方公里的城市建設(shè)用地，在這個(gè)范圍內(nèi)，有154個(gè)城中村、77 634戶村民、總?cè)丝跀?shù)達(dá)到35.6萬(wàn)，占用的土地面積約為286.2平方公里，此外擁有89.9平方公里的建設(shè)用地，且未被開發(fā)利用的土地還剩有21.2平方公里。從這個(gè)土地面積占有量來(lái)說(shuō)，已經(jīng)覆蓋了太原城郊的絕大部分開發(fā)用地。但是，太原市對(duì)城中村進(jìn)行改造時(shí)卻遇上重重困難：太原市城中村的改造項(xiàng)目始于2003年，歷經(jīng)10年后，即到了2013年，太原市還存在146個(gè)城中村，可見(jiàn)其改造速度相當(dāng)緩慢，遠(yuǎn)落后于人們預(yù)期的城市發(fā)展程度。

五、城鄉(xiāng)二元體制與太原城中村改造困境

太原市城鄉(xiāng)二元管理制度之所以存在與城中村改造的不順利有關(guān)。太原市的土地資源出現(xiàn)供大于求的狀況，通過(guò)與其他城市的比較可知，太原市城中村改造處于相對(duì)落后的局面，這對(duì)其招商引資、開發(fā)新項(xiàng)目、快速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，甚至促進(jìn)整個(gè)山西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)產(chǎn)生一些負(fù)面影響。在當(dāng)前這種體制下，城市化進(jìn)程中存在著諸多問(wèn)題，如政府、社會(huì)、農(nóng)村群體這三者間的利益沖突、社會(huì)轉(zhuǎn)型與體制局限性間的矛盾等，怎樣找到突破點(diǎn)，如何化解這些矛盾與有效解決沖突、將是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。綜上分析，可以將城中村問(wèn)題產(chǎn)生的根源歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元的管理制度，此制度也是城鄉(xiāng)間各種矛盾產(chǎn)生的源頭，嚴(yán)重阻礙了城中村的改造進(jìn)程[3]。

城市土地資源極度稀缺，想增加土地使用面積，只能通過(guò)征收與占用的方式將農(nóng)村集體土地特別是耕地轉(zhuǎn)換成城市用地來(lái)滿足，由此，我們可以看到越來(lái)越多的郊區(qū)被拆遷并劃入到城市范圍內(nèi)的現(xiàn)象。然而，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有著悠久的歷史，且短時(shí)間內(nèi)無(wú)法打破這種格局，這就使得城中村的開發(fā)需要較大的投資，以及城中村改造過(guò)程中涉及各種問(wèn)題的解決成本無(wú)形中也增加很多。與此同時(shí)，管理與制度等方面也存在著諸多的矛盾，在建設(shè)開發(fā)初期，為了減少補(bǔ)償費(fèi)用，政府征地只針對(duì)農(nóng)用耕地，并極力避開“城中村”規(guī)劃、建設(shè)與管理，這樣一來(lái)，城市確實(shí)得到迅速發(fā)展，但同時(shí)導(dǎo)致失地農(nóng)民的住宅地依然不變，形成城市包圍村莊的“都市村莊”現(xiàn)象，這顯然成為太原市不可規(guī)避的社會(huì)問(wèn)題。隨著“城中村”在城市中占用量的不斷壯大，政府的管理也變得尤為困難。同一座城市包含了城市居民區(qū)和“城中村”，也就意味著既有城市居民又有村民，再外加大量外來(lái)人口的涌入，因此造成職責(zé)混亂、機(jī)制無(wú)法順暢運(yùn)行。

六、二元體制的破解探析

當(dāng)前太原市城中村改造是以村集體自我改造為主導(dǎo)的改造模式。這直接造成城中村改造過(guò)程中不具統(tǒng)籌安排的能力。另外，在開發(fā)建設(shè)中沒(méi)有進(jìn)行合理有效的監(jiān)管，村民利益遭到侵犯的事件時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)今，城中村改造在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地進(jìn)行，很多地方已經(jīng)取得可喜的成果。在這樣的大好形勢(shì)下，太原應(yīng)順勢(shì)而上，充分發(fā)揮省會(huì)城市這一地理優(yōu)勢(shì)，并積極學(xué)習(xí)其他省份有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，來(lái)改善城中村改造中的不合理模式，努力走城鄉(xiāng)一元化的土地制度模式，最終推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。然而，要實(shí)現(xiàn)這樣的良好局面，首先要做的是革除當(dāng)前土地征用制度和二元土地市場(chǎng)，以市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算依據(jù)來(lái)客觀公正地確定其補(bǔ)償數(shù)額，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地市場(chǎng)與農(nóng)村土地市場(chǎng)的高度統(tǒng)一，即一體化，進(jìn)而將兩者擺在“同地、同價(jià)、同權(quán)”的同等地位，國(guó)家在農(nóng)村用地與建設(shè)用地上進(jìn)行征收或是購(gòu)買時(shí)，都是按照同樣的規(guī)定執(zhí)行。在征收農(nóng)用土地時(shí)，需要以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)來(lái)購(gòu)買農(nóng)用地的使用權(quán)，從而確保失地農(nóng)民得到應(yīng)有的補(bǔ)償，進(jìn)而確保政府征地行為的規(guī)范化，同時(shí)也避免農(nóng)民土地權(quán)遭到嚴(yán)重的侵犯，以及消除用農(nóng)民集體土地來(lái)為自身謀權(quán)謀利的自私自利行為[4]。只有這樣，才能消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，降低城鄉(xiāng)一體化的外在區(qū)別，此外，還能使產(chǎn)業(yè)具有互補(bǔ)性、政策具有平等性以及待遇具有公平公正性，從而促進(jìn)產(chǎn)能的聚集，外加政府對(duì)各項(xiàng)政策的全面落實(shí)，則可以引入更多的資金與產(chǎn)業(yè)。另一方面，太原當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)始終不容忽視，要妥善處理政府與村民的關(guān)系。只有擁有開放、大度、包容的胸懷，太原招商引資的水平才能不斷提升，才能使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展蒸蒸日上。

七、結(jié)論

城中村的治理不僅關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代化的腳步，也關(guān)系到國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。關(guān)于城中村的改造這一問(wèn)題，必須堅(jiān)持以人為本的方針，同時(shí)城中村治理效率應(yīng)當(dāng)不斷提高;樹立創(chuàng)新發(fā)展理念，在各級(jí)政府的正確指導(dǎo)下，使城中村的面貌煥然一新。總而言之，改造城中村要力求做到：城中村的經(jīng)濟(jì)、文化、政治、生態(tài)等得到極大改善。只有做到這些，才能使城中村的治理工作具有科學(xué)性、有效性與綜合性。

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