張占斌

摘 要：改革開放以來，我國走出了一條中國特色減貧道路，減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就。但也還存在7000多萬貧困人口，要在2020年前實(shí)現(xiàn)確保農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，確保國家扶貧工作重點(diǎn)縣全部摘帽的目標(biāo)，形勢(shì)依然嚴(yán)峻。為此，必須實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，加快制定國家扶貧工作重點(diǎn)縣“摘帽”標(biāo)準(zhǔn)，建立脫貧攻堅(jiān)督查制度，加強(qiáng)金融扶貧制度安排，促進(jìn)社會(huì)合力扶貧，以確?！皟蓚€(gè)確保”的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：全面建成小康社會(huì)；脫貧攻堅(jiān)；精準(zhǔn)扶貧；“兩個(gè)確?！?/p>

中圖分類號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2016）02-0011-04

2015年黨的十八屆五中全會(huì)從我國全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)出發(fā)，把“扶貧攻堅(jiān)”改成“脫貧攻堅(jiān)”，明確了“十三五”時(shí)期脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)、思路、舉措，確保到2020年實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)確?！蹦繕?biāo)：確保農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，確保國家扶貧工作重點(diǎn)縣全部摘帽。黨的十八屆五中全會(huì)后，中央又把扶貧工作作為五中全會(huì)后的第一個(gè)中央工作會(huì)議主題。這次中央扶貧工作會(huì)議，中央面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的復(fù)雜形勢(shì)，加大了扶貧的工作力度，并明確告訴世人，中國能否如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)這個(gè)“兩個(gè)百年”目標(biāo)中的第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，關(guān)鍵在于能否如期拿下脫貧攻堅(jiān)工程。

一、改革開放以來的扶貧工作

扶貧是世界性難題，特別是對(duì)于發(fā)展中國家來說，更是有著諸多條件的限制。我國是社會(huì)主義國家，消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是黨和政府的重要使命。新中國成立以來，我國一直高度重視減貧工作。自1949年以來的新中國建設(shè)發(fā)展史，從本質(zhì)上說就是消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕的歷史。

1978年改革開放以來，我國實(shí)施了全國范圍的有計(jì)劃有組織的開發(fā)式扶貧，減貧事業(yè)取得了舉世矚目的成就。我國政府先后實(shí)施了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，扶貧開發(fā)工作不斷深入，使7億多人擺脫了貧困。中國是世界上減貧人口最多的國家，也是第一個(gè)完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家。現(xiàn)在，我國的扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段，轉(zhuǎn)入脫貧致富、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

我國的扶貧工作之所以能取得如此巨大成就，主要是得益于改革開放30多年以來我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，這是有效減少農(nóng)村貧困人口的重要條件。目前，我國的貧困發(fā)生率已經(jīng)從20世紀(jì)80年代的80%以上下降到2014年的7.2%。我們認(rèn)為，以下幾個(gè)方面起到具體的支撐作用：一是農(nóng)業(yè)發(fā)展為農(nóng)村減貧提供了重要基礎(chǔ)。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)種養(yǎng)業(yè)實(shí)現(xiàn)突破，極大地改變了農(nóng)村貧困人口的生存狀態(tài)。二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為農(nóng)村減貧提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。在農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民收入的大幅提高。三是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成為農(nóng)村減貧的重要推動(dòng)力量。20世紀(jì)90年代以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，農(nóng)村人口大量向工業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入成為農(nóng)村居民主要收入來源。四是包容性發(fā)展理念惠及農(nóng)村貧困人口。進(jìn)入新世紀(jì)以來，面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特征及主要矛盾，我國制定和實(shí)施了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，力圖破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和“三農(nóng)”難題。從結(jié)果上看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略得到了很好的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收益迅速為廣大農(nóng)村人口所共享，農(nóng)村居民的人均收入得到了較大的增長。特別是“十二五”以來，農(nóng)村居民人均純收入的增速高于城鎮(zhèn)居民可支配收入，這有利于降低貧困人口數(shù)量。

改革開放以來，我國走出了一條中國特色減貧道路。我們堅(jiān)持改革開放，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，不斷出臺(tái)有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，為大規(guī)模減貧奠定了基礎(chǔ)、提供了條件。取得的經(jīng)驗(yàn)要引起重視：一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)扶貧。政府把扶貧開發(fā)納入到國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，開展大規(guī)模專項(xiàng)扶貧行動(dòng)，針對(duì)特定人群組織實(shí)施婦女兒童、殘疾人、民族地區(qū)和少數(shù)民族發(fā)展規(guī)劃。二是堅(jiān)持開發(fā)式扶貧。把發(fā)展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調(diào)動(dòng)扶貧對(duì)象的積極性，提高其發(fā)展能力，發(fā)揮其主體作用。三是動(dòng)員全社會(huì)參與扶貧。在扶貧上注意發(fā)揮制度的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建了政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會(huì)共同參與的多元主體的社會(huì)扶貧體系[1]。

在看到扶貧工作取得巨大成就的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到我國脫貧攻堅(jiān)形勢(shì)依然相當(dāng)嚴(yán)峻。從貧困人口的絕對(duì)數(shù)量上看，全國尚有7000多萬貧困人口，這一數(shù)字大大超過加拿大和澳大利亞兩國的人口總和。從地域上看，貧困人口雖重點(diǎn)集中在中西部，但遍及全國，其中貧困人口超500萬的省區(qū)有貴州、云南、河南、廣西和四川。從貧困程度上看，有西藏、甘肅、新疆、貴州和云南等6個(gè)省區(qū)的貧困發(fā)生率都在10%以上。從扶貧方式上看，開發(fā)式扶貧難度加大。從20世紀(jì)“八七”扶貧起，我國農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)從救濟(jì)式扶貧轉(zhuǎn)向開發(fā)式扶貧，實(shí)施以整村推進(jìn)為主體、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和“雨露計(jì)劃”為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略。但是，由于區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)而引致的人口大規(guī)模流動(dòng)趨勢(shì)短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)，從而導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，鄉(xiāng)村空心化、社會(huì)原子化問題嚴(yán)重，村中缺乏年富力強(qiáng)的項(xiàng)目參與者，開發(fā)式扶貧的項(xiàng)目組織難度逐漸加大。此外，從總體上看，減貧效益遞減問題開始突出，減貧幅度從2010年的26.1%下降到2014年的14.9%，要在2020年前5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)每年減貧1000多萬人、每月100多萬人的目標(biāo)，任務(wù)十分艱巨而繁重[2]。

我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，到2020年現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，也只是解決了絕對(duì)貧困問題，只是完成了最基本的扶貧任務(wù)，并不意味著我們解決了貧困問題。扶貧將伴隨整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段，當(dāng)前主要是解決全面建成小康社會(huì)面臨的問題。2020年以后，中國扶貧戰(zhàn)略取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的走勢(shì)。我們認(rèn)為，兩個(gè)方向是大概率事件：一是扶貧將由重點(diǎn)消除絕對(duì)貧困向減緩相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變，國家將會(huì)出臺(tái)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的貧困標(biāo)準(zhǔn)。二是在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，將主要解決農(nóng)村扶貧問題向農(nóng)村和城市并重轉(zhuǎn)變。

二、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施

我國的扶貧工作，早期實(shí)施的是“漫灌”式扶貧，即通過直接向扶貧對(duì)象提供生產(chǎn)和生活所需的糧食、衣物等物質(zhì)或現(xiàn)金，這一方法成功地使大多數(shù)貧困人口在總體生產(chǎn)力水平較低的條件下獲得了基本的生活保障。但是，在后來的實(shí)踐中，這種輸血式扶貧逐漸顯示出投入大、浪費(fèi)多、見效慢、易返貧的問題。

采取“漫灌”式扶貧與我們當(dāng)初的扶貧機(jī)制有關(guān)。我國從20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行大規(guī)模扶貧開發(fā)。初期的政策設(shè)計(jì)建立在資金匱乏、難以進(jìn)行工資轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，因此主要是通過以貧困縣為扶貧單元的區(qū)域瞄準(zhǔn)，為大量貧困人口參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件[3]。這個(gè)機(jī)制取得了很大成效，為減少貧困人口作出了突出貢獻(xiàn)，但現(xiàn)在已難以做到有效、精準(zhǔn)扶貧，這是后來我國貧困人口數(shù)量減少速度趨緩的主要原因。在新的發(fā)展階段，農(nóng)村貧困人口狀態(tài)呈現(xiàn)多樣化、分布碎片化的特點(diǎn)，如果不直接針對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧，消除貧困的目標(biāo)就很難實(shí)現(xiàn)。

為此，習(xí)近平總書記在2015年減貧與發(fā)展高端論壇主旨演講時(shí)指出：現(xiàn)在，中國在扶貧攻堅(jiān)工作中采取的重要舉措，就是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，找到“貧根”，對(duì)癥下藥，靶向治療。

精準(zhǔn)扶貧是解決扶貧開發(fā)工作中底數(shù)不清、目標(biāo)不準(zhǔn)、效果不佳等問題的重要途徑。精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容是做到真扶貧、扶真貧，其實(shí)質(zhì)是使扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群。精準(zhǔn)扶貧主要由兩個(gè)部分內(nèi)容構(gòu)成，即貧困人口識(shí)別和扶貧資源瞄準(zhǔn)。貧困人口識(shí)別主要是通過一系列扶貧工作機(jī)制、程序、工具等，將具體的貧困人口準(zhǔn)確辨別出來，并通過建立扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)對(duì)貧困人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。扶貧資源瞄準(zhǔn)則是在貧困人口有效識(shí)別的基礎(chǔ)上，以一定方式投入扶貧資源，推動(dòng)目標(biāo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和目標(biāo)人群脫貧致富。精準(zhǔn)扶貧的最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，即通過扶貧資源的有效使用使貧困人口穩(wěn)定脫貧致富和提高生活質(zhì)量。

扶貧資源更好地瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群是一個(gè)世界性難題。發(fā)達(dá)國家貧困人口少、國家財(cái)政能力強(qiáng)，在貧困瞄準(zhǔn)上通常采取的是高福利的普惠性政策，從而在減貧上獲得了較高的瞄準(zhǔn)精度。發(fā)展中國家貧困人口眾多、國家財(cái)政能力有限，往往采取選擇性瞄準(zhǔn)并建立相應(yīng)減貧干預(yù)體系。改革開放以來，我國在不同發(fā)展時(shí)期選取了片區(qū)瞄準(zhǔn)、縣級(jí)瞄準(zhǔn)、村級(jí)瞄準(zhǔn)等多種貧困瞄準(zhǔn)方式。現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧的含義在逐步深化、擴(kuò)展。

打贏這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，制約因素很多，歸結(jié)起來，不外乎兩方面的因素：一是客觀因素，即不少貧困地區(qū)的一方水土養(yǎng)不活一方人；二是主觀因素，這就必須調(diào)動(dòng)各方面積極性，形成強(qiáng)大合力。我國區(qū)域發(fā)展很不平衡，貧困人口分布在20多個(gè)?。▍^(qū)、市），扶貧脫貧必須因人因地施策。一是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧。支持貧困地區(qū)科學(xué)制定特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)貧困村、貧困戶發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品及其加工業(yè)，深入實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧工程，合理有序開發(fā)優(yōu)勢(shì)能源礦產(chǎn)資源。二是引導(dǎo)勞務(wù)輸出脫貧。通過加大勞務(wù)輸出培訓(xùn)投入，繼續(xù)實(shí)施職業(yè)技能提升計(jì)劃，建立和完善輸出與輸入地勞務(wù)對(duì)接機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)村貧困人口進(jìn)入家政、物流、養(yǎng)老等領(lǐng)域就業(yè)。三是實(shí)施易地搬遷扶貧。通過編制實(shí)施易地扶貧搬遷規(guī)劃，對(duì)居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的貧困人口，在堅(jiān)持群眾自愿、積極穩(wěn)妥原則的基礎(chǔ)上，因地制宜地實(shí)行搬遷安置。四是實(shí)行社會(huì)保障兜底政策。通過實(shí)施健康扶貧工程，提高貧困地區(qū)基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)水平。把新農(nóng)合大病保險(xiǎn)支付、醫(yī)療救助等結(jié)合起來，使患大病者得到兜底保障。

三、對(duì)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作的若干建議

結(jié)合黨的十八屆五中全會(huì)精神和習(xí)近平總書記在中央扶貧工作會(huì)議上的講話精神，對(duì)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作提出若干建議。

第一，加快制定國家扶貧工作重點(diǎn)縣“摘帽”標(biāo)準(zhǔn)。長期以來，在我國扶貧開發(fā)工作中，存在著貧困縣不愿“摘帽”問題，這是由于貧困縣在國家政策層面能得到更多傾斜，能得到更多的利益，導(dǎo)致我國貧困縣數(shù)量長期減不下來。我們認(rèn)為，國家扶貧工作重點(diǎn)縣不能都等到2020年時(shí)一起“摘帽”，要鼓勵(lì)達(dá)標(biāo)的縣先退出來?？梢粤舫鼍彌_期，一段時(shí)間內(nèi)“摘帽”不摘政策，這很好地體現(xiàn)了科學(xué)扶貧的思想。精準(zhǔn)扶貧不是說立竿見影，發(fā)展產(chǎn)業(yè)、異地搬遷等很多扶貧舉措見效都需要一個(gè)過程，貧困縣“摘帽”后增強(qiáng)發(fā)展能力也需要一個(gè)過程，這就客觀上需要扶貧政策扶上馬，再送上一程。從實(shí)際工作來看，只有這樣才能推動(dòng)貧困縣早“摘帽”，同時(shí)要通過正向激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)貧困縣提前“摘帽”的積極性。

第二，建立脫貧攻堅(jiān)督查制度。從中央扶貧工作會(huì)議上習(xí)近平總書記的講話要求來看，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府“十三五”時(shí)期的主要工作就是脫貧。在中央扶貧工作會(huì)議上，地方黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署責(zé)任書，立下軍令狀，這樣的工作安排已不多見。以前扶貧開發(fā)的考核問責(zé)也很多，但立下軍令狀，而且層層簽訂責(zé)任書，說明中央對(duì)于脫貧工作重視程度空前。軍令狀意味著中央對(duì)扶貧工作會(huì)一抓到底，而脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書層層簽訂，意味著地方各級(jí)政府必須在今后5年真抓實(shí)干，全力完成中央制定的各項(xiàng)脫貧目標(biāo)。要加快出臺(tái)國家脫貧攻堅(jiān)督查制度，要體現(xiàn)在干部考核上、任用上。

第三，加強(qiáng)金融扶貧制度安排。要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、初加工、深加工、新產(chǎn)品開發(fā)等實(shí)施貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)金融工程。政府要出臺(tái)支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列措施，在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新模式。同時(shí)，完善商貿(mào)物流金融體系，在實(shí)施金融創(chuàng)新工程和企業(yè)上市工程的基礎(chǔ)上，在貧困地區(qū)引入風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，推動(dòng)企業(yè)管理現(xiàn)代化與技術(shù)革新，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)。支持建立金融自助組織，幫助產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。要促進(jìn)區(qū)域金融服務(wù)平臺(tái)升級(jí)為區(qū)域金融中心，提供要素交易和泛金融交易。比如，建設(shè)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和大宗商品場(chǎng)外交易市場(chǎng)，為農(nóng)民提供規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的工具和服務(wù)。

第四，促進(jìn)社會(huì)合力扶貧。扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與。要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量，多舉措有機(jī)結(jié)合的大扶貧新格局。要健全東西協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)積極性。扶貧開發(fā)是全社會(huì)的事情，但必須創(chuàng)造一個(gè)機(jī)制，讓政府、企業(yè)、貧困戶共贏，才能將扶貧攻堅(jiān)工作社會(huì)化、可持續(xù)。要重視發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制作用，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開發(fā)新格局。通過進(jìn)一步市場(chǎng)化改革調(diào)動(dòng)社會(huì)創(chuàng)造力，通過政府不斷加大扶貧力度創(chuàng)造脫貧環(huán)境，通過研究完善相關(guān)政策，建立社會(huì)扶貧服務(wù)平臺(tái)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等社會(huì)力量積極參與扶貧開發(fā)。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平出席2015減貧與發(fā)展高層論壇并發(fā)表主旨演講[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-10-17.

[2]左 停.精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的多層面解讀[J].國家治理，2015（36）：16-21

[3]李小云.精準(zhǔn)扶貧才能精準(zhǔn)脫貧[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-11-06.

責(zé)任編輯 李建良