何越

摘要：在中國(guó)公共政策體系中，政府是政策制定和資源配置的主導(dǎo)者。公民渴望參與和監(jiān)督公共政策的制定，只是囿于缺乏有效地參與途徑而難以實(shí)現(xiàn)。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及和發(fā)展，公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論參與并影響著公共政策的制定，一定程度上影響并改變著公共政策制定的方式。但網(wǎng)絡(luò)輿論是一把雙刃劍。數(shù)字鴻溝導(dǎo)致公共政策的公平性下降、信息太多等問(wèn)題，合理引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論參與并影響公共政策的制定還有很長(zhǎng)的路要走。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)輿論；公共政策；影響和改進(jìn)

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）007-000-02

一、問(wèn)題的提出

約翰.克萊頓.托馬斯提出：公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定政策和從事管理的方式。[1]一直以來(lái)，公民因缺乏合理途徑而對(duì)參與公共政策制定望洋興嘆。現(xiàn)如今，被譽(yù)為第四媒體的網(wǎng)絡(luò)承載著民眾的訴求形成強(qiáng)大的輿論壓力，對(duì)于公共政策的制定產(chǎn)生著重大的影響。

1.網(wǎng)絡(luò)輿論的含義

網(wǎng)絡(luò)輿論是指在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行信息傳播活動(dòng)的公眾對(duì)某一焦點(diǎn)問(wèn)題所表現(xiàn)出的有一定影響力抑或傾向性的意見(jiàn)或言論，具有評(píng)價(jià)性、自發(fā)性、公開(kāi)性、傳播性、復(fù)雜性和難控性特征。

2.網(wǎng)絡(luò)輿論參與并影響公共政策制定的現(xiàn)狀

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)輿論異軍突起，其參與并影響公共政策制定的例子屢見(jiàn)不鮮，如2003年孫志剛事件和倍受關(guān)注的校車(chē)安全事件等案例。網(wǎng)絡(luò)輿論作為公眾意見(jiàn)與網(wǎng)絡(luò)媒體相結(jié)合的產(chǎn)物，日益成為公民表達(dá)利益訴求、參與公共政策制定的新途徑，但是網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的參與和監(jiān)督作用還有待于進(jìn)一步規(guī)范。

二、網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響

（一）網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的積極影響

1.網(wǎng)絡(luò)輿論有利于推動(dòng)政策議程的建立

通常情況下，社會(huì)問(wèn)題只有轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌?wèn)題才能得到解決，而政策議程的建立是社會(huì)問(wèn)題上升為政策問(wèn)題的關(guān)鍵一步。[2]在這一過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)輿論將民意訴求廣泛傳播，強(qiáng)大的輿論壓力有可能迫使政府決策系統(tǒng)關(guān)注并接受特定的政策問(wèn)題。這無(wú)疑縮短了公眾議程達(dá)到政府議程的時(shí)間，使社會(huì)問(wèn)題盡快上升為政策問(wèn)題。

2.拓寬公共政策問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的渠道

一般而言，社會(huì)問(wèn)題可以通過(guò)大眾傳媒的報(bào)道、政策主體調(diào)研部門(mén)的研究成果、民間研發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)社情民意的直接表達(dá)等渠道進(jìn)入政府議程，進(jìn)而上升為政策問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)輿論作為公眾意見(jiàn)與網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合的產(chǎn)物，在一定程度上反映著公眾想要知道什么、思考什么、談?wù)撌裁春完P(guān)心什么，同時(shí)也拓寬了公共政策問(wèn)題發(fā)現(xiàn)的渠道。

3.增進(jìn)民主決策質(zhì)量

公共決策的過(guò)程就是對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行收集整理、匯總加工、提煉利用的過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)使不同地區(qū)、不同利益群體的民眾可以對(duì)某一公共問(wèn)題發(fā)表不同的輿論，這給政府決策過(guò)程中問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、方案的擬定、評(píng)估、選擇、修正和完善等活動(dòng)提供較多信息，既有助于克服公共決策中的官僚主義和個(gè)人專權(quán)，又有助于提升政府決策的科學(xué)性和民主化程度。[3]

4.促進(jìn)公共政策及時(shí)調(diào)整與改進(jìn)

所謂政策調(diào)整是指對(duì)現(xiàn)有政策的基本方面加以修正、改革和完善的政策調(diào)適與再調(diào)適過(guò)程。[4]公共政策在執(zhí)行時(shí)往往會(huì)遇到政策方案不合實(shí)際以致執(zhí)行困難的問(wèn)題，經(jīng)檢測(cè)與評(píng)估后不適之處就需進(jìn)行政策調(diào)整。[5]網(wǎng)絡(luò)輿論有助于政府部門(mén)發(fā)現(xiàn)、調(diào)整和改進(jìn)公共政策制定過(guò)程中的不當(dāng)之處。孫志剛案最終導(dǎo)致國(guó)務(wù)院發(fā)令廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，百般無(wú)奈的檢舉人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)使得“下跪市長(zhǎng)”李信最終得到法律嚴(yán)懲等等都是網(wǎng)絡(luò)輿論促使公共政策進(jìn)行調(diào)整的典型例證。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的消極影響

1.數(shù)字鴻溝導(dǎo)致公共政策的公平性下降

網(wǎng)絡(luò)輿論并不能夠真正全面地反映和代表廣大公眾的意見(jiàn)，是因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)的網(wǎng)民結(jié)構(gòu)還存在著嚴(yán)重的年齡結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和學(xué)歷結(jié)構(gòu)的失衡。[6]由于客觀條件限制，很大一部分公眾還未參與網(wǎng)絡(luò)，這就意味著網(wǎng)絡(luò)輿論只是部分民意的體現(xiàn)，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定的機(jī)會(huì)不平等，從而形成數(shù)字鴻溝，導(dǎo)致公共政策對(duì)一部分人的利益的維護(hù)建立在對(duì)另一部分人的利益的損害的基礎(chǔ)之上，降低了政策公平性。

2.信息太多

網(wǎng)絡(luò)輿論承載著巨量信息，一方面彌補(bǔ)了政府決策信息的不足，另一方面會(huì)對(duì)公共政策的制定產(chǎn)生消極影響。比如對(duì)多種方案的利弊難以準(zhǔn)確權(quán)衡，對(duì)政策問(wèn)題的探討容易出現(xiàn)誤差進(jìn)而引起連續(xù)的錯(cuò)誤。[7]另外，大量虛假信息和非理性訴求可能致使政府部門(mén)陷入政策分析第三類錯(cuò)誤--正確地解決了錯(cuò)誤的問(wèn)題。

3.網(wǎng)絡(luò)輿論中的沉默螺旋效應(yīng)和群體極化現(xiàn)象

根據(jù)沉默的螺旋理論，人們?nèi)绻l(fā)現(xiàn)自己贊同的觀點(diǎn)屬于多數(shù)時(shí)，他們便傾向于積極表明自己的觀點(diǎn)，反之亦然。于是就會(huì)出現(xiàn)一方呼聲越來(lái)越大，另一方越來(lái)越沉默的螺旋式過(guò)程。網(wǎng)絡(luò)輿論中“假民意”盛行致使公共政策不能對(duì)社會(huì)公眾利益做出權(quán)威性的分配。

詹姆斯.斯托納研究群體決策時(shí)發(fā)現(xiàn)，如果一開(kāi)始群體內(nèi)成員比較保守的話，經(jīng)過(guò)群體討論后決策會(huì)更加保守。相反，如果個(gè)人意見(jiàn)趨向冒險(xiǎn)，那么討論后群體決策會(huì)更加冒險(xiǎn)，這種現(xiàn)象被稱為群體極化現(xiàn)象。對(duì)于那些屬于政府職能權(quán)限范圍之內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)輿論所反映的公共問(wèn)題，公共政策制定當(dāng)局縱然了解這其中的極化效應(yīng)，也會(huì)迫于強(qiáng)大輿論壓力采取一定行動(dòng)，這種非理性的意見(jiàn)表達(dá)無(wú)疑會(huì)影響到公共政策制定的科學(xué)性、合理性。

三、引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論合理參與公共政策制定的建議

1.政府部門(mén)應(yīng)致力于縮短和消弭數(shù)字鴻溝

當(dāng)今社會(huì)是信息社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的參與和監(jiān)督必須避免信息富有者越富，信息貧困者越貧的失衡現(xiàn)象，即必須解決數(shù)字鴻溝。政府部門(mén)致力于縮短和消弭數(shù)字鴻溝應(yīng)該對(duì)信息弱勢(shì)群體應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)膬A斜和扶助政策，力爭(zhēng)電腦和網(wǎng)絡(luò)在不發(fā)達(dá)地區(qū)得到普及，提高信息貧困者的網(wǎng)絡(luò)參與能力，改變他們不能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定的現(xiàn)狀，使社會(huì)各階層利益得以充分代表和表達(dá)。

2.提高網(wǎng)民素養(yǎng)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)輿論

為避免網(wǎng)絡(luò)輿論淪為不滿情緒的宣泄，政府部門(mén)必須采取適當(dāng)措施提高網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì)，以便更好地發(fā)揮他們的網(wǎng)絡(luò)參與能力。同時(shí)，合理引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定，必須加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的規(guī)范。一方面要完善并普及與網(wǎng)絡(luò)輿論相關(guān)的法律法規(guī)，另一方面應(yīng)充分建立和推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名認(rèn)證制度。[8]

3.端正對(duì)待網(wǎng)絡(luò)輿論的態(tài)度，引導(dǎo)而不是壓抑

網(wǎng)絡(luò)輿論承載著公民的各種利益訴求，體現(xiàn)了公民對(duì)于參與公共政策制定的積極性。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)正視網(wǎng)絡(luò)輿論的積極作用，順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)輿論問(wèn)政參政的要求，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論進(jìn)行合理規(guī)范與引導(dǎo)，而不是不理不睬甚至一味的壓抑網(wǎng)絡(luò)輿論。政府部門(mén)還應(yīng)加強(qiáng)主流媒體對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)，確保各類信息及時(shí)準(zhǔn)確地公開(kāi)，從源頭上堵住網(wǎng)絡(luò)輿論中的虛假惡意信息，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論向積極的方向發(fā)展。

4.政府部門(mén)應(yīng)逐步加強(qiáng)自身對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論中有用信息進(jìn)行甄選與利用的能力

網(wǎng)絡(luò)輿論信息龐雜多樣，這對(duì)政策問(wèn)題的確立可能產(chǎn)生不良的影響。政府部門(mén)必須加強(qiáng)自身對(duì)有用信息進(jìn)行篩選識(shí)別、分析利用的能力，學(xué)會(huì)運(yùn)用各種方法對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論信息進(jìn)行收集、分類、分析以達(dá)到綜合利用的目的。

四、結(jié)束語(yǔ)

網(wǎng)絡(luò)輿論作為大眾媒體與公眾意見(jiàn)相結(jié)合的產(chǎn)物，因相對(duì)傳統(tǒng)媒體輿論更加自由而吸引了很多有想法的民眾參與、影響公共政策的制定。這不僅為公共政策的制定明確了范圍與方向，更在一定程度上影響并改變著公共政策制定的方式。網(wǎng)絡(luò)輿論是否能更好地參與公共政策制定的關(guān)鍵在于政府部門(mén)應(yīng)正確對(duì)待網(wǎng)絡(luò)輿論的優(yōu)劣，變抑制為引導(dǎo)，變被動(dòng)回應(yīng)為主動(dòng)利用，實(shí)現(xiàn)公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論參與公共政策制定及政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿論增進(jìn)決策民主的雙贏目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]約翰.克萊頓.托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005（36）.

[2]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[3]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[4]李金河，許鋒.當(dāng)代中國(guó)公眾政治參與和決策科學(xué)化[M].北京：人民出版社，2009.

[5]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

[6]參見(jiàn)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）.第29次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告[R/OL]. http：//www.cnnic.cn/research/bgxz/tjbg/201201/t20120116_23668.html

[7]張成福，黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001

[8]李雪芳.網(wǎng)絡(luò)輿論對(duì)公共政策制定的影響[J].法制與社會(huì)，2009（10）.