黃妮　劉定平

摘要：“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。精準扶貧是一項時間緊迫、任務艱巨的在建民生工程。政府部門作為扶貧開發(fā)過程中的責任主體發(fā)揮著不可替代的作用和價值。

關鍵詞：精準扶貧；行政責任；機制構建

中圖分類號：F323.8文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2016）02-0047-04

精準扶貧是黨和政府推動國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標和階段性任務?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，精準扶貧是一項時間緊迫、任務艱巨的在建民生工程。2015年6月，習近平總書記在貴州召開扶貧工作座談會時指出，要切實落實領導責任，要堅持黨政一把手負總責的扶貧開發(fā)工作責任制，要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。[1]一方面，扶貧工作是黨和政府義不容辭的責任與義務。因此，廣大黨員干部要切實履行職責，積極投身到扶貧開發(fā)工作中來，發(fā)揮好主力軍作用。另一方面，黨政主要負責同志要革除傳統(tǒng)的扶貧理念，學習精準化思維，進一步創(chuàng)新精準扶貧體制機制。2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議召開，這是黨的十八屆五中全會召開后第一個中央工作會議，精準扶貧再次進入政府高層的決策議程，扶貧工作進入新時期，脫貧任務邁入新階段。習近平總書記強調(diào)，各級地方政府要層層立下軍令狀，積極響應脫貧攻堅戰(zhàn)沖鋒號的指揮，以咬定青山不放松的攻堅克難決心，發(fā)揮苦干實干的精神，努力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。因此，如何在精準化的扶貧模式中，構建行之有效、落到實處的行政責任機制，值得探討。

一、扶貧過程中行政責任構建面臨的現(xiàn)實困境

新中國成立以來，貧困問題與我國經(jīng)濟社會發(fā)展相伴相隨。因此，如何消除貧困一直都是黨和國家高度關注的社會問題。在不同的歷史時期、不同的發(fā)展階段，都采取了相應的治貧舉措。基于我國在扶貧方面的法律制度還不完善、科學技術相對落后、監(jiān)管機制還存在漏洞，因此，進入21世紀以來，傳統(tǒng)扶貧模式中存在的相關問題仍然對當前地方政府的扶貧工作產(chǎn)生著深刻的影響。

（一）扶貧行政行為“非法化”

在扶貧過程中，幫扶亂象層出不窮。一是識別過程中出現(xiàn)“非法化”行為。在針對貧困群體的識別過程中，一些基層政府官員思想上還存在“熟人圈子”的理念，通過濫用公權力，采取“非法”手段確定貧困對象，使得不符合扶貧標準的家屬、親朋好友被納入貧困幫扶對象。在有限的貧困戶名額中，一些真正符合扶貧標準的對象被排除在制度之外，而一些并不符合扶貧標準的對象卻又被納入其中，導致“貧困戶”中的貧困程度深淺不一，這也與當前的精準化識別理念相沖突。二是幫扶過程中的行為“非法化”。在幫扶的具體操作過程中，一些政府官員不按照規(guī)定的法定程序，刻意增加行政審批環(huán)節(jié)，涉嫌故意提高外商企業(yè)投資進村的準入門檻，使得項目建設難過行政審批關。甚至在部分產(chǎn)業(yè)扶貧中，一些政府官員堅持本位主義至上的原則，導致行政行為缺乏自控力。由于受到主觀趨利因素的影響，企圖通過自身對權力的掌控與支配，意圖在扶貧項目投資中謀取經(jīng)濟利益。這是政府官員個人私欲、部門利益，甚至地方性保護主義利益無限膨脹所造成的權力尋租等不良后果。在扶貧項目的投資收益中，從中央到地方經(jīng)過層層截留，導致貧困戶的預期收益與實際收益相差甚遠。三是扶貧資金使用的“非法化”。一些貧困地區(qū)的政府部門，并未對扶貧資金進行合理的預算規(guī)劃，反而挪用扶貧資金，修樓堂館所、建華而不實的形象工程，導致大量的扶貧資金被挪用，扶貧成效甚微。

（二）扶貧治理技術能力弱

要想真正實現(xiàn)精準脫貧，就需要駐村幫扶的領導干部摸清貧困地區(qū)實情，帶動具有勞動能力、又具有就業(yè)意愿的貧困戶從事經(jīng)濟建設，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)擺脫貧困。然而，由于幫扶的技術治理能力弱，使得行政責任難以發(fā)揮實效，難以見成效。在一些偏遠的貧困地區(qū)，雖然存在經(jīng)濟條件落后、交通不便等因素的限制，但其在農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設等方面具有顯著的后發(fā)優(yōu)勢。在幫扶的實施過程中，一些貧困戶由于經(jīng)濟條件不足、文化水平相對落后又缺乏致富門路。因此，部分地區(qū)出現(xiàn)年年扶，年年窮的狀況，扶貧的實際成效與扶貧的預期投入相差甚遠。另一方面，一些已找準發(fā)展門路，并著手進行特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的貧困戶，又因為受到公共基礎設施條件落后，交通條件不足等因素的影響，通常采用最原始的“周邊銷售”方式來供給產(chǎn)品，導致銷售市場狹窄，銷售渠道單一。對于一些具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)優(yōu)勢的貧困地區(qū)而言，由于受到市場經(jīng)濟規(guī)律的影響，一旦生產(chǎn)過剩，消費者需求市場與產(chǎn)品供給之間就會出現(xiàn)不平衡，投入與產(chǎn)出比例失衡，大量優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品滯銷，造成經(jīng)濟成本虧損。同時，單一化的產(chǎn)品銷售渠道，使得農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)后勁不足，擴大再生產(chǎn)缺乏市場支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也難以從貧困地區(qū)“走出去”。而這其中，駐村幫扶領導干部的積極引導和治理能力極為重要。若缺乏扶貧發(fā)展的治理技術，以及扶貧的信息化技術資源不足，就會導致貧困戶很難享受到“互聯(lián)網(wǎng)+”技術帶來的便捷性與高效率。

（三）扶貧監(jiān)督機制形式化

扶貧開發(fā)的管理模式正介于探索與發(fā)展之中，對政府行為實施的監(jiān)督機制還存在諸多問題。主要表現(xiàn)為整體功能不強、缺乏監(jiān)督合力，監(jiān)督主體地位不高、缺乏監(jiān)督力度，行政監(jiān)督法規(guī)不完善、監(jiān)督缺乏可操作性，監(jiān)督方式較為單一、缺乏全過程監(jiān)督等問題。[2]一方面，社會監(jiān)督缺乏活力。實地調(diào)查中了解到，由于受到傳統(tǒng)的扶貧理念的影響，社會成員一味地把扶貧責任歸于政府，社會參與活力不足，一些針對社會成員參與扶貧工作而設立的公眾信箱形同虛設。同時，行政行為的強制性色彩與社會成員對行政權力的崇拜感與畏懼之情，也導致社會監(jiān)督被視為“無效行為”。有群眾反映：“政府決定的事情，我們提意見也沒有多大用處。”針對識別過程中出現(xiàn)的冒領、頂替名額等行為，有困難的群眾認為，“就算我們知道這戶人家肯定不符合扶貧的參選資格，但我們也不敢提意見”。另一方面，行政監(jiān)督機制不健全。基于行政行為有可能處于一種監(jiān)控能力失靈的環(huán)境當中，上級部門對下級部門履職情況的監(jiān)督會摻雜個人私利與部門情感，導致最終處罰結果與實際需承受的違規(guī)懲處力度不相匹配。對違規(guī)行為處罰過寬就導致扶貧過程中，政府的違規(guī)行為頻繁發(fā)生。

二、扶貧過程中導致行政責任難構建的原因所在

（一）法律制度不完善，導致行政責任落實難

當前針對扶貧工作的立法水平相對較低，多為地方性的立法行為，主要包括地方性的立法意見、地方性的扶貧考核通知、地方性的扶貧管理辦法（試行）等。在扶貧的法律體系中，對行政行為的管理，也主要是依據(jù)地方性的扶貧要求來進行工作責任考核，并沒有上升到國家統(tǒng)籌層面。國務院雖已頒布2010年至2020年扶貧綱要，但并沒有形成系統(tǒng)性的對行政責任追究、賠償、訴訟等法律構成要件的明文規(guī)定。同時，扶貧中的行政主體缺乏法治化思維理念。由于我國法治化生態(tài)環(huán)境的發(fā)展還不成熟，因此，法治化思維理念并未滲透到貧困腹地，進而扎根于駐村幫扶干部的內(nèi)心深處，導致政府官員更易趨向于“理性經(jīng)濟人”的思維模式。扶貧過程中就出現(xiàn)了與公平、公正理念背道而馳的行政行為，最終使得扶貧的政策目標與宗旨相互偏離，政府公信力日趨下降。

（二）扶貧技術能力的不足，導致行政責任落實難

精準化的扶貧模式要求以技術創(chuàng)新驅動貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)要素活力，推動當?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面的量與質(zhì)的提升。而貧困地區(qū)的科學技術水平及其相關配套措施又與政府的財政投入密切相關，這其中就體現(xiàn)了行政責任的落實情況?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)扶貧”是精準脫貧的一種技術創(chuàng)新，它與政府對市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控息息相關，又與政府在扶貧技術層面的引導密不可分。在一些偏遠的貧困地區(qū)，由于自然稟賦不足、交通條件落后等因素的制約，導致扶貧技術的引進與研發(fā)也存在滯后性。同時，貧困地區(qū)長期處在積貧積弱的困境之中，扶貧行為見效慢，脫貧療效不顯著。基于政府在扶貧過程中的主導地位，因此，行政行為的有效參與，行政責任的有效落實就體現(xiàn)在扶貧治理技術的投入上。然而，在以經(jīng)濟建設為中心的考核機制下，政府對貧困地區(qū)的發(fā)展與建設重視程度相對較低，中央財政與地方財政對貧困地區(qū)的資金投入力度明顯不足，使得扶貧技術缺乏有效的經(jīng)濟實力支撐。由于參與扶貧的駐村干部缺乏對扶貧專業(yè)技能的學習與掌握，導致“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”的創(chuàng)新型行為模式缺乏科學的技術指導。因此，扶貧技術能力的不足，導致行政責任難以落實。

（三）追究機制不健全，導致行政責任落實難

行政責任追究是基于已經(jīng)確定責任主體、責任事實、責任依據(jù)的條件下，按照一定的法律原則和規(guī)定，對具有損害性行政行為的責任主體予以一定的行政或法律懲罰，并根據(jù)情況使之承擔賠償?shù)闹贫?。[3]（P455）精準扶貧中的行政責任追究機制主要是指對參與精準施策、精準識別、駐村幫扶等工作，以及監(jiān)督管理扶貧資金使用情況的有關政府部門，依據(jù)精準扶貧的相關政策和指導性原則，對在精準扶貧各個環(huán)節(jié)或相關程序中存在的違反扶貧法規(guī)、侵害貧困群體利益、挪用或者濫用扶貧資金等行政行為，予以相應的處罰，并依據(jù)產(chǎn)生的危害程度判決行政責任主體承擔相應的賠償責任。然而，由于缺乏具體可操作性的責任追究評判標準就易導致扶貧中的行政責任難以確定，關于扶貧中行政責任所堅持的憲法原則就在一定意義上變成形式化。[3]（P445）導致扶貧主體的責任無法可依，無法追究，進而難以落實，最終導致行政責任追究在源頭上不能保證公平性，在程序不能保證科學性。由于缺乏一套可操作性的行政責任追究機制，進而影響精準扶貧的行政責任構建。

三、精準扶貧中行政責任機制構建的路徑選擇

消除貧困是老百姓最關心、政府最關切的問題。習近平總書記指出，各級政府要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，要保證不落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾。因此，在精準扶貧中構建有效的政府責任機制是關鍵。

（一）統(tǒng)籌地方精準扶貧法案，保證行政責任法定化

行政責任作為一種特定的國家現(xiàn)象，由法的規(guī)定而產(chǎn)生并依照法的規(guī)定而執(zhí)行，離開了法的規(guī)定，行政責任就無從談起。[3]（P451）精準扶貧法律體系是行政責任有法可依、違法必究的制度性前提。因此，科學立法是保障精準脫貧中行政責任有效落實的關鍵。精準扶貧的法治化需要政府決策層立足于貧困地區(qū)實情、貧困人口實需，科學規(guī)劃扶貧工作，制定科學的扶貧政策以及相關的扶貧法律法規(guī)。一方面，鼓勵基層各級政府樹立法治思維理念。因為，樹立法治化的扶貧觀念是依法扶貧的前提。具體可通過為參與扶貧的行政主體提供法理層面的理論學習與實踐培訓，幫助其革除陳舊的扶貧觀念，樹立依法扶貧、依法治貧的理念。另一方面，制定全國性的統(tǒng)籌扶貧法案。將扶貧中的指導意見、扶貧原則、扶貧宗旨、扶貧目標、扶貧考核辦法等納入到國家的政策議程當中，以全國統(tǒng)籌性的法律條文形式確定下來，讓扶貧任務上升到國家立法層面，并保證中央到地方執(zhí)行環(huán)節(jié)的法治化，實現(xiàn)扶貧治理能力和治理體系現(xiàn)代化。當前，我國一些省份的主要領導者，已經(jīng)立下扶貧軍令狀，各地區(qū)也都根據(jù)當?shù)貙嵡橄嗬^制定扶貧開發(fā)條例。因此，就需要國務院圍繞2020年全面實現(xiàn)精準脫貧的目標，針對貧困人口脫貧問題、地方扶貧規(guī)章等，制定統(tǒng)籌性的扶貧法規(guī)，把影響扶貧質(zhì)量的相關性因素納入到法案的考核體系，包括精準識別、建檔立卡、駐村幫扶、產(chǎn)業(yè)扶持等因素，進而制定出一套精準扶貧的法律性細則條文，為精準扶貧營造法治化生態(tài)環(huán)境。

（二）實施“行政責任+互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”，實現(xiàn)行政責任科學化

在大數(shù)據(jù)時代背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”技術也成為行政責任主體落實精準扶貧的關鍵舉措。互聯(lián)網(wǎng)技術的優(yōu)勢就在于不論針對何種對象和群體，它都具有開放性、公平性、普適性、便捷性。因此，行政責任主體可以通過互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)“行政責任+互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”。一是要建立精準扶貧信息系統(tǒng)。其中涉及貧困群體家庭基本情況、致貧原因（包括自然因素、社會因素以及資源稟賦等要素對其自身貧困程度的影響）等因素，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術平臺，更加便捷化地了解扶貧對象的差異性需求。同時，進一步研發(fā)針對貧困者的動態(tài)跟蹤技術，提高貧困人口精準識別校對率，對申請扶貧的家庭進行信息跟蹤。在精準扶貧的動態(tài)管理機制下，建立貧困戶脫貧與返貧的長效管理機制。其次，地方政府要利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，讓精準扶貧信息系統(tǒng)面向貧困群眾開放，并給每一位貧困戶進行編號，以一人一號的方式，針對每一位貧困者建立一個專門的信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，這一系統(tǒng)只面向參與扶貧的政府部門與貧困者開放，鼓勵貧困戶自愿、自主、自動更新扶貧信息系統(tǒng)中的基本數(shù)據(jù)。同時在專門的官網(wǎng)平臺上實時更新當?shù)胤鲐毜恼咝孕侣劊瑢Ψ鲐毠ぷ鬟M行實況報道。這不僅能調(diào)動貧困戶參與精準扶貧的積極性，激發(fā)貧困戶發(fā)揮主觀能動性，同時從某種程度上還能進一步減少行政成本支出。最后，在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，行政主體要大力引進科學技術資源，引導有勞動能力的貧困對象找到“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的新路子。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術平臺，為貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)開拓市場，以資源優(yōu)勢實現(xiàn)增產(chǎn)增收，推動經(jīng)濟發(fā)展，保證脫貧致富。因此，在大數(shù)據(jù)時代背景下，要進一步研發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)+扶貧”的技術，實現(xiàn)行政責任的科學化落實。

（三）建立精準扶貧問責機制，健全行政責任監(jiān)控體系

完整的行政責任制度不僅需要憲法原則，而且需要憲法原則指導下的法律、法規(guī)規(guī)定和具體的實施辦法及程序。[3]（P445）在精準扶貧過程中，對政府責任追究的程序一般表現(xiàn)為調(diào)查、受理、起訴以及相應的議案、判決和決定。[3]（P456）包括精準識別、建檔立卡，駐村幫扶等方面，要建立一套完整的、科學化的政府行為約束機制與懲治措施。尤其在扶貧資金管理方面，要堅持專款專用的原則，將每一筆資金都要落實到具體對象、具體項目上。對扶貧監(jiān)督過程中出現(xiàn)的管理或者使用不當?shù)葐栴}，要加大懲治力度，情節(jié)嚴重者可以采取“行政裁決、行政訴訟、行政懲處以及行政賠償”[3]（P457-458）等措施，肅清精準扶貧中的不良風氣。

四、小結

2015年11月，習近平在中央扶貧開發(fā)工作會議上再次強調(diào)：“黨和政府要把脫貧攻堅任務作為‘十三五期間頭等大事和第一民生工程，要堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀?！盵4]這是黨的十八屆五中全會召開后第一個中央工作會議，精準扶貧再次進入高層的決策議程，扶貧任務進入新的歷史時期。從中央政府到地方政府，層層立下軍令狀，扶貧工作責任也從“大水漫灌型”走向“精準滴灌型”，扶貧工作踏上新的歷史性臺階，扶貧責任更加明確。精準扶貧是黨和政府義不容辭的責任與義務，廣大黨員干部要積極投身于扶貧開發(fā)工作，切實履行職責，發(fā)揮扶貧工作主力軍的作用，以精準化的扶貧理念，堅持創(chuàng)新驅動，提高精準扶貧的現(xiàn)代化治理水平。

參考文獻：

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