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摘 要：基于財政壓力，各國政府著手探索新公共管理的創(chuàng)新措施及公共財政管理的市場化。新公共財政管理改革的基石是通過放松行政管制和財政控制來釋放管理潛能，強化行為和結果之間的問責機制。許多國家實施了公共財政管理創(chuàng)新，但不認同新公共管理的原則和工具。政府對相關信息的壟斷、立法機構職責有限等原因，削弱了公共財政管理的透明度。對于財政規(guī)則是否列入財政責任法，目前的趨勢一是將財政規(guī)則復雜化，以應對不同的經(jīng)濟情景；二是采用兩個及兩個以上的財政規(guī)則，以對財政政策進行約束。

關鍵詞：公共財政管理；制度創(chuàng)新；問責制；財政規(guī)則

中圖分類號：F830 文獻標識碼： B 文章編號：1674-2265（2016）05-0017-03

一、公共財政管理的三大目標

自20世紀90年代中期以來，公共財政管理目標已被精煉為三大基本目標：

第一，政府應當保持可持續(xù)的財政狀況。收支水平、債務水平、其他財政總量應該促進經(jīng)濟穩(wěn)定，并具有中長期的可持續(xù)性。此目標可解釋為：財政總額不應簡單地視為一系列收入和支出活動的匯總，而是通過自上而下的限制性程序，影響預算決策的、預先設定的固定限額。如果僅以當前年度的政策意圖衡量公共財政管理，或是以只確認當期發(fā)生負債的收付實現(xiàn)制來衡量公共財政管理，則年度預算很難達到“可持續(xù)性”這一目標。

第二，將資源有效地分配給各部門、各機構和各項目。公共資金分配的方案應建立在項目有效性的證據(jù)基礎上，并促進政府優(yōu)先項目的實現(xiàn)。幾十年來，公共預算領域的一些問題阻礙了這一目標的實現(xiàn)。將資金從效率較低的部門重新分配到效率較高的部門是公共財政的改革方向，這一改革并沒有取得明顯進展。許多國家推行的社會福利計劃使國家預算更具剛性，并且更加難以實施再分配。各國政府在政策分析和項目評估方面比過去投入更多，但對分配產(chǎn)生的影響很小。

中期預算框架是應對困境的創(chuàng)新，旨在激勵政府管理人員和項目管理人員在預算目標的約束下對資源進行再分配。中期預算框架承認預算主要基于過去的支出，但著眼于擴大再分配的范圍。為促進資源的有效配置，中期預算框架中引入或改進了戰(zhàn)略規(guī)劃、項目預算、成果指標、投標資金、強制削減、基本支出審核等手段。盡管有了這些創(chuàng)新，再分配可能仍是公共財政管理最艱巨的任務。

第三，提升公共服務效率。政府應該關注公共服務的質(zhì)量和可得性，公共服務是聯(lián)系公民與政府的橋梁，公民通過政府提供的或未能提供的公共服務來認知政府。公民對政府的信任和信心，將促使政府努力改善服務能力，并對政府形成激勵，使其在不增加稅收負擔的前提下提供更多更好的公共服務。提供公共服務不僅是公共財政管理的目標，更是提高公共管理整體能力和管理導向的目標，特別是評價公務人員的動機和行為的關鍵基點。重新定位公共財政管理，已經(jīng)成為新公共財政管理的主要目標。

改善公共服務的政策應當以績效為導向，包括產(chǎn)出目標、績效預算、績效合同、績效工資、績效報告和審計。權責發(fā)生制、加強內(nèi)部管理和審計能力、綜合財政信息系統(tǒng)等也已提上公共財政管理的改革議程。這些創(chuàng)新項目是否能夠改變公共管理的文化，依然是一個懸而未決的問題。

上述三大目標主要是從經(jīng)濟研究中得出，盡管也有政治方面的考慮。公共財政管理也有明確的目標——不僅追求公共財政的可持續(xù)性和效率，還包括對公民偏好的響應能力、問責制和民主制度。

二、公共財政管理與制度創(chuàng)新

隨著人口老齡化的財政壓力增大，養(yǎng)老和醫(yī)保的成本不斷上升。當經(jīng)濟增長速度放緩，這些問題得不到較好解決時，公民對國家和政府的信任下降（法爾和帕特南，2000；道爾頓，2004）。在此背景下，各國政府著手探索公共部門管理的新手段和新工具，即新公共管理的創(chuàng)新措施，同時，還逐步推行公共財政管理的市場化。雖然創(chuàng)新原則和著力點各不相同，但在此過程中，政府和市場找到了公共財政管理的共同點。

在過去的30多年中，許多發(fā)達經(jīng)濟體都實施了公共財政管理創(chuàng)新措施，但很少進行系統(tǒng)性改革。到目前為止，一些國家還不認同新公共管理的原則和工具；相反，他們傾向于將創(chuàng)新舉措（例如，績效評估、權責發(fā)生制）嫁接到現(xiàn)有的公共財政管理安排中。市場理論和管理理論都認為，政府失靈是存在的，市場化改革就是要在公共服務提供和管理方面引進價格機制、競爭機制和選擇機制，具體包括：政府可以向公共機構或私人機構購買服務、公務員從終身制轉(zhuǎn)向非終身制、對一些公共服務收費、公民有權選擇退出某些公共服務機制?；诠姺諔撚晒膊块T提供的理念，一些政府部門不贊同這些改革方案，特別是公共部門雇員和公務員工會表示強烈反對。關于公共財政管理的市場化改革仍然在路上。

新公共財政管理改革的基石是通過放松行政管制和財政控制來釋放管理潛能，強化行為和結果之間的問責機制。具體包括：允許公共財政管理者決定購買投入要素的整體預算、戰(zhàn)略規(guī)劃和績效目標。在公共服務效率較高、腐敗程度較低、行政事務較少受政治干擾的運轉(zhuǎn)良好的政府中，管理主義大行其道。缺乏這些條件的國家，很難從政府權力中心獲得下放管理職責。

盡管我們可以為公共財政管理創(chuàng)新提供思路和動力，但是，無論是市場理論還是管理主義都不可能提供一個令人完全滿意的公共財政管理架構。很少有政府能夠?qū)⒇斦刂葡路诺椒种C構，更少有政府能夠?qū)⒐卜胀耆袌龌?。一個有效的理論架構可能為公共財政管理改革提供有益的思路，但很難將有關公共財政管理的所有元素融合成一個綜合性的模板。市場方和管理方的設計方案有著共同的不足，即都不涉及政府總體財政狀況（總收入和支出）、財政平衡和債務水平，都不能直接與財政赤字的偏差打交道。為此，各國政府不得不尋求其他方法來調(diào)節(jié)財政政策，比如，財政規(guī)則和中期預算框架。

三、公共財政管理與問責制

信息是財政問責制度的重要工具，同樣重要的還包括激勵機制和規(guī)則，特別是會計準則和原則以及審計流程等。在許多國家，政府會公布經(jīng)審計的財政報告，這些報表的準確性和及時性，通常被認為是公共財政管理的質(zhì)量指標。然而，當輿論和社會公眾不太重視審計報告，并且其負面結果常常被忽視時，政府官員和公共財政管理者卻沒有動力采取糾錯措施。在一些國家通過配備更獨立、擁有更多資源的審計師來強化公共財政管理，審計報告發(fā)布后政府的反應非常重要，此前，審計報告發(fā)布可能比準備審計的過程更加重要。

加強財政問責制，通常需要通過立法的力量來審議公共賬目、調(diào)查違規(guī)行為，并把結果和信息反饋給預算和撥款工作部門。數(shù)十年來在英國議會中，公共賬戶委員會一直扮演這種角色。最新發(fā)展趨勢是將國家審計辦公室歸于立法機關，這將強化制衡機制、增加透明度，并增強立法部門對政府官員的問責能力。根據(jù)不同的政治制度安排，這種定位可能帶來行政立法關系的根本性變化。

公共財政管理歷來是一個較為封閉、孤立的流程，政府部門需要相互溝通以確定預算、監(jiān)控交易、準備報告、規(guī)范參與者的行為。長期以來，由于政府對相關信息的壟斷、立法機構職責有限以及財政數(shù)據(jù)和文件的技術性，公共財政管理的封閉性在許多國家得以強化。除了那些受到公眾關注的財政問題外，公民和社會組織通常只是旁觀者。

提高公共財政透明度的政策措施主要包括以下三個方面：一是通過互聯(lián)網(wǎng)和其他手段使公共財政管理流程和操作更加便捷化；二是在討論財政政策時擴大立法機構的職責；三是在決策之前向社會公眾公開關鍵議題。

四、財政責任立法與財政規(guī)則

財政原則與程序規(guī)則的弱點，在于其缺乏適用于特定國家的實際財政政策定位。而量化財政規(guī)則為財政政策提供了清晰的目標。在理想化的情況下，如果給定一國的當期經(jīng)濟與財政狀況，財政規(guī)則應當能夠決定財政總量水平。財政規(guī)則——在理想化情境下——可以自行給出目標客觀解——而在其他情況下，這個解需要大量的經(jīng)濟分析、決策以及政治妥協(xié)方能得出?；谏鲜鲞壿?，財政規(guī)則降低了政策傳導成本，從而提供更好的財政政策績效。

20世紀90年代后期以來，很多國家都采用財政規(guī)則指導其財政政策操作。盡管這些規(guī)則在特定情形下（如經(jīng)濟平穩(wěn)增長的條件下）取得了成功；但是，在面對大規(guī)模經(jīng)濟沖擊或經(jīng)濟基本面大幅波動的情形下，這些財政規(guī)則就顯得進退兩難了。在現(xiàn)實中，適用于各種經(jīng)濟狀況的財政規(guī)則，存在很大的設計困難。名義赤字規(guī)則是順周期的，而結構性赤字規(guī)則卻又不注重財政的長期可持續(xù)性（特定經(jīng)濟體的結構性經(jīng)濟增長率有可能處于下降狀態(tài)）。在政府債務總水平處于低位時，債務規(guī)則顯得過于寬松；而在債務高企時，債務規(guī)則可能又顯得過緊了。盡管財政整頓過程，通常遵循整頓時間表，而不是固定的量化財政規(guī)則，當需要非同尋常的財政刺激之時，支出規(guī)則可能太過嚴格。

為此，評判委員會對于是否在所有情況下均將財政規(guī)則列入財政責任法而猶豫不決。在很多情形下，出于多重財政政策目標（可持續(xù)性、穩(wěn)定性、代際公平等）的客觀需要，在該方面的立法安排開始出現(xiàn)兩個比較明顯的趨勢：一是將財政規(guī)則復雜化（例如，對于礦產(chǎn)品出口經(jīng)濟體來說，其結構性財政收支平衡規(guī)則的設計，不僅需要考慮到國內(nèi)經(jīng)濟周期，還需要考慮到大宗商品的價格波動）。這種復雜性使得規(guī)則能夠應對不同的經(jīng)濟情景。二是采用兩個及兩個以上的財政規(guī)則，以對財政政策進行約束。這種操作的基本理念是，針對不同的政策目標可以有不同的規(guī)則，并且可以根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化進行規(guī)則選擇。

Abstract：Based on the financial pressure，governments began to explore the innovation measures of new public management and the market-oriented reform of public finance management. The cornerstone of the new public finance management reform is to release the management potential，strengthen the accountability mechanism through the relaxation of the administrative and financial control. Many countries have implemented the innovation of public finance management，but do not agree with the principles and tools of the new public management. The government's information monopoly，limited responsibilities of the legislature and other reasons，weakened the transparency of public finance management. There are two trends for fiscal rules and the fiscal responsibility law，one is to make fiscal rules complicated to deal with different economic situation； the other is to use two or more fiscal rules to constraint fiscal policy.

Key Words：public finance management，institution innovation，accountability mechanism，fiscal rules